明確方向和路徑加快農墾改革發展

黨中央、國務院十分重視農墾工作，2015年中央“一號文件”首次將農墾改革納入全面深化農村改革的重點任務。深刻理解和準確把握黨中央新時期推進農墾改革發展的部署和要求，進一步明確農墾的戰略地位、功能作用、改革方向、發展路徑和措施，是當前全國農墾系統的首要大事。為此，記者對農業部農墾局局長王守聰進行了專訪。

記者：農墾改革今年首次全面寫入中央“一號文件”，意義有哪些？農墾改革面臨的難點和問題是什么？

王守聰：從歷史上看，新中國建立和發展農墾事業是黨中央從國家戰略全局出發做出的重大決策，農墾事業歷來受到黨中央的高度重視和親切關懷。進入新世紀以來，農墾系統認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持市場化、企業化的改革方向，經濟實力顯著提升，基礎設施和民生事業顯著改善，特別是現代農業建設走在全國前列，在保障糧食安全、促進生態可持續發展、推進新型城鎮化、維穩戍邊等領域成為國家抓得住、用得上的戰略戰備力量，為全國經濟社會持續健康發展做出了重大貢獻。在新的歷史時期，農墾的地位作用在提升，國家經濟社會發展全局也需要農墾更好發揮其戰略功能。同時，農墾發展也面臨著很多突出矛盾和問題，亟須從國家層面全面明確農墾的改革方向和要求。前些年的幾個中央“一號文件”也提出過對農墾改革發展的要求，但今年中央“一號文件”是首次對農墾的改革發展方向、重點、路徑、任務提出全面部署，將對新時期農墾事業發展發揮極其重要的指導作用。

農墾具有集區域性、經濟性、社會性為一體的特點，又具有國有經濟和農業農村經濟的雙重特性，推進農墾改革不能簡單照搬農村集體經濟或一般國有企業的改革辦法，必須要開創中國特色的農墾事業發展道路。目前，制約農墾加快自身發展、更好發揮戰略作用的困難和問題主要表現在農墾的體制機制性障礙尚未根本消除，包括農墾企業作為國有企業仍然存在產權結構單一、產權關系不夠清晰、權責不夠明確和內部經營機制不夠靈活等問題；國有資產監管體系不健全，發展的活力和動力仍然不足；農場國有土地確權進展緩慢，在工業化、城鎮化進程中被侵占蠶食嚴重；國有農場社企關系尚未完全理順，農場辦社會負擔仍很沉重，許多基礎設施建設和公共服務政策，由于受體制和實施方式等因素限制，往往不能平等、及時惠及農墾；墾區之間由于受自然歷史、管理體制、資源稟賦等因素的影響，現代農業建設、經濟發展水平、居民生活狀況等差異大，發展不平衡的問題較為明顯。必須下大力氣深化改革，推動農墾事業持續健康發展。

記者：在新形勢下，農墾如何在改革中煥發生機？

王守聰：中央“一號文件”對農墾改革發展做出了全面部署，明確提出深化農場企業化、墾區集團化、股權多元化的改革方向，要求著力創新行業指導管理體制、企業市場化經營體制、農場經營管理體制。新形勢下，深化農墾體制機制改革，要全面貫徹中央“一號文件”精神，堅持社會主義市場經濟的改革方向，緊緊圍繞實現新時期農墾的戰略作用，增強農墾經濟的發展活力和農墾企業的市場競爭力。一是推進農場企業化改革。堅持并不斷完善以職工家庭經營為基礎、大農場套小農場的農業雙層經營體制，強化國有農場統一經營管理和服務職能，積極培育規模化農業經營主體。在強化農場企業功能的同時，推進辦社會職能改革，推動將國有農場承擔的社會管理和公共服務職能納入地方政府統一管理。二是深化墾區集團化改革。推動墾區轉換經營體制機制，建設大型現代農業企業集團。推進企業的整合重組，構建以資本為紐帶的母子公司管理體制。要加快建立完善現代企業制度，不斷提高管理水平和市場競爭力。三是推動股權多元化改革。按照國有資產管理體制改革的總要求，建立符合農墾特點的、以管資產為主的監管體制，理順政資、政企、社企關系，確保國有資產保值增值。四是創新農墾土地管理方式。強化農墾土地權益保護，嚴肅查處擅自改變農墾土地用途和非法侵占農墾土地行為。加快農墾土地確權登記發證工作。推進農墾土地資源的有效利用。五是完善行業指導管理體制。穩定各級農墾管理機構，進一步轉變工作職能，切實做大做強國有農業經濟，特別是要管好用好國有資產，把握好國有企業的經營方向，充分發揮企業的經營自主權。

記者：什么樣的國有資產監管體制才符合農墾特點？

王守聰：中央“一號文件”明確提出，要明晰農墾國有資產權屬關系，建立符合農墾特點的國有資產監管體制。經過多年的開發建設，農墾系統已經形成了龐大的國有資產，企業資產總額超過1萬億元（不含土地等資源型資產），廣泛分布在農工商、運建服等各個產業，類型多種多樣。土地是農墾重要的資源性資產，全國農墾土地總面積36.6萬平方公里，管理和經營著9316萬畝耕地、2.28億畝草地、5955萬畝林地等國有資源資產。這些國有農業資源資產，必須加快明晰權屬關系，下大力氣加強監督和管理。

建立符合農墾特點的國有資產監管體制，要按照中央關于改革完善國有資產管理體制的總要求，逐步轉向以管資產為主的體制。一方面，由于農墾資產與農業生產緊密結合，農墾管理部門要加強對農墾國有資產的監管，確保國有資本重點投向農業產業，嚴肅追究國有資產流失責任，履行好國有資產保值增值的責任。另一方面，有條件的墾區，要探索農墾國有資本投資運營的方式，提升農墾國有資產運行效率和效益。

記者：推進國有農場辦社會職能改革意義是什么？應該怎么改？

王守聰：國有農場辦社會職能是伴隨農場開發建設歷史進程逐步形成的，為支撐農墾事業建設和帶動周邊地區發展發揮了重要作用。黨的十四屆三中全會以來，農墾系統逐步推進社會職能移交工作。到目前，公檢法移交基本完成，義務教育和衛生機構大部分移交，但農墾以土地為依托、以農業生產經營為基礎的區域性特征，以及農場所處區域經濟社會發展的階段性實際狀況，使得社區管理等職能難以在短期內采取簡單切割的辦法全面移交。

推進國有農場辦社會職能改革，根本目的是理順農場政企社企關系，將屬于政府職能的事務納入公共財政保障范圍，不斷放大農場的經濟性職能，真正實現企業化運營，確保經濟和社會職能按照各自的軌道和規律高效運行，相互協調、相互促進。特別是要通過改革，理順農場社會管理體制和經營機制，使國有農場真正放下包袱，提高市場競爭能力。

2012年，國務院農村綜合改革工作小組啟動了國有農場辦社會職能改革試點?？偨Y近年來國有農場辦社會職能改革經驗，應始終堅持社企分開改革方向，將農墾承擔的社會管理、公共服務職能逐步納入地方政府統一管理和公共財政保障范圍，在具體操作上允許各地結合實際分類分步加以推進。有條件的地區可以將國有農場辦社會職能改革一步到位，暫不具備條件的地區，允許分步分項實施改革。

對于教育、衛生、社保等管理邊界清楚、系統管理成熟度高的社會職能，要全面移交地方政府管理，統籌納入區域發展規劃，地方政府一次性承接有難度的，可以考慮設置一定的過渡期。對于社區管理等難以截然分開的社會職能，以及遠離中心城鎮或區域相對獨立的國有農場，短期內地方政府還不能有效提供公共服務的地方，可采取多種有效形式推進國有農場辦社會職能改革，并爭取創造條件逐步實現移交地方管理。

記者：農墾獨特的優勢是什么？培育規?；r業經營主體的難點在哪里？

王守聰：農墾是在特定歷史條件下為承擔國家使命而建立的，經過幾代農墾人的不懈奮斗，在亙古荒原、戈壁灘涂、崇山峻嶺、城市郊區創建了一大批國有農場，建成國家生產糧食和棉油糖膠乳肉等大宗農產品的重要基地。特別是近年來，農墾系統全面深化體制機制改革，加快建設現代農業在保障國家糧食安全、引領現代農業建設、示范帶動農村發展等方面發揮了突出作用，累積形成了許多獨特的、不可替代的優勢。

一是組織化程度高。農墾土地性質是國有，屬于經營性國有資產，不同于農村集體所有制土地。國有農場通過對權屬內的國有土地等資源性資產經營，可以確保統一組織、指導、管理農業生產經營活動，實現各項生產經營活動有組織地進行。在“非典”、汶川地震等應急時刻，農墾都堅決徹底地第一時間完成國家指令，發揮了抓得住、調得動、應得急、頂得上的國家隊作用，為保持大局穩定提供了基礎支撐。

二是規?；卣魍怀?。在土地使用權配置方式上，國有農場堅持既講公平又講效率，采取市場機制推進土地向種田能手相對集中，著力提高土地規?；洜I水平。據測算，全國農墾種植業從業人員人均經營耕地約2公頃，大幅高于農村平均水平。同時，國有農場普遍實行統一種植規劃、統一供種、統一農資采購、統一技術服務、統一機械作業的生產經營方式，構建覆蓋農業生產全過程的組織化服務。

三是農業產業體系健全。隨著現代農業的不斷發展，農墾培育出以糧食、棉花、天然橡膠、糖業、奶業、種業等為主的一批優勢產業，其經營規模、質量效益、管理水平、市場競爭力和行業影響力都處于全國先進行列，在若干重點產業領域基本形成大基地、大企業、大產業的發展格局。特別是農墾大型農業企業集團在競爭中快速成長，已有3家墾區集團年營業總收入超過1000億元。同時，農墾農業國際合作走在全國前列，許多墾區正在構建內外相連、產銷銜接、優勢互補的一體化產業格局。

改革開放以來，借鑒農村改革經驗，結合自身實際，農墾逐步建立以家庭承包經營為基礎、“大農場套小農場”統分結合的農業雙層經營體制。這種經營體制，無論是在法理上，還是在實踐中，都與農村有著根本性的區別。國有農場土地所有制性質是國有，勞動者身份是國有企業職工。國有農場同農業職工間的土地承包，是建立在勞動合同基礎上的經營合同關系，同農民承包集體土地的用益物權有著本質區別。

培育農墾規?；r業經營主體，重點是要強化國有農場的統一經營職能，特別是強化國有農場在基礎設施建設、作物和產業布局、生產要素投入、農產品銷售等方面的經營和管理職能，解決農工家庭經營辦不了、辦不好或辦了不劃算的問題。

記者：怎么才能把農墾建成重要農產品生產基地和現代農業的示范帶動力量？

王守聰：農業是農墾的立身之本，推進農墾改革發展必須緊緊圍繞率先實現農業現代化、保障糧食安全和重要農產品供給這個核心目標，鞏固和提升農墾現代農業國家隊的地位。同時，農墾要切實履行國家賦予的使命，加強農業新技術、新裝備和生產經營新模式的試驗示范，為我國新型農業現代化發展探索道路、積累經驗，并通過窗口展示、科技服務、跨區作業和墾地共建等方式，示范帶動農村現代農業發展。

一是夯實農業綜合生產能力。這是農墾發展現代農業的基礎，也是農墾最大的優勢所在。重點是進一步夯實基礎，提升農墾的現代農業建設水平和可持續發展能力。要著力推進高標準農田等基礎設施建設，加快建成一批國家糧棉糖膠乳肉等大宗農產品生產基地。

二是打造農業全產業鏈。要加強農墾糧食晾曬烘干倉儲設施建設，提升農墾糧食產后處理和初加工能力，推動一二三產業融合發展。推進農業生產全程標準化，嚴格農業投入品準入，強化水土治理和環境監測，建立從基地到餐桌的農產品質量安全追溯體系。大力發展鮮活農產品冷鏈物流體系，逐步建立健全覆蓋全國的農墾優質農產品流通網絡。以農墾農產品質量追溯為平臺，打造中國農墾品牌，建設全國性電子商務營銷中心。

三是提升科技創新應用能力。依托農墾的企業優勢，積極聯合科研院所探索構建產學研一體化的農業科技創新機制，真正解決農業科技“兩張皮”和“最后一公里”的問題。通過優勢資源整合和企業兼并重組做大做強農墾種業，在提高農業產業前沿高端的控制力上有所突破。大力發展農業信息化技術，實現農業生產經營全程信息化。

四是示范帶動農村發展現代農業。通過土地托管、代耕代種代收、技術承包、科技培訓、農業投入品、儲藏銷售等多種形式的社會化服務，完善農墾與農村各類農業經營主體的利益聯結機制，延伸社會化服務實施廣度和參與程度，強化農墾帶動能力。加強農墾現代農業示范區建設，開展多種形式的墾地合作，不斷提升墾地融合發展水平。（省農墾局供稿）