明確方向和路徑加快農(nóng)墾改革發(fā)展

黨中央、國務院十分重視農(nóng)墾工作，2015年中央“一號文件”首次將農(nóng)墾改革納入全面深化農(nóng)村改革的重點任務。深刻理解和準確把握黨中央新時期推進農(nóng)墾改革發(fā)展的部署和要求，進一步明確農(nóng)墾的戰(zhàn)略地位、功能作用、改革方向、發(fā)展路徑和措施，是當前全國農(nóng)墾系統(tǒng)的首要大事。為此，記者對農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局局長王守聰進行了專訪。

記者：農(nóng)墾改革今年首次全面寫入中央“一號文件”，意義有哪些？農(nóng)墾改革面臨的難點和問題是什么？

王守聰：從歷史上看，新中國建立和發(fā)展農(nóng)墾事業(yè)是黨中央從國家戰(zhàn)略全局出發(fā)做出的重大決策，農(nóng)墾事業(yè)歷來受到黨中央的高度重視和親切關(guān)懷。進入新世紀以來，農(nóng)墾系統(tǒng)認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持市場化、企業(yè)化的改革方向，經(jīng)濟實力顯著提升，基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)顯著改善，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)走在全國前列，在保障糧食安全、促進生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化、維穩(wěn)戍邊等領(lǐng)域成為國家抓得住、用得上的戰(zhàn)略戰(zhàn)備力量，為全國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展做出了重大貢獻。在新的歷史時期，農(nóng)墾的地位作用在提升，國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局也需要農(nóng)墾更好發(fā)揮其戰(zhàn)略功能。同時，農(nóng)墾發(fā)展也面臨著很多突出矛盾和問題，亟須從國家層面全面明確農(nóng)墾的改革方向和要求。前些年的幾個中央“一號文件”也提出過對農(nóng)墾改革發(fā)展的要求，但今年中央“一號文件”是首次對農(nóng)墾的改革發(fā)展方向、重點、路徑、任務提出全面部署，將對新時期農(nóng)墾事業(yè)發(fā)展發(fā)揮極其重要的指導作用。

農(nóng)墾具有集區(qū)域性、經(jīng)濟性、社會性為一體的特點，又具有國有經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的雙重特性，推進農(nóng)墾改革不能簡單照搬農(nóng)村集體經(jīng)濟或一般國有企業(yè)的改革辦法，必須要開創(chuàng)中國特色的農(nóng)墾事業(yè)發(fā)展道路。目前，制約農(nóng)墾加快自身發(fā)展、更好發(fā)揮戰(zhàn)略作用的困難和問題主要表現(xiàn)在農(nóng)墾的體制機制性障礙尚未根本消除，包括農(nóng)墾企業(yè)作為國有企業(yè)仍然存在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰、權(quán)責不夠明確和內(nèi)部經(jīng)營機制不夠靈活等問題；國有資產(chǎn)監(jiān)管體系不健全，發(fā)展的活力和動力仍然不足；農(nóng)場國有土地確權(quán)進展緩慢，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中被侵占蠶食嚴重；國有農(nóng)場社企關(guān)系尚未完全理順，農(nóng)場辦社會負擔仍很沉重，許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務政策，由于受體制和實施方式等因素限制，往往不能平等、及時惠及農(nóng)墾；墾區(qū)之間由于受自然歷史、管理體制、資源稟賦等因素的影響，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展水平、居民生活狀況等差異大，發(fā)展不平衡的問題較為明顯。必須下大力氣深化改革，推動農(nóng)墾事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

記者：在新形勢下，農(nóng)墾如何在改革中煥發(fā)生機？

王守聰：中央“一號文件”對農(nóng)墾改革發(fā)展做出了全面部署，明確提出深化農(nóng)場企業(yè)化、墾區(qū)集團化、股權(quán)多元化的改革方向，要求著力創(chuàng)新行業(yè)指導管理體制、企業(yè)市場化經(jīng)營體制、農(nóng)場經(jīng)營管理體制。新形勢下，深化農(nóng)墾體制機制改革，要全面貫徹中央“一號文件”精神，堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，緊緊圍繞實現(xiàn)新時期農(nóng)墾的戰(zhàn)略作用，增強農(nóng)墾經(jīng)濟的發(fā)展活力和農(nóng)墾企業(yè)的市場競爭力。一是推進農(nóng)場企業(yè)化改革。堅持并不斷完善以職工家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、大農(nóng)場套小農(nóng)場的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制，強化國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營管理和服務職能，積極培育規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在強化農(nóng)場企業(yè)功能的同時，推進辦社會職能改革，推動將國有農(nóng)場承擔的社會管理和公共服務職能納入地方政府統(tǒng)一管理。二是深化墾區(qū)集團化改革。推動墾區(qū)轉(zhuǎn)換經(jīng)營體制機制，建設(shè)大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團。推進企業(yè)的整合重組，構(gòu)建以資本為紐帶的母子公司管理體制。要加快建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷提高管理水平和市場競爭力。三是推動股權(quán)多元化改革。按照國有資產(chǎn)管理體制改革的總要求，建立符合農(nóng)墾特點的、以管資產(chǎn)為主的監(jiān)管體制，理順政資、政企、社企關(guān)系，確保國有資產(chǎn)保值增值。四是創(chuàng)新農(nóng)墾土地管理方式。強化農(nóng)墾土地權(quán)益保護，嚴肅查處擅自改變農(nóng)墾土地用途和非法侵占農(nóng)墾土地行為。加快農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證工作。推進農(nóng)墾土地資源的有效利用。五是完善行業(yè)指導管理體制。穩(wěn)定各級農(nóng)墾管理機構(gòu)，進一步轉(zhuǎn)變工作職能，切實做大做強國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，特別是要管好用好國有資產(chǎn)，把握好國有企業(yè)的經(jīng)營方向，充分發(fā)揮企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。

記者：什么樣的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制才符合農(nóng)墾特點？

王守聰：中央“一號文件”明確提出，要明晰農(nóng)墾國有資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，建立符合農(nóng)墾特點的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。經(jīng)過多年的開發(fā)建設(shè)，農(nóng)墾系統(tǒng)已經(jīng)形成了龐大的國有資產(chǎn)，企業(yè)資產(chǎn)總額超過1萬億元（不含土地等資源型資產(chǎn)），廣泛分布在農(nóng)工商、運建服等各個產(chǎn)業(yè)，類型多種多樣。土地是農(nóng)墾重要的資源性資產(chǎn)，全國農(nóng)墾土地總面積36.6萬平方公里，管理和經(jīng)營著9316萬畝耕地、2.28億畝草地、5955萬畝林地等國有資源資產(chǎn)。這些國有農(nóng)業(yè)資源資產(chǎn)，必須加快明晰權(quán)屬關(guān)系，下大力氣加強監(jiān)督和管理。

建立符合農(nóng)墾特點的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，要按照中央關(guān)于改革完善國有資產(chǎn)管理體制的總要求，逐步轉(zhuǎn)向以管資產(chǎn)為主的體制。一方面，由于農(nóng)墾資產(chǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密結(jié)合，農(nóng)墾管理部門要加強對農(nóng)墾國有資產(chǎn)的監(jiān)管，確保國有資本重點投向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，嚴肅追究國有資產(chǎn)流失責任，履行好國有資產(chǎn)保值增值的責任。另一方面，有條件的墾區(qū)，要探索農(nóng)墾國有資本投資運營的方式，提升農(nóng)墾國有資產(chǎn)運行效率和效益。

記者：推進國有農(nóng)場辦社會職能改革意義是什么？應該怎么改？

王守聰：國有農(nóng)場辦社會職能是伴隨農(nóng)場開發(fā)建設(shè)歷史進程逐步形成的，為支撐農(nóng)墾事業(yè)建設(shè)和帶動周邊地區(qū)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。黨的十四屆三中全會以來，農(nóng)墾系統(tǒng)逐步推進社會職能移交工作。到目前，公檢法移交基本完成，義務教育和衛(wèi)生機構(gòu)大部分移交，但農(nóng)墾以土地為依托、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為基礎(chǔ)的區(qū)域性特征，以及農(nóng)場所處區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性實際狀況，使得社區(qū)管理等職能難以在短期內(nèi)采取簡單切割的辦法全面移交。

推進國有農(nóng)場辦社會職能改革，根本目的是理順農(nóng)場政企社企關(guān)系，將屬于政府職能的事務納入公共財政保障范圍，不斷放大農(nóng)場的經(jīng)濟性職能，真正實現(xiàn)企業(yè)化運營，確保經(jīng)濟和社會職能按照各自的軌道和規(guī)律高效運行，相互協(xié)調(diào)、相互促進。特別是要通過改革，理順農(nóng)場社會管理體制和經(jīng)營機制，使國有農(nóng)場真正放下包袱，提高市場競爭能力。

2012年，國務院農(nóng)村綜合改革工作小組啟動了國有農(nóng)場辦社會職能改革試點。總結(jié)近年來國有農(nóng)場辦社會職能改革經(jīng)驗，應始終堅持社企分開改革方向，將農(nóng)墾承擔的社會管理、公共服務職能逐步納入地方政府統(tǒng)一管理和公共財政保障范圍，在具體操作上允許各地結(jié)合實際分類分步加以推進。有條件的地區(qū)可以將國有農(nóng)場辦社會職能改革一步到位，暫不具備條件的地區(qū)，允許分步分項實施改革。

對于教育、衛(wèi)生、社保等管理邊界清楚、系統(tǒng)管理成熟度高的社會職能，要全面移交地方政府管理，統(tǒng)籌納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃，地方政府一次性承接有難度的，可以考慮設(shè)置一定的過渡期。對于社區(qū)管理等難以截然分開的社會職能，以及遠離中心城鎮(zhèn)或區(qū)域相對獨立的國有農(nóng)場，短期內(nèi)地方政府還不能有效提供公共服務的地方，可采取多種有效形式推進國有農(nóng)場辦社會職能改革，并爭取創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)移交地方管理。

記者：農(nóng)墾獨特的優(yōu)勢是什么？培育規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的難點在哪里？

王守聰：農(nóng)墾是在特定歷史條件下為承擔國家使命而建立的，經(jīng)過幾代農(nóng)墾人的不懈奮斗，在亙古荒原、戈壁灘涂、崇山峻嶺、城市郊區(qū)創(chuàng)建了一大批國有農(nóng)場，建成國家生產(chǎn)糧食和棉油糖膠乳肉等大宗農(nóng)產(chǎn)品的重要基地。特別是近年來，農(nóng)墾系統(tǒng)全面深化體制機制改革，加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在保障國家糧食安全、引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、示范帶動農(nóng)村發(fā)展等方面發(fā)揮了突出作用，累積形成了許多獨特的、不可替代的優(yōu)勢。

一是組織化程度高。農(nóng)墾土地性質(zhì)是國有，屬于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，不同于農(nóng)村集體所有制土地。國有農(nóng)場通過對權(quán)屬內(nèi)的國有土地等資源性資產(chǎn)經(jīng)營，可以確保統(tǒng)一組織、指導、管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)各項生產(chǎn)經(jīng)營活動有組織地進行。在“非典”、汶川地震等應急時刻，農(nóng)墾都堅決徹底地第一時間完成國家指令，發(fā)揮了抓得住、調(diào)得動、應得急、頂?shù)蒙系膰谊犠饔茫瑸楸３执缶址€(wěn)定提供了基礎(chǔ)支撐。

二是規(guī)模化特征突出。在土地使用權(quán)配置方式上，國有農(nóng)場堅持既講公平又講效率，采取市場機制推進土地向種田能手相對集中，著力提高土地規(guī)模化經(jīng)營水平。據(jù)測算，全國農(nóng)墾種植業(yè)從業(yè)人員人均經(jīng)營耕地約2公頃，大幅高于農(nóng)村平均水平。同時，國有農(nóng)場普遍實行統(tǒng)一種植規(guī)劃、統(tǒng)一供種、統(tǒng)一農(nóng)資采購、統(tǒng)一技術(shù)服務、統(tǒng)一機械作業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式，構(gòu)建覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的組織化服務。

三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系健全。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)墾培育出以糧食、棉花、天然橡膠、糖業(yè)、奶業(yè)、種業(yè)等為主的一批優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，其經(jīng)營規(guī)模、質(zhì)量效益、管理水平、市場競爭力和行業(yè)影響力都處于全國先進行列，在若干重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域基本形成大基地、大企業(yè)、大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展格局。特別是農(nóng)墾大型農(nóng)業(yè)企業(yè)集團在競爭中快速成長，已有3家墾區(qū)集團年營業(yè)總收入超過1000億元。同時，農(nóng)墾農(nóng)業(yè)國際合作走在全國前列，許多墾區(qū)正在構(gòu)建內(nèi)外相連、產(chǎn)銷銜接、優(yōu)勢互補的一體化產(chǎn)業(yè)格局。

改革開放以來，借鑒農(nóng)村改革經(jīng)驗，結(jié)合自身實際，農(nóng)墾逐步建立以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、“大農(nóng)場套小農(nóng)場”統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制。這種經(jīng)營體制，無論是在法理上，還是在實踐中，都與農(nóng)村有著根本性的區(qū)別。國有農(nóng)場土地所有制性質(zhì)是國有，勞動者身份是國有企業(yè)職工。國有農(nóng)場同農(nóng)業(yè)職工間的土地承包，是建立在勞動合同基礎(chǔ)上的經(jīng)營合同關(guān)系，同農(nóng)民承包集體土地的用益物權(quán)有著本質(zhì)區(qū)別。

培育農(nóng)墾規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，重點是要強化國有農(nóng)場的統(tǒng)一經(jīng)營職能，特別是強化國有農(nóng)場在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、作物和產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)要素投入、農(nóng)產(chǎn)品銷售等方面的經(jīng)營和管理職能，解決農(nóng)工家庭經(jīng)營辦不了、辦不好或辦了不劃算的問題。

記者：怎么才能把農(nóng)墾建成重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的示范帶動力量？

王守聰：農(nóng)業(yè)是農(nóng)墾的立身之本，推進農(nóng)墾改革發(fā)展必須緊緊圍繞率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給這個核心目標，鞏固和提升農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國家隊的地位。同時，農(nóng)墾要切實履行國家賦予的使命，加強農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新裝備和生產(chǎn)經(jīng)營新模式的試驗示范，為我國新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展探索道路、積累經(jīng)驗，并通過窗口展示、科技服務、跨區(qū)作業(yè)和墾地共建等方式，示范帶動農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

一是夯實農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。這是農(nóng)墾發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)墾最大的優(yōu)勢所在。重點是進一步夯實基礎(chǔ)，提升農(nóng)墾的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)水平和可持續(xù)發(fā)展能力。要著力推進高標準農(nóng)田等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建成一批國家糧棉糖膠乳肉等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

二是打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。要加強農(nóng)墾糧食晾曬烘干倉儲設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)墾糧食產(chǎn)后處理和初加工能力，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程標準化，嚴格農(nóng)業(yè)投入品準入，強化水土治理和環(huán)境監(jiān)測，建立從基地到餐桌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系。大力發(fā)展鮮活農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流體系，逐步建立健全覆蓋全國的農(nóng)墾優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡。以農(nóng)墾農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯為平臺，打造中國農(nóng)墾品牌，建設(shè)全國性電子商務營銷中心。

三是提升科技創(chuàng)新應用能力。依托農(nóng)墾的企業(yè)優(yōu)勢，積極聯(lián)合科研院所探索構(gòu)建產(chǎn)學研一體化的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新機制，真正解決農(nóng)業(yè)科技“兩張皮”和“最后一公里”的問題。通過優(yōu)勢資源整合和企業(yè)兼并重組做大做強農(nóng)墾種業(yè)，在提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)前沿高端的控制力上有所突破。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)信息化技術(shù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全程信息化。

四是示范帶動農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。通過土地托管、代耕代種代收、技術(shù)承包、科技培訓、農(nóng)業(yè)投入品、儲藏銷售等多種形式的社會化服務，完善農(nóng)墾與農(nóng)村各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的利益聯(lián)結(jié)機制，延伸社會化服務實施廣度和參與程度，強化農(nóng)墾帶動能力。加強農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，開展多種形式的墾地合作，不斷提升墾地融合發(fā)展水平。（省農(nóng)墾局供稿）