規范審理程序 切實維護環境公共利益

姜青新

為正確審理環境民事公益訴訟案件，根據《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國侵權責任法》《中華人民共和國環境保護法》等法律的規定，結合審判實踐，2015年1月6日，最高人民法院發布了《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。《解釋》已于2014年12月8日由最高人民法院審判委員會第1631次會議通過，自2015年1月7日起施行。

《解釋》共35個條文，主要對社會組織可提起環境民事公益訴訟、環境民事公益訴訟案件可跨行政區劃管轄、同一污染環境行為的私益訴訟可搭公益訴訟“便車”、 減輕原告訴訟費用負擔等四方面內容作出了規定。

《解釋》明確社會組織提起環境民事公益訴訟需要的條件

關于社會組織的類型。根據《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》的規定，在民政部門登記的非營利性社會組織目前只有社會團體、民辦非企業單位以及基金會三種類型，三類組織均有資格提起環境民事公益訴訟。但本司法解釋沒有將社會組織限定在上述三種類型之內，而是保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規或地方性法規拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環境民事公益訴訟。

關于“設區的市級以上人民政府民政部門”的范圍。環境保護法使用的是“設區的市級”而非“設區的市”，因此，只要在行政區劃的等級上與設區的市相當即符合法定要求。具體而言，“設區的市級以上人民政府民政部門”包括民政部，省、自治區、直轄市的民政廳或民政局，四個直轄市的區民政部門，設區的市、自治州、盟、地區的民政部門以及不設區的地級市的民政部門。

《解釋》明確環境民事公益訴訟級別管轄和地域管轄

關于級別管轄問題。環境民事公益訴訟屬于新類型案件，審理、執行難度較大，社會關注度高，因此原則上應由中級以上人民法院管轄。但考慮到一些基層人民法院較早建立了專門的環保法庭，在審理環境民事公益訴訟方面已經積累了一定經驗，故中級人民法院可以依據民事訴訟法第三十八條的規定，在報請高級人民法院批準后，將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件通過一案一指的方式裁定交給基層人民法院審理。

關于地域管轄問題。環境民事公益訴訟本質上屬于侵權糾紛性質，按照民事訴訟法關于侵權案件管轄的規定，應由侵權行為地或則被告住所地人民法院管轄，侵權行為地包括污染環境、破壞生態行為發生地和損害結果地。如果同一原告或者不同原告對同一污染環境、破壞生態行為分別向兩個以上有管轄權的人民法院提起環境民事公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時由共同上級人民法院指定管轄。

《解釋》對跨行政區域環境污染問題有相應的制度設計

關于跨行政區劃集中管轄問題。水、空氣等環境因素具有流動性，而目前環境監管、資源利用卻是以行政區劃為界限，此種行政權力配置與生態系統相割裂的沖突，導致跨行政區劃污染不能得到有效的解決。黨的十八屆三中全會提出，要探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，十八屆四中全會決定進一步提出，要探索設立跨行政區劃的人民法院。為此，本司法解釋專門規定了環境民事公益訴訟案件實行跨行政區劃集中管轄。即經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據本轄區環境和生態保護的實際情況，在轄區內確定部分中級人民法院受理第一審環境民事公益訴訟案件，中級人民法院管轄環境民事公益訴訟案件的區域由高級人民法院確定。北京市第四中級人民法院受案范圍之一就是北京市范圍內跨行政區劃的環境保護案件。

《解釋》規范司法實踐中的鑒定問題

環境民事公益訴訟審判實踐中反映最為強烈的是鑒定難、鑒定貴問題，包括缺乏專業化的、具有公信力的司法鑒定機構，沒有規范的評估標準體系，并且鑒定周期長、費用高，客觀上使得當事人望訴止步。為解決鑒定難、鑒定貴問題，充分維護環境公共利益，司法解釋規定了以下四方面措施加以解決：一是對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以依職權委托具備資格的鑒定人進行鑒定。二是對于應由原告負擔的鑒定費用，人民法院還可以從其他環境民事公益訴訟生效裁判認定的生態環境修復費用以及生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能（以下簡稱服務功能損失）等款項中酌情予以支付。三是保障當事人要求專家出庭發表意見的權利，對于符合條件的申請應及時通知專家出庭就鑒定意見和專業問題提出意見，專家意見經質證，可以作為認定事實的根據。四是對于生態環境修復費用，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。

《解釋》規定恢復原狀這一責任方式并保證執行的效果

環境民事公益訴訟案件具有恢復性這一顯著特點，其追求的審判目標是要恢復生態環境的狀態和功能，這就決定了恢復原狀在司法解釋規定的六種責任承擔方式中處于核心地位。適用恢復原狀這一責任方式應遵循以下原則：一是生態環境損害發生后，被告首先應當采取有效措施將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。比如，在植被破壞地按照受損植被的種類、數量進行補種復綠。二是出現部分或全部無法原地原樣恢復情形的，可以準許采用替代性修復方式。比如，因采礦遭受破壞的山體植被無法原地恢復的，可以在異地按照相同種類、數量進行補種復綠。

為確保恢復原狀責任方式的執行效果，司法解釋采取了以下兩方面措施：一是修復主體多元化。人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用;也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。

《解釋》規定環境修復資金和服務功能損失等款項應專款專用

由于環境民事公益訴訟的目的在于維護環境公共利益，故被告支付的環境修復資金和服務功能損失等款項應當專門用于修復被損害的生態環境，而不能由原告直接領取，以防止出現挪作他用的情形。目前，無錫、昆明、貴陽等地采取的是將環境修復資金和服務功能損失等款項繳入專戶或基金的方式管理使用，其中貴陽市設立了生態修復基金專戶和生態文明建設基金，昆明市設立了環境民事公益訴訟救濟專項基金，無錫則設立了財政專戶。人民法院判決的環境修復資金和服務功能損失等款項向上述專戶或基金支付，主要用于修復被損害的生態環境，同時，提起其他環境民事公益訴訟的原告在訴訟中所需的調查取證、專家咨詢、環境監測、鑒定評估等必要費用，也可以酌情從上述款項中支付，以鼓勵環保社會組織積極參與維護環境公共利益。

《解釋》強調環境民事公益訴訟中要合理發揮法院的職能作用

環境民事公益訴訟的公益屬性決定了人民法院在堅持司法中立原則的同時，也要在合理限度內發揮職能作用，防止因原告訴訟能力欠缺或不作為導致環境公共利益得不到有效維護。本司法解釋從以下四個方面作了規定：一是行使釋明權。環境民事公益訴訟的目的是為了防止生態環境遭受破壞以及在生態環境已經遭受損害的情況下加以修復。因此，原告提起環境民事公益訴訟首先應請求被告停止侵害、恢復原狀，如果其訴訟請求中缺少這些必要的內容，不足以保護社會公共利益的，人民法院可以向其釋明予以變更或者追加。二是依職權調查收集證據和委托鑒定。對于審理環境民事公益訴訟案件需要的證據，人民法院認為必要的，應當調查收集。此外，對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院還可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定。三是對當事人的處分權進行適度限制。包括對于原告的自認是否有損社會公共利益進行審查，不允許被告以反訴形式提出訴訟請求，以及對當事人達成的調解協議或和解協議進行公告并對協議的內容依職權進行審查。四是主動移送執行。環境民事公益訴訟生效裁判的執行關系到環境公共利益能否得到及時維護，因此無需原告申請，應由人民法院依職權移送執行。即由審判人員直接移送執行人員。（作者單位：北京師范大學）

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net