我國地方債的風險分析及防范

黃曉華

【摘要】自我國打開債務發行的大門后，地方債一定程度上解決了地方政府的財政問題，地方的經濟效益也得到了很大的提高，但是資金的使用過程出現了很大的隱患，總體規模較大，資金使用程度較低的現象時有發生，本文針對地方債的形成原因，由實際出發，對規范地方債提出了一系列的建議與方法。

【關鍵詞】地方債 風險 研究

一、前言

地方債的分類很多，由本質上看，既包括顯性的地方債也包括隱性的地方債，是當地政府債系的主要組成部分。目前我國的地方債務面臨著一系列的風險，主要體現為財政資金的償債能力嚴重不足；政府一直沒有出臺透明、規范的財政預算體系以及缺乏嚴格完善的監管機制等等。對此，本文由微觀角度入手，深入分析了地方債務的發展情況，分析了影響地方債風險的幾個重要因素，總結出了影響我國地方債的財務風險與制度風險。

二、我國地方債的基本狀況

自2009年國際金融危機以來，我國政府首次發行地方債，所籌集的資金被主要用于政府與社會的公益性項目，緩解地方政府資金不足問題。同時為了規范地方債的預算管理，財政部還制定了一系列的債券預算管理辦法，將地方債正式納入預算管理。但地方政府自行發行債券并不意味政府自主發債的實現，發債規模仍需要國務院的批準審核，地方債仍存在一系列的問題。首先便是過度發債，這主要體現于縣、鄉政府，由于縣鄉政府的收入來源單一，財政支付較大，財政面臨很大壓力，赤字問題一直存在。根據審計署2013年第32號公告《全國政府性債務審計結果》，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。其次是間接舉債，難以統計，目前很多政府都采用間接舉債的形式發行債券，地方債大多為隱性債，這加大了統計的難度。最后是監管不力，資金濫用，地方政府募集的資金應被用于基礎設施以及醫療衛生工程中，但在實際的債務監管體系中，資金的使用缺乏明確的監管條例，地方債的實際用途無從查證，很多地方政府在財政困難的前提下為了一己私利，至國家利益于不顧，將籌集的資金用于其他用途，民生作用被大打折扣。

三、我國地方債的表現形式

（一）債務主體分析

由債務主體分析，融資平臺是最主要的舉債主體{1}。地方融資平臺的業務類型主要是面向基礎設施以及公益設施的建設，但由于其投資回收期較長、負債率高以及收益率低等特點，部門融資平臺只能依靠“借新債還舊債”的方式實現運轉。這種方式形成的地方債容易出現資金鏈斷裂問題，催生財政風險。2012年底，地方政府的223家融資平臺中，約有30%出現負債率超過70%，償債能力明顯不足。當融資平臺無法償還時，地方政府便會給予一定的幫助，這也一定程度上加大了政府的債務風險，影響了整個金融系統。

（二）融資渠道分析

由融資渠道看來，銀行信貸是主要的融資方式，其在融資結構中占約50.8%{2}，渠道過于單一，風險集中。銀行信貸方式無論是在利率還是期限上都難以滿足規模較大的基礎設施建設。利率上，貸款的融資成本較高，政府的公益性設施收益較低，很難達到收支平衡。期限上，中長期貸款的比率一直上升，銀行資產的流動性下降，風險資產處于上升趨勢。因此目前的融資渠道具有不可持續性，與資金的使用結構并不配套，政府融資與銀行之間存在嚴重的信息不對稱現象。

（三）資金來源分析

由資金來源來看，土地出讓是其主要的來源方式，2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.2%{3}，加深了政府對土地的依賴。但由于土地資源有限，這種資金來源一定程度上加大了地方債的財務風險。首先是土地受國家宏觀政策影響較大，經濟形勢直接影響著對土地的需求，加之土地的有限性，導致土地收入無法實現持續增長。此外，以土地作為融資的媒介，會將地方政府、房地產開發商以及社會公眾有機的結合起來，一旦某個環節出現問題，將會導致無法預測的風險發生。

四、我國地方債存在的風險

（一）財務風險

地方債必須滿足債券的基本特征，即定期付息，到期還本。因此地方債應用于穩定的項目投資，地方的公共基礎設施滿足了這一要求，可以帶來穩定的現金流，適合債券融資。若非針對此項目，只要每期具有穩定的現金流就可以實現還本付息的要求，地方債也就不存在無法償付的財務風險。但如果政府將債券用于不恰當的項目上，政府不能及時提供足夠的收入還本付息，或者出現某些外在的自然災害，政府還本付息出現困難，就會引發當地的財務風險。

（二）制度行為風險

如果地方債可以得到有效合理的監督，那么債務的風險就會明顯降低，這個條件無法滿足就會引發相應的制度行為風險。這種風險主要來自于政府的決策行為，是地方債缺乏監管的具體體現。一方面是信息不充分導致的風險，信息的約束會使決策者無法深入了解投資項目，不能根據當地政府的財政情況確定決策。另一方面是決策者片面追求私人利益導致的風險，決策者為了個人私利，很可能出現收取賄賂行為，從而導致工程腐敗問題，加大了制度行為風險。

（三）信用風險

一般而言，債券都會不同程度的存在一定的信用風險，政府債券也不例外，經濟局勢變動、宏觀政策調整以及決策制定者經驗不足等都有可能導致債券的信用風險，引起決策失敗。一方面，政府在發行債券時為了彌補地方財政資金的不足，往往會將未來的收入作為償債資金，這種行為本身就存在信用風險。另一方面，地方政府無權通過調整稅率、拓展稅種的方法來拓展財源，政府收入很不穩定，給債券帶來了很大的風險。

五、我國地方債風險的形成原因

（一）地方政府投資沖動

雖然我國已陸續出臺了一些投資管理條例，但政府建設項目的投資規模、投資結構以及投資效益卻很難得到約束與控制，低水平重復建設的現象層出不窮，近幾年，廣東、重慶等省相繼出臺了一系列的巨額投資規劃，地方投資的熱情不斷高漲。加之我國現階段官員的升遷機制又加劇了這種投資沖動，各地政府之間存在著激烈的競爭關系。GDP是考核政府行為的主要動因，業績決定了官員的升遷任免，要想獲得業績就必須加大建設力度，獲得強有力的財力支撐。政府除了使用財政資金以外，還通過招商引資、發行債券與股票的辦法來進行融資，至此地方債務逐漸沉重，政府“拆東墻補西墻”的行為也一定程度上加大了這種負擔。

（二）地方政府事權與財權不對稱

分稅制改革要求地方政府在事權的基礎上劃分財權，表面上強化了地方政府的財權，實則是加強了中央政府的財力。劃歸地方的稅種稅源都是小額零散且不易被征收的，這直接影響了地方政府的財政收入，而地方政府又需要承擔大量的公共事務支出，這樣很容易使財權中心上移、事權中心下移，直接導致了地方政府事權與財權不一致。經調查發現，中央政府的收入占年度總收入的70%左右，支出卻占30%左右，而地方政府的收入占年度總收入的30%左右，支出卻占70%左右。可以看出，地方政府想要繼續生存就必須想辦法進行融資，借債不可避免。

六、防范地方債風險的措施與方法

（一）完善地方稅務制度

正確處理中央與地方的財政關系需要不斷完善地方稅制，建立與社會主義市場經濟相適應的稅制體系。一方面，政府應在統一稅收的前提下推進分稅制改革進度，依靠法律手段明確地方與中央的稅制管理權限，進一步明確地方稅收的立法權與開征權，同時及時調控稅率范圍，提供明確的規范體制，劃分中央與地方政府的權限。另一方面，政府還應不斷完善地方的稅制體系、擴大營業稅的征收范圍，建立以財產稅為主的地方稅系，保證地方政府擁有穩定可靠的收入來源。

（二）加強債券風險管理

政府債券規模過大往往會導致一系列的風險，債券總額超過了地方政府的償債能力將會引發潛在的債務危機。為了減少市場的違約風險，政府債券還應需要相應的財政制度作為約束條件，例如，舉債限制、平衡預算要求指標以及各種收入支出限制指標等等。加強債券的風險管理可以充分保障債權人利益，及時防范地方債務風險。對此，我們應充分借鑒美國政府的市政債券，建立政府破產制度，將債券風險的管理條例提上法律議程。

（三）加強審計監督工作

審計機關是政府機構的“免疫系統”，可以充分保障經濟社會的健康運行，更好的維護地方的財政安全，及時防范地方債券的潛在風險。對此我們應積極展開審計追蹤工作，強化全國各地的審計監控工作，同時還應重點關注地方政府的債券規模與結構，及時制定相應的審計管理條例，建立審計預警機制，以便及時的感受地方的債務風險。除此之外，地方政府還應注重審計的時效性，認真分析審計問題的主要原因，并以此提出相應的整改建議，化解潛在的審計風險。

（四）規范地方融資平臺

規范地方融資平臺建設有助于防范地方債券的潛在風險，加強對融資公司債務的統一集中管理。舉債融資在籌集政府資金的過程中發揮了積極的作用，但近年來，融資平臺公司舉債規模迅速膨脹，政府違規或變相提供擔保的行為日益增多，償債風險也逐漸增大。因此，地方政府應著手處理融資平臺事務，在摸清底細、加強控制、區別對待的前提下及時清理融資平臺的債務，協調監督銀行、財政、審計等部門的監督管理工作。

（五）完善地方預算體系

2014年8月31日，全國人大常委表決通過了關于修改預算法的決定。修訂后的預算法賦予地方政府一定的發債權，進一步規范地方政府性債務管理，對地方政府債務風險化解具有重要意義。因此，地方政府要完善地方預算體系，努力建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制。

七、結束語

地方政府公債是政府公債體系的重要組成部分，近年來我國債務迅速膨脹，給社會經濟帶來了一定壓力。自我國允許發行地方債券后，地方債一定程度上解決了很多地方財政問題，地方政府的財政資金能力得到了進一步的提升。為此，只有統籌兼顧、協同推進財稅體制改革，改變分稅制下中央行政機關主導的行政性財政分權，建立起法治框架下財事協調、權責統一的政府間財政關系，不斷強化監督約束機制，強化政績考核制度，完善地方債務管理的風險防范機制，有效制約地方政府的舉債行為。

注釋

{1}審計報告顯示，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元，占37.4%，28.3%和16.3%。

{2}數據來源。審計署2013年第32號公告。

{3}數據來源。審計署2013年第32號公告。

參考文獻

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