論欠發達地區地方政府債務償還機制設計

陳勁松+徐子涵+王友春

【摘要】分析現行相關政策對欠發達地區跨越式發展地方政府債務融資和債務償還的制度性瓶頸，探討適合欠發達地區跨越式發展需要的地方政府債務償還機制的相關制度設計，提出相應政策建議。

【關鍵詞】欠發達地區 地方政府債務 償還機制構建

一、欠發達地區地方政府債務的政策約束

欠發達地區地方政府基本只執行上級政府的政策，或在上級出臺政策之后，地方政府再制定出相關細則予以落實。這樣的管理制度導致地方政府缺乏建立健全內部資金管理制度的動力，這不僅影響資金的流動和使用效率，更與財政資金“精細化、科學化管理”的基本理念不相符。

由于中央政府和地方政府目標不一致導致財權與事權的不對稱，處于“信息劣勢”地位的上級政府對于欠發達地區地方經濟發展規模和資金需求量并沒有確切具體的認識。社會公眾對欠發達地區地方政府在監督管理上的缺失，也增加了欠發達地區地方政府大量債務融資的可能性。因此，不管是為了獲得良好的考核業績，還是為增加自身的尋租機會，地方政府均會有擴大預算支出的沖動，當這種沖動缺少必要的公眾監督和問責機制時，地方政府負債運營就輕而易舉。

我國的財政體制是分稅制，欠發達地區地方政府擁有的資產大部分屬于流動性不強的非金融資產，所以很難作為欠發達地區地方政府償債資金的穩定可靠來源，尤其是那些還沒有盤活的非經營性資產，數目巨大。另一方面，我國中央政府不能對欠發達地區地方政府的土地出讓金收入進行直接調節，這促使地方土地交易市場價格有很強的波動性。

二、欠發達地區地方政府債務償還機制設計

（一）落實地方政府現有債務償還責任

目前，欠發達地區地方政府要更加理清明確不同地方債務的償還主體，和地方政府相對應的債務償還責任。第一，對政府部門、機構和全額撥款事業單位形成的債務，因為公共服務而形成的債務，地方政府應該承擔直接償還責任，并設定還款計劃，把這些償還資金列入預算管理；第二，針對一些與社會公共服務沒有關系的欠發達地區地方政府債務，應遵照“誰舉債、誰償還”的準則來執行，借債主體自己自行償還債務，欠發達地區地方政府不負兜底的責任；第三，對于存在的由欠發達地區地方政府擔保或者承諾的債務，可修訂一些高標準的條件加以限制，不符合的條件的全部由舉借主體自己償還，只有充分滿足條件的情況下，欠發達地區地方政府才償還。

（二）完善法律法規建設進程

欠發達地區地方政府債務融資涉及宏觀經濟調控、資本市場的有效運行和政府及其部門的管理水平，基于公共受托責任和社會公權力的雙重制約，法律規范和制度體系上有些欠缺，很難完成資金管理的績效目標。欠發達地區地方政府負債到目前為止要想完全杜絕已經很難，既然事實已經發生，那么債務償還的規范化最好的辦法是建立相應的法律，構建一個可以保證地方政府有效理財的法律法規體系。

（三）建立全面的債務資金監督體系和風險評價預警體系

欠發達地區地方政府債務管理，應強化政府債務資金監督體系和風險評價預警體系的建立。欠發達地區地方政府完善的監督體系，不僅利于債務資金的使用效率，更能對政府的執政能力和資金管理能力進行全面監督；風險評價預警體系對于欠發達地區地方政府債務風險也具有提前預防的作用。地方政府應統一規范債務監測指標，方便監督管理主體使用。使債務監測指標評價體系達到統一規范，不能簡單化簡為看某個單一指標是否越過警戒線（安全線）作為債務風險預警信號，應多個指標相互結合來共同評價判斷。

三、欠發達地區地方政府債務償還機制構建建議

（一）改善政績考核體系

由于欠發達地區地方政府盲目追求政績，急于快速擺脫貧窮落后的現狀，不顧現實經濟發展滯后狀態和產業結構不合理等條件的約束，盲目提出過高的發展目標。一些欠發達地區地方政府舉債規模遠超過了地方的可承受能力，不但沒有促進地方經濟的發展，反而破壞了欠發達地區本來就脆弱的生態環境，阻礙了地方經濟可持續發展。所以，建立科學的政績考核體系是欠發達地區解決地方債務問題的基礎。

（二）統一欠發達地區地方政府債務管理口徑

對欠發達地區地方政府債務管理，要明確規范地方政府債務的概念含義。目前，不同地區之間對于地方政府債務的概念含義或者定義存在分歧。這種定義上的不統一，在一定程度上造成欠發達地區地方政府債務管理口徑不一致，各地地方政府債務的匯總就缺乏科學性、一致性，各地地方政府債務資金管理績效的指標可比性也就不強。

（三）對地方政府債務情況進行不定期摸底調查

欠發達地區地方政府債務的數量超出當地政府的承載力，就可能爆發債務危機。因此，欠發達地區地方政府須全面了解自己債務的規模，才能更好地解決債務問題。為了繼續追蹤地方債務增量，應該建立起一個有能力和資格的專門調查地方政府債務情況的組織，為了更好地監控地方政府債務增加，需要各級地方政府舉債上報資金數額、利率、借款期限等信息，以便控制地方政府債務增加。

（四）加強商業銀行的管理，實施金融創新，化解地方債務

商業銀行對地方政府融資平臺的態度，在一定程度上對欠發達地區地方政府債務規模大小產生影響。如果銀行能夠做到對待地方政府融資平臺像對待一般私企那樣，有嚴格的貸款審批程序，地方政府債務擴大的速度就會減緩。對于地方政府債務的規模，銀行方面應進行有效的監管和嚴格放貸審查，從源頭上收緊銀行信貸流向地方政府的渠道。同時，在銀行內部要建立貸款問責制，以限制向地方政府貸款的盲目性。

（五）引導民間資本投資向公共服務設施轉移

增加民間資本對公用事業投資是從另一角度解決地方債務償還危機?，F在國內民間資本很多，欠發達地區地方政府可以創新債務管理方式，將民間儲蓄轉變為公用事業的投資，可以采用“公私合營”的方式來進行。

參考文獻

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基金項目：貴州省軟科學項目（黔科合體R字[2013]LKC2013號）；貴州省教育廳高校人文社會科學項目（13SSD003）。

作者簡介：陳勁松，貴州財經大學副教授；徐子涵，貴州財經大學研究生；王友春，貴州財經大學研究生。