垃圾焚燒發電工程設計采購施工總承包與設計咨詢及跟蹤審計實踐*

徐云 朱小平

(瀘州市興瀘環保發展有限公司，四川 瀘州 646000)

0 引言

垃圾焚燒發電工程與能源工程、交通運輸工程、通信工程、水利工程、生態環保工程同屬于城市基礎設施［1］。按照國務院印發的十二五全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃，生活垃圾采用焚燒技術比例需要達到48%［2］。在劃分工程建設規模時，住建部將垃圾焚燒發電工程列為大型建設項目。

在大型建設項目實踐中，項目業主(即發包人，下同)、勘察、設計、施工和監理單位都推崇采用設計采購施工總承包(Engineering Procurement Construction，EPC)的模式開展此類項目建設，但項目業主并未徹底實現工程效益目標、功能目標和合規目標，為此需要探索更為有效的項目建設模式。通過檢索發現，目前國內尚無垃圾焚燒發電工程采用設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計模式的實例研究，本文結合瀘州市垃圾焚燒發電工程實例，對設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計模式進行探討和總結，希望能給其他項目以啟示，取得更多收益。

1 設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計模式基本情況

1.1 垃圾焚燒發電工程的建設技術要求

瀘州市垃圾焚燒發電工程總體設計包括:垃圾接收、儲存和投料、垃圾焚燒、煙氣凈化、余熱利用、全廠控制與儀表、電氣等系統［3］，以及總平面布置和公用工程。工程投資估算指標為45萬～65 萬元/(t/d)［4］。工程需要按照選址基本技術原則，考慮土地利用、施工、安全、經濟、用地條件、運行和維護條件。實例中瀘州市垃圾焚燒發電工程，采用爐排爐工藝，占地面積150畝(1 畝=666.6·m2)，設計規模1500t/d，投資概算8.2 億元。

1.2 垃圾焚燒發電工程設計采購施工總承包工作范圍

按照大型建設項目工程總承包管理規范規定，EPC 的工作范圍是對工程的方案設計、初步設計、技術和施工圖等設計;設備、材料和構配件等采購;建筑工程、設備工程的施工與安裝;工程單機調試、聯合調試和試運行等，實行全過程或若干階段的承包。通過合同約定，總承包人還可承擔勘察及項目管理服務等工作。出于市政工程建設和電力工程上網的需要，垃圾焚燒發電工程的項目業主通常還會要求總承包人負責工程環保指標測試、人員培訓，以及發電上網工作［5］。

1.3 設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計實施現狀

垃圾焚燒發電工程的設計采購施工總承包在可行性研究報告和環境影響評價報告批準后進行，采用招標方式選定總承包人和監理單位。承發包雙方通過工程總承包示范文本合同進行約定，借鑒和使用國際咨詢工程師聯合會銀皮書的基本理念。監理機構的工作重點放在施工安裝階段的質量、進度、造價、安全的控制、管理與協調方面。總承包人的技術文件和造價文件經發包人批準后實施，發包人對承包人實施里程碑控制。

在通常的工程設計過程中，設計院會因為項目業主在工程設計領域的專業知識缺乏而減少各種投入或提高造價，導致項目業主的利益受損［6］，項目業主也較少委托機構對設計文件進行審核。國家審計署的“十二五”審計工作發展規劃要求對工程實行全過程跟蹤審計。然而建設項目全過程跟蹤審計工作近年來雖然不斷探索［7］，但并未在建設項目上全面強制推行。

2 設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計重點關注的內容

設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計重點關注的內容見圖1。

2.1 工程效益目標控制與管理

圖1 重點關注的內容示意圖

垃圾焚燒發電工程建設自選址開始以社會穩定風險為否決因素，以環境排放達標和經濟指標為制約因素，以城市垃圾資源化為積極因素［8］，因此工程的屬性，首先，注重社會效益;其次，注重環境效益;最后，才注重經濟效益。實現工程效益目標存在技術風險、完工風險、運營與維護風險、設計變更風險等［9］，為此應控制合同內的工期、質量、職業健康與安全、技術、環境管理、成本、資源、組織和合同相對方，以及合同外的政治、政策、經濟、自然災害、意外事故等因素［10］。理論上采取設計采購施工總承包模式可以控制以上因素和實現工程效益目標。通過EPC，總承包合同范圍內發包人只負責整體的目標管理和控制，主要提出設計構想、技術標準以及施工過程中的監管。發包人明示或成熟承包人應當預計的風險全部由總承包人承擔，并包括部分由于發包人失誤造成的風險［11］。

2.2 工程的功能性要求

功能性是工程建設重要目標之一，垃圾焚燒發電工程通過招標階段的功能描述書明確工程特定的要求和建設目標。功能性要求分為:

(1)規模、性能指標、環保指標、建設范圍、安全生產。

(2)國家技術規范和工程建設手續要求。

(3)未列入上述范圍，但是法律或強制性標準有明確規定，或者出于工程總體需要，或者有總承包人在投標階段的技術承諾，亦皆為工程功能性的要求。

2.3 工程的合規性控制

合規是指符合法律法規的要求。垃圾焚燒發電工程施工工期通常為20 ～28 個月，加上前期工作，整個工程的建設周期約為32 ～40 個月。工程需要辦理立項、環境影響評價、安全評價、電力并網審批、電力調度審批等20 多項審批手續［12］，并有大量建設工作需要協調管理，不合規行為或事實的發生概率和產生影響均較高。項目業主只有建立并實施“適當的合規內控程序”［13］，防止不合規行為或事實發生，才有可能獲得合理抗辯而免責。項目業主需要在法律法規的約束范圍內嚴格執行項目法人制、招標投標制、工程監理制與合同管理制，并明確完成工程建設必要性、生活垃圾概況、工程建設條件、工程設想、環境保護、勞動安全及工業衛生、消防、節能、組織機構及人員設置、工程實施進度、投資估算及資金籌措、財務評級、項目招投標等內容。

3 設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計實踐

3.1 組織措施

3.1.1 按時間順序確定五個主要項目參與方與工作范圍

傳統工程建設參與方包括項目業主、監理、勘察、設計與施工等五方，在設計采購施工總承包中有項目業主、監理、總承包人等三方。在垃圾焚燒發電工程設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計實踐中，仍然有五方責任主體，分別是項目業主、監理、設計采購施工總承包人、第二設計院及跟蹤審計機構。項目業主負責工程全過程工作;跟蹤審計機構在項目策劃階段直接委托確定，全面跟蹤審計工程的質量、進度、造價、安全、信息、合同及流程管理，依據現行的法律法規，不受項目業主影響獨立出具審查意見;監理自項目立項后招標確定，受項目業主委托負責勘察、設計、施工、采購與監造、保修階段的控制、管理與協調;設計采購施工總承包人自項目立項后招標確定，負責實施合同范圍內全部工作;第二設計院與總承包人同設計資質與業績要求，自項目立項后直接委托確定，承擔的不是設計任務，而是對所有設計文件進行專業審查審核，并向發包人提交咨詢建議，由其決定是否指令總承包人執行。律師事務所、金融機構、政府部門等其他項目參與方分別在工程策劃、準備和實施等不同階段參與工程工作。

3.1.2 項目業主采用矩陣制為基礎的復合組織機構

成立項目經理崗位、合同崗位、技術崗位、計劃崗位、造價崗位、質量崗位、安全崗位、采購崗位、信息崗位、公共關系崗位、試驗崗位、資料崗位的矩陣制組織。在項目業主層面成立跨部門的工程技術管理領導小組、招標及合同領導小組、內部控制領導小組，以協調項目工程技術管理、招標及合同管理、內部控制管理職能，確定并貫徹項目業主公司的管理方針與目標。

3.1.3 確定管理制度及工作流程

項目業主建立項目參與各方的管理制度與工作流程，覆蓋工程計劃、組織、協調及控制環節。基本流程涉及垃圾焚燒發電工程的前期技術準備、中期建設實施和后期運營管理，工程技術監督，進度，質量，造價，健康、安全與環保(HSE)，風險，分包，信息，工程技術研究等，分為部門辦理、工程技術領導小組審核、公司總經理辦公會審定等三層。具體事項及文件簽署分為主辦工程師查驗、相關部長或主任核驗二級，并設置復核制度。查驗、核驗均須有工程事實表述及擬辦意見。

3.2 合同措施

3.2.1 全面使用范本合同

項目業主與垃圾焚燒發電工程設計采購施工總承包雙方使用GF－2011－0216 《建設項目工程總承包合同示范文本》，與監理單位使用GF－2012－0202 《建設工程監理合同示范文本》，與全過程跟蹤審計機構使用GJ－2002－0212 《建設工程造價咨詢合同示范文本》，與其他項目參與方使用行業協會或主管部門推薦使用的示范文本。

3.2.2 采用合同評審

垃圾焚燒發電工程中所有合同采用評審的方式。合同評審主要包括合同合法性和條款完備性審查，也包括技術經濟要求審查。評審主要對合同條款是否表達明確，合同雙方有關合同的不同意見是否解決，合同另一方是否有能力按照合同條件完成工程內容等問題進行評審。合同評審由律師事務所、第二設計院、跟蹤審計機構進行。

3.2.3 實施合同交底和糾偏控制

合同崗位負責組織對合同進行交底。內容包括主要合同權利和責任、范圍、合同價格、補償條件、期限要求、質量要求、驗收要求、爭議解決方式及違約責任等。重點對設計采購施工總承包合同進行全面交底。

項目經理崗位負責對合同實施過程進行跟蹤監督，同時從監理單位、跟蹤審計機構處了解合同實施情況。對出現的偏差查找原因，采用有效的單一或者組合糾偏措施。

3.3 技術措施

3.3.1 第二設計院進行技術審核咨詢

垃圾焚燒發電工程全部技術文件由第二設計院進行審核咨詢，重點是設計階段的初步設計和施工圖設計文件，以及建設過程中新材料、新方法、新技術和新工藝的運用與論證。通過審核咨詢，提高工程在煙氣系統、滲濾液系統等環節的環境保護排放值，優化現場巡檢記錄采集系統，設定重要數據組合發送，甄別運輸車中的建筑垃圾，提升工程自動化和智能化水平

3.3.2 要求設計采購施工總承包方提供EPC伴隨服務

(1)運行管理支持。垃圾焚燒發電工程盡管實現了高度自動及智能化，但在設備安裝、單機調試、聯合試運轉等過程中發包人工程師還都是要全面參與的，而且要經過操作培訓和考試，工程的人員、設備、材料、環境和方法各要素也需要磨合，承包人派遣8 個以上的運行管理支持團隊，自竣工驗收后為發包人提供廠內管理、崗位操作及應急幫助，輔導發包人完全掌握工程運行及管理。

(2)提高工程建設標準。在工程建設過程中，結合機械、環保、化工等專業的發展趨勢，參照行業協會、技術學會對工程的評價要求，全面提升工程建設水平。如垃圾焚燒發電工程的爐渣熱灼減率標準為5%，瀘州市工程實例已將數值控制在3%以下。

(3)提供耗材情報。耗材是生產環節一次性消耗的物質，如活性炭、小蘇打、布袋等，這些耗材技術要求繁雜，供應商技術能力參差不齊。發包人很難從海量的數據中，將其分析加工應用。承辦人可利用從業時間長、擁有專業技術力量的優勢，為發包人提取出特定含義的信息供其使用［14］。

3.4 經濟措施

3.4.1 約定總承包方購買保險

垃圾焚燒發電工程約定總承包方購買貨物運輸保險、第三者責任保險、施工機具險、建筑工程一切險、安裝工程一切險、工程設計職業責任險、人身意外傷害保險、建筑工程質量保修。保險受益人均包含發包人，通過保險轉移發包人風險。

3.4.2 成本核算

對垃圾焚燒發電工程建設全工程進行成本核算。成本核算以經批準的投資估算、初設概算和施工圖預算為依據。除建筑安裝工程造價審核外，重點核算工程待攤投資部分的費用，將建設單位經費、研究試驗費、生產準備費、聯合試運轉費等控制在標準及類似項目水平范圍內。

3.4.3 控制工程索賠

垃圾焚燒發電工程變更經監理、第二設計院及跟蹤審計機構全面審核后方可實施。工程實施過程中要注重合同履行及標準執行，最大限度防止出現工程索賠。

4 結語

本文以瀘州市垃圾焚燒發電工程設計采購施工總承包+兩院制設計咨詢+全過程跟蹤審計實踐經驗為例，設定了工程技術及合規控制主線，以及組織、合同、技術、經濟控制措施。工程實踐取得以下效果:①項目如期建成投用;②工程建設全過程全面合規;③工程效益目標全面滿足，個別指標高于合同預期。

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