探索治理現代化的評估維度

王叢虎 祁凡驊

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探索治理現代化的評估維度

王叢虎 祁凡驊

國家治理體系和治理能力現代化即治理現代化，如何評估治理現代化是一個重要課題。治理的根本目的在于善治，評估治理現代化不僅要有善治的標準，還要有具體目標。基于時間、過程、結果三個維度對治理現代化進行評估具有合理性、可行性、引領性。這三個維度不僅有其各自相對獨立的內容，而且它們之間又是相互緊密聯系的。

治理現代化；評估；維度；目標

國家治理體系和治理能力現代化可以簡稱治理現代化。國家治理體系現代化就是治理制度現代化，而治理制度的現代化是根本性、全局性和長遠性的，即要實現各項事務治理的制度化、規范化、程序化；治理能力現代化則是指制度執行力、治理能力適應要求、實現制度的目標。[1]

在具體的治理實踐中，應該如何評估治理現代化(體系和能力兩方面的現代化)？以什么樣的維度或角度來理解治理現代化？本文通過對治理現代化的內涵、目標的分析，探索構建評估治理現代化的維度和框架。

一、文獻梳理及問題的提出

對于治理或者治理理論，政治學、公共管理學以及社會學界等已經有了很多的研究，特別是關于參與治理的主體、治理對象、治理的方式方法、治理的工具等方面都有了豐碩的研究成果。而對于治理與現代化相結合的內容及其評估維度還需要深入探討。

盡管當下“現代化”這個術語被廣泛地應用于許多領域，但是，對其概念的界定并沒有達成共識，更多的還停留在對于現代化的一般性描述上。有學者認為，現代化源于英國工業革命和法國政治大革命，是一種社會變遷模式，并存在于一些領先發展的社會經濟進步和政治進步之中，也存在于后者追趕前者的轉變進程中。[2]也有人認為，現代化是以近代工業和科技進步為推動力，實現傳統的農業社會向現代化社會的轉變過程，這一過程表現在經濟、政治、文化思想和社會制度等領域和層面，并引起社會結構和歷史主體的深刻變化。[3]羅榮渠在歸納了世界各國學者關于現代化的解釋后認為：“從歷史的角度來透視，廣義而言，現代化作為一個世界性的歷史過程，是指人類社會從工業革命以來所經歷的一場急劇變革，這一變革以工業化為推動力，導致傳統的農業社會向現代工業社會的全球性的大轉變過程，她使工業主義滲透到經濟、政治、文化、思想各個領域，引起深刻的相應變化。”[4](P17-18)更多的學者傾向于認為：現代化是一個綜合的概念，是一個在層次上遞進的實踐和認識過程。作為客觀進程與主觀作用的統一，現代化要求人們用新的眼光和新的探索精神，把握歷史發展的趨勢，站在時代潮流的前列，做出無愧于時代的貢獻。盡管對于“現代化”概念的界定尚未能達成共識，但是其中所包含的“普遍的歷史進程”和“朝著共同理想前進的社會改革行動和方案”則已成為人們所共同接受的內容。

對于治理現代化，學界也有不同的界定和理解。房寧認為：“所謂國家治理現代化，對于中國而言就是細化。”“中國大的方針路線，大的方向都有了，中國特色社會主義已經形成，道路已經形成，但是有很多問題沒有細化。”[5]江必新把國家治理現代化的內涵解讀為：更新國家治理的基本理念、豐富國家治理的價值目標、把握國家治理的戰略要點、解決國家治理的協調匹配、創新國家治理方式方法。[6]包心鑒認為，國家治理的現代化首先是制度現代化，制度現代化集中體現為國家治理體系和治理能力現代化，而推動制度現代化的根本動力就是全面深化改革；推進國家治理體系和治理能力現代化，需要突出政黨治理現代化、政府治理現代化、社會治理現代化三個方面的歷史任務。[7]薄貴利就國家治理現代化中的政府治理現代化進一步探究，認為：政府治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分；推進政府治理現代化就必須適應現代化建設的基本趨勢和基本要求，實現科學行政、民主行政、依法行政的制度化、規范化、程序化。[8]

唐凰鳳指出，治理現代化的特征集中體現在六個方面，即：(1)治理主體的多層化和多元化，各種各樣的治理主體都能夠發揮他們整體的效用，多元的治理主體能夠參與國家治理活動；(2)治理結構的分權化和網絡化；(3)治理制度的理性化；(4)治理方式的民主化與法治化；(5)治理手段的文明化；(6)治理技術的現代化。[9]而美國學者在對亞洲各國進行比較研究后，在一定程度上印證了以上觀點，即亞洲在通向現代化和善治的道路上，其共有的價值觀就是民主與法治。[10]這些內容主要是從治理的靜態層面進行分析，而對于動態化、可持續性則缺乏思考。

以上觀點給我們很好的啟示，但其更多的是在研究和強調治理現代化的某一個側面或具體內涵。實際上，治理現代化不僅僅是指公共部門治理的制度、方法和工具的轉型，更是一個治理的政治導向和實現可持續公共治理的一整套理論體系。[11]很多學者往往對治理的內涵和治理現代化的內涵不做區分，甚至混合使用，在強調治理內涵的同時，卻忽略了現代化所應有的內容。至于如何評估或者衡量國家治理現代化、如何建立治理現代化的分析或者評估框架尚沒有涉及。在現實中，確立一套治理評估體系是正確而客觀地認識國家治理狀況所必需的。只有通過對治理的評估，才可以發現治理的現狀與理想狀態的差距，明確治理改革的方向。[12]

國家治理現代化是一個動態的過程，需要對其評估，以不斷地矯正前行的方向；同時，治理現代化也是一個整體概念，國家治理體系和治理能力的現代化一脈相承。僅僅停留在對于治理現代化內涵的理解或如何推進上是不全面的。為此，研究治理現代化的評估、建立對治理現代化的明晰的分析維度或評估框架顯得尤為重要。

二、評估治理現代化的目標

目標明確才有評估的動力。評估是為了實現目標，尤其是公共治理的評估更要強調如何通過合法有效的過程來實現目標。治理理論的應用或者任何一項治理政策目的都在于達到善治，而治理現代化所達成的目標則是各種具體善治的總和，也是一個國家所要完成的使命和愿景。那么，什么樣的治理才算“善治”呢？即如何評估治理現代化的目標？

法國政治學家瑪麗-克勞德·斯莫茨(Marie-Claude Smouts)認為善治應該具備四個方面的條件：第一，公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過司法獨立亦即法治來實現；第二，公共機構正確而公正地管理公共開支，亦即進行有效的行政管理；第三，政治領導人對其行為向人民負責，亦即實行責任制；第四，信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。[13](P268)

俞可平認為，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，也是合作管理和新穎關系的最佳狀態。善治的基本要素有十個：合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與性、穩定、廉潔和公正。[14]

可以看出，學者們關注善治更多地希望概括出不同國家治理的共同內容。然而，一種理論或制度的“善”與“不善”，用同一個標準判斷并不能說明問題。如果將這種理論置放在不同類型的國家，用不同的政治、經濟和社會文化環境下使用效果來檢驗則是比較合理的方法。如果能對這種理論或制度在具體國家運用的結果基于不同發展階段進行比較，則會顯得更加客觀。

法國政治學家辛西婭·休伊特·德·阿爾坎塔拉(Cyntia Hewitt de Alcntara)在《“治理”概念的運用與濫用》一文中，基于拉美國家“治理”與“善治”應用情況的考察總結如下：拉美國家在西方“善治”理論和標準的指引下所實施的改革被證明是失敗的，因為“善治”不僅阻礙了拉美大多數國家的經濟復蘇，而且引起社會管理的危機。解決拉美國家的危機絕不能尋求放之四海而皆準的“善治”標準，而應該在特定的社會環境下發揮人民的創造力和首創精神。[15]

國家治理現代化所關注的不僅僅是國家層面，還應該把具體制度、具體領域、具體執行能力納入評估的范圍，這也是治理現代化、善治所追求的目標。評估治理現代化當然應該以“善治”為指針，即要以實現民主治理、科學治理和依法治理為方向，最終要促使現代化的治理達成“善治”。所以，從這個意義上看，我國治理現代化本身也包含了“善治”，但“善治”只是治理現代化的一部分，也是評估治理現代化的重要內容之一。

評估治理現代化的基礎和依據是我國的國家治理目標。中共十六屆六中全會將“富強、民主、文明、和諧”作為新的歷史時期我國社會主義現代化建設的目標。習近平總書記又將治理現代化的目標進一步明確為實現中華民族偉大復興的中國夢。評估治理現代化的目的就是要促進中華民族用最少的時間、最合理的方式和最小的成本來實現中華民族近代以來最偉大的夢想，實現“到中國共產黨建黨一百年時全面建成小康社會的目標和到新中國成立一百年時中華民族偉大復興的夢想”。

三、評估治理現代化維度的確立

所有的評估都是基于一定目標而進行的，所有組織或機構的評估也同樣是帶有目的性的。20世紀90年代以后，隨著治理理論和新公共管理運動的興起，對治理評估的理論研究和實際應用也受到了普遍的關注。在世界范圍內，有來自不同機構的140多種關于治理評估的方法和分析框架。依據主體的不同，這些評估體系可分為四類，即聯合國、多邊機構、雙邊機構、獨立機構的評估體系。聯合國開發計劃署(UNDP)、經合組織(OECD)、世界銀行(WB)及一些發達國家都先后開發了綜合或者專項的治理評估指標體系，但是，這些機構的評估由于其目的不同，側重點也就不同，其維度和指標也各異。

從這些評估的維度和指標上看，關于治理的評估方法和分析框架仍然是碎片化的，而且或多或少地存在著基于目的性的偏見，并都企圖以普適的價值開發一套普適性的指標體系來評估不同的國家和民族的治理[16]，然而往往事與愿違。同時，西方學者在對透明國際(Transparency International)、自由之家(Freedom House)等國際組織的治理指標體系分析后認為，這些指標體系不僅層級之間缺乏理論基礎和解釋力，而且對于同一指標還存在不同的解釋。[17]由于各個國家和民族在歷史文化、政治制度及經濟發展水平等方面存在巨大差異，加之所能夠獲取的相關數據既不全面也不準確，其評估的結果往往令人難以置信，甚至還產生了民族矛盾和國家沖突。[18]為此，在世界范圍內，不同國家基于各自的實際情況，并結合全球發展業已達成的共識，在各自主權范圍內開展各自國家的治理評估是適當的。當然，即使在同一國家內部的不同地區，由于經濟、社會、財政和城市的發展水平不同，評價其治理現代化的標準也應有所區別。[19]

在國際社會中，認可度較高的是世界銀行研究院(World Bank Institute)的綜合治理指標體系(也被稱為KKZ指標)。該指標設計的領銜者、政治經濟學家丹尼爾·考夫曼(Daniel Kaufmann)及其合作者不僅承認其指標存在著測量誤差，而且還明確警告不要將他們的指標用于排名。[20]“無疑，完美的治理指標根本不存在。然而，編制和使用更加透明的治理指標，可以更好地滿足外部用戶和發展中國家在改善治理質量方面的要求。治理指標領域的嶄新發展只是剛剛起步。”[21](P8)為此，考慮到我國的治理現代化剛剛提出，理論研究也剛剛起步，對于治理現代化的評估也應該循序漸進，不可能一蹴而就。加之世界范圍內雖有不少治理評估的維度和指標，但尚未見到治理現代化的評估指標。筆者嘗試提出評估治理現代化的維度和觀測點，以期望推動對治理現代化評估的理論和實踐的探索。

基于以上文獻梳理與評述，結合我國治理現代化的目標和評估所要達成的愿景，我們認為，我國的評估現代化應該從三個維度*維度借鑒了法學的基本理論，即法的效力是從法的時間效力、空間效力、對人的效力等方面界定。治理評估屬于管理學范疇，必然包含過程和結果兩方面內容。為此，筆者在吸取法學和公共管理學觀點基礎上，建立了治理現代化評估的三個分析維度，相當于評估的一級指標。觀測點則借鑒了評估實踐中通用的做法，側重于評估治理現代化的原則和價值導向，即相當于評估的二級指標。至于具體的指標體系則是基于觀測點進一步細化的內容，由于篇幅所限暫未列出，也有待繼續研究。展開：

第一，時間維度。時間維度，即“普遍的歷史進程”所包含的內容，是展示與時代進步的結合、現代化理論和現代性內容的維度。因此，考察或者分析是否達到了治理現代化的第一要素也應該是這個維度。茨阿波夫在分析現代化理論時認為，現代化首先就與時間相關聯，表現為三個進程，即工業革命以來各種小的團體發展成為今天的現代社會；落后者的各種各樣的追趕過程；現代社會通過創新和改革來戰勝新挑戰的努力過程。[22]實際上，他所講的就是“普遍的歷史進程”所包含的內容。唐凰鳳提出，衡量國家治理現代化的基本標準，第一項就是國家治理的基本制度符合時代潮流。[23]具體說來，時間維度在治理體系現代化層面關注的是制度設計中體現的戰略思維、制度變遷的與時俱進、治理價值可持續性與引領作用；而在治理能力現代化層面則關注治理者思維觀念的更新、學習能力的強弱以及技術手段和方法應用的與時俱進。

第二，過程維度。過程維度，即“朝著共同理想前進的社會改革行動和方案”所包含的內容。治理現代化的過程維度是指“全社會范圍，一系列現代要素以及組合方式連續發生的由低級到高級的突破性的變化或變革的過程”[24](P190)。之所以強調過程維度，是因為國家治理不同于企業治理的根本點就在于：國家治理特別強調治理過程的合法性與正當性，或者說沒有過程也就無所謂結果。過程維度關注治理現代化的戰略、路徑、步驟、方式、方法等寬泛層面的程序問題。“國家治理現代化的過程也就是國家治理法治化過程，法治化是國家治理現代化的必由之路。”[25]顯然，法治既是治理現代化的戰略，也是治理現代化的路徑。胡鞍鋼認為：“中國國家治理現代化的顯著特質是包含了黨的治理、國家治理、社會治理三個層次，其中黨的治理現代化起了決定性作用。”[26]這是在強調治理現代化的層次和步驟問題，也包含在過程維度中。為此，評估治理現代化在治理體系現代化上著重觀測決策科學、協商民主、公開透明、程序規范、內容合法等問題；而在治理能力現代化方面著重觀測民主參與能力、依法治理能力、和諧共治能力、文明善治能力等。

第三，結果維度。結果維度，即治理現代化所展示出來的目標達成和效果的實現情況。治理現代化的結果維度主要關注治理的有效性問題，即以結果為導向的治理現代化是否達成了制度體系的目的以及為了實現制度體系目的所具有的能力。國家治理的有效性不僅要關注一個國家內在的政治、行政、經濟和社會發展的結果，還應該關注這個國家對國際社會合理性運動的回應性。[27]應該從理論與實踐交融的角度，揭示馬克思主義政治觀與治理理論之間的融通、關聯，或者說揭示這個國家的治理制度和制度的執行[28]，并以此來觀察一項治理從制度體系到執行的全過程，以及最后所達到的治理效果。實際上，就結果而言，評估治理現代化和評估治理是一脈相承的，其結果指標包括兩大類，即規則性指標和效果性指標。規則性指標關注的是法律、政策等制度環境本身，以及特定機構的存在或缺失；而效果性指標則關注這些規則的實際運用狀況及其導致的治理效果。[29]從結果維度上看，這兩類指標都是現代化的范疇，且能夠及時解決特定社會經濟發展歷史階段所面臨的諸種難題；除此之外，還要求治理成本低而效能高。所以，治理體系現代化要著重觀測制度穩定性、操作性、透明度、符合民主集中制程度、科學性、法治化程度等問題；而治理能力現代化則要著重觀測政治和社會穩定、國家動員力、政策執行力、目標切合度、人民滿意度等問題。

需要強調的是，治理評估與治理現代化的評估不完全等同，但有交叉。應該說，治理評估更側重治理內容性、效果性的評估，而治理現代化除了關注治理評估的內容之外，還要關注時間性、時代性和可持續性等內容。

關于各個維度所關注的內容(即觀測點)，如表1所示：

表1 評估治理現代化維度和觀測點

四、評估治理現代化維度的內涵及邏輯

實現中華民族偉大復興的中國夢是評估治理現代化的指針與方向，也是評估治理現代化三個維度得以確立的基礎。時間、過程、結果三個維度不僅有其各自相對獨立的內容，而且它們之間是相互緊密聯系的。時間維度及其觀測點引領和貫穿著過程維度和結果維度，同時也是現代化所要展示的內涵。過程維度和結果維度及其觀測點則體現著時間維度的內涵，又具體表現為治理不同層次的內容；過程維度的觀測點服務于結果維度的內容，但又有獨立價值；結果維度的觀測點表現為過程維度所要達成的目標，但又不僅僅限于回應過程維度的內容。

就時間維度而言，應該更多地強調價值觀念的觀測點，即治理體系層面更多關注思想觀念注入之后的變化，包括價值引領、戰略思維、制度的及時變遷等，但同時又要觀測制度變遷與長效機制、可持續性的關系；治理能力同樣要觀測思維觀念的更新、適應環境的學習能力以及行動力。這是因為，價值觀念決定著好的制度和強的執行能力。楊光斌在對中國和印度兩國經濟改革進行分析后指出：“中國和印度的經濟改革向人們展示了這樣一個道理：制度安排的變化能夠導致經濟績效的不同，但是兩國制度安排的創新并不主要是制度結構變化的結果，而是思想觀念創新的結果。”“我們強調制度變遷離不開觀念的引導，但是觀念的實現更需要制度性相關要素的支持。”[30]所以，不管是制度體系的觀測點，還是治理能力的觀測點，思想觀念的更新、價值引領至關重要。中國的治理觀念來自于“中華文明基體”*所謂文明基體，是指生活在固定疆域的族群，在幾千年的歷史長河中，以恒定的文明信念和生活方式傳承而來的基因所構成的文明共同體。。換句話說，引領治理現代化的價值觀念只能基于中國自己的基體，“中國的自由、平等不可避免地具有其獨特的形式”[31](P111)。

就過程維度而言，重點觀測是否有既符合時代潮流又符合本國國情的治理體系的構建過程，還要觀測在此過程中所選擇的途徑、方式方法等內容。具體而言，在制度體系及其完善制度的過程中，治理現代化既要觀測如何體現在黨的領導和時代的價值引領下進行制度的及時變遷，也要觀測如何進行民主協商、共同參與，并通過民主集中制、使用法治手段進行科學立法和決策；而在治理能力層面則應該觀測完善制度過程中所展示的能力，即在選擇治理戰略、途徑和方式方法時所表現出來的民主參與能力、依法治理能力、和諧共治的能力以及文明善治的能力，等等。當然，過程維度下的現代化治理體系和治理能力相互交融、相得益彰，也難以截然分開。

就結果維度而言，重點觀測在符合時代的價值引領下、通過規范過程所能達成的制度成效和能力狀況，落實于看得見、摸得著、感受得到的績效層面。“推進國家治理體系和治理能力的現代化”作為全面深化改革總目標，事實上是可以量化的，就是要建設一個“有能力的有限政府”[32]。在治理制度體系現代化層面，要著重觀測制度穩定性的高與低、 操作性的強與弱、透明的程度、是否符合民主集中制、是否尊重科學性以及法治化等；在治理能力現代化層面，則著重觀測政治和社會的穩定程度、國家動員力的強弱、政策執行力的強弱、目標切合度的高低以及人民主觀滿意度的狀況等。

治理現代化是一個新問題，而提出評估治理現代化的維度和觀測的重點更是一個新嘗試。任何一種評估最困難的、也最容易引起爭議的就是構建評估的維度和指標體系，治理現代化的評估也不例外。只有不斷探索、調整，才能走向完善，也才能使得評估治理現代化的研究深入下去。

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[32] 楊光斌：《2014年政治改革清單與走向》，載《人民論壇》，2014(2)。

(責任編輯 林 間)

Exploring the Dimensions of Evaluating Governance Modernization

WANG Cong-hu，QI Fan-hua

(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872)

Promoting the modernization of national governance system and governance capability, namely promoting governance modernization, is an important project for establishing the dimensions of evaluation of governance modernization. The fundamental purpose of governance is good governance, and therefore there should be standards as well as specific goals for evaluating governance modernization. Based on the three dimensions of time, process and outcome, the evaluation of governance modernization is reasonable, feasible and pioneering. These three dimensions are mutually independent in terms of contents, and yet closely related.

governance modernization; evaluation; dimension; goal

國家自然科學基金項目“基于政策執行評估的政府采購政策功能實現機制研究”(71273266)；中國人民大學國家發展與戰略研究院研究項目“構建評估國家治理現代化指標體系研究”

王叢虎：法學博士，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院副教授；祁凡驊：管理學博士，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授(北京 100872)