基于質性研究的地方政府網絡治理概念及價值分析

彭 瑾,李 娜,王 莉,劉 波

(1.西安交通大學 人文社會科學學院，陜西 西安 710049；2.西安交通大學 公共政策與管理學院，陜西 西安 710049)

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基于質性研究的地方政府網絡治理概念及價值分析

彭 瑾1,李 娜2,王 莉2,劉 波2

(1.西安交通大學 人文社會科學學院，陜西 西安 710049；2.西安交通大學 公共政策與管理學院，陜西 西安 710049)

當前中國網絡治理的研究還很不成熟，大多直接借鑒國外研究成果，缺少本土化分析；基于目前的現實背景和前人已經獲得的部分結論，系統梳理了學界對于網絡治理的認識和界定,并進一步結合實地調研資料，運用質性研究方法，深入探析中國現實背景下，地方政府網絡治理的概念、內涵及價值；最終發現，地方政府網絡治理是一種新型治理模式，其網絡價值主要包括政府回應力、組織效率及社會效應三個方面。

質性研究；地方政府；網絡治理；網絡價值

一、研究背景

現階段，社會環境和社會事務紛繁復雜，政府必須采取更加復雜的方式來應對各種挑戰。當權力越來越分散、組織界限越來越模糊的時候，各種社會問題也會變得越來越地方化。隨著公民社會不斷發展壯大，公民要求更多地參與到社會事務的管理中，爭取更多對政府服務的選擇權，要求政府的服務更加多元化，地方政府采用網絡治理的新型治理模式來提供公共服務和管理社會已成為一種必然趨勢。

當前國內網絡治理的研究不很成熟，部分研究直接借鑒國外研究成果，缺少本土化分析。而且學者們對于網絡治理內涵和價值的理解也是仁者見仁，沒有形成統一的認識。本文在實地調研資料的基礎上，運用質性研究方法，深入探析在中國現實背景下地方政府網絡治理的概念及內涵，并進一步挖掘地方政府網絡治理的現實價值。這不僅對豐富地方政府網絡治理理論體系具有重要意義，而且符合我國政治改革方向，對地方政府網絡治理創新的實踐具有指導作用，并能為現階段我國政府公共管理所面臨的具體問題提供可借鑒思路。

二、研究設計

(一)研究方法

質性研究方法適用于歸納式的理論建構，強調要在自然的情景中對社會現象進行整體性地探析，其研究結論主要來源于對社會現象的觀察、分析和總結，其主旨是在深入剖析所收集資料的基礎上構建新的理論[1]。研究者一般沒有預先的理論假設，而是直接從實際觀察和訪談的原始資料中歸納出能夠反映社會現象本質的核心概念，并探尋概念間的關系來建構社會理論。就本文而言，我國地方政府網絡治理的研究還處于起步階段，其理論體系還不完善，界定符合我國現實背景的地方政府網絡治理的概念內涵及其價值屬于探索性研究，故其探究過程需要借助質性研究方法來進行。

(二)研究思路

本文主要借鑒歸納式建構理論的分析思路。具體的分析步驟為：(1)收集深度訪談資料，輔以國內外已有研究成果對網絡治理相關的概念界定以及訪談資料中關于網絡治理的描述進行整理和資料篩選；(2)在深入分析原始資料的基礎上提取關鍵語句，得到地方政府網絡治理的核心特征及核心概念；(3)結合地方政府網絡治理的核心特征將核心概念進行歸類總結，梳理核心概念之間的關系，探尋地方政府網絡治理的本土化特征；(4)梳理脈絡，建構理論，得到地方政府網絡治理的概念內涵及其價值[2]。研究思路如圖1所示：

圖1 研究思路

三、文獻梳理與分析

網絡治理理論首先出現在斯蒂芬·戈德史密斯(Stephen Goldsmith)和威廉·艾格斯(William D.Eggers)的共同著作《網絡治理：公共部門的新形態》一書中，旨在提出這一全新的治理模式，即政府徹底轉變角色，重視公私部門合作，將非營利組織、營利公司等廣泛納入公共服務供給中[3]。邁克爾·麥克奎爾(Michael McGuire)也在研究中發現網絡治理可以發生在水平的政府部門中，也可以發生在垂直關系的上下級部門中，參與主體涉及公共部門和私人部門等[4]。羅賓(Robyn)等認為網絡治理模式就是以相互依賴的伙伴關系為標志，通過平衡各種復雜的非政府組織及商業關系，實現公共價值的提升[5]。歐克利(Oakley)和凱特(Kate)提出網絡治理就是一個依靠技術手段，不斷完善公共服務供給和促進公共部門與社會互動的過程，即政府機構、社會團體、企業、公民等多元治理主體，運用現代網絡與信息技術，參與管理公共事務，增進公共價值的過程[6]。

國內學者也就網絡治理問題展開了研究。彭正銀通過對比科層治理與網絡治理，給出了網絡治理理論框架[7]。朱德米在其《網絡狀公共治理：合作與共治》一文中對網絡治理的研究，使得國內公共管理領域眾多學者的目光聚焦于網絡治理[8]，從不同的研究取向，對網絡治理這一政府治理模式進行了深入探析。諸大建等則根據公私伙伴關系的廣度和深度對網絡治理的類型進行了系統劃分[9]。俞可平從多層次的視角對治理的實際應用進行了梳理，指出雖然學者們對治理的提法有所不同，但都體現了權力分散和多元主體參與互動，即網絡治理是將治理具體化和操作化的產物[10]。

陳振明首先提出了公共部門網絡治理的概念，他認為網絡治理是為了實現公共利益最大化，政府部門、私人部門、非營利組織或公民個人等多個公共行動主體參與合作、相互依賴，分享公共權力并管理社會事務的過程[11]。譚莉莉延續了這一觀點，認為網絡治理的內涵是在相互信任和共享責任的框架內，各級政府之間，以及政府與企事業組織、社會團體之間構建新型合作關系，形成協同互動的網絡以更好地管理公共事務[12]。陸海燕對社會資本與網絡治理的關系進行了探討，認為網絡治理是為了實現公共利益最大化而建立的政府與非政府組織之間的合作關系，其本質是政府與社會合作，共同管理公共事務，是國家與公民社會的一種全新關系[13]。王德建研究了網絡治理的生成機制，定義網絡治理為：不同企業在共同創新產品和服務過程中建立的具有選擇性、持續性的生產與交易的協調結構[14]。任志安則認為網絡治理是組織演進的產物，是隨著經濟全球化的發展，在以知識經濟為代表的新型經濟力量崛起的背景下，依托網絡技術和現代信息技術而形成的一種新的治理模式[15]。

總的來說，學者們對于網絡治理內涵的看法主要分為三種：第一種側重企業間的聯合。這種觀點認為網絡治理是以制度安排為核心進行的成員間的關系安排。第二種側重公共治理。這種觀點認為網絡治理即網絡狀的公共治理，指隨著當代社會的變革，公共治理越來越明顯地表現出網絡狀的發展趨勢，這種模式是為適應社會關系調整而出現的一種治理模式，需要政府和社會進行雙向互動。第三種定義更為具體，側重公共服務提供方面。該觀點認為網絡治理是一種公共服務供給的新形式，通過多種類型的治理主體共同組成協作網絡來進行公共服務的供給。本文所研究的網絡治理，主要指第三種觀點。

下面本文通過梳理歸納近幾年來學界對網絡治理的定義，分析其內涵特征，如表1所示：

表1 網絡概念梳理

表1梳理了近年來學者們對網絡治理的定義，發現對網絡治理的落腳點主要有6個方面：治理模式、過程、新型關系、協同行動、發展和應用及結構；對網絡治理特征的分析也各有側重，不夠全面。本文把網絡治理視為一種新型的治理模式，下面將在實際調研的基礎上，給出內容較為全面的地方政府網絡治理定義。

四、基于質性方法的地方政府網絡治理概念內涵

本節將使用歸納式建構理論的研究思路，通過對實地調研資料的分析，探索我國地方政府網絡治理的概念內涵及其價值。研究步驟如圖2所示：

圖2 調研步驟

本調研以西安、南京、深圳、寶雞市政府部門網絡治理實際操作者為研究單位，采用半結構化的深度訪談進行資料收集，界定地方政府網絡治理概念。為保證資料的全面性，選取不同地區多個政府部門工作人員為訪談對象，共包括名2名高層領導、10名中層領導、4名基層領導，按地區分別譯碼A、B、C、D，如表2所示：

表2 訪談對象基本情況

訪談之后，研究人員將各自訪談內容整理為文本，以代碼表示不同的受訪者。資料整理在訪談結束的24小時之內，記憶仍鮮明時進行，以盡量獲取更多信息，減少信息遺漏。由于時間限制，所有訪談對象均被訪一次，時間均在3小時以上。

調研結束后，各研究人員將錄音資料轉化為文字，并進行編碼整理。

(一)信度

本研究的研究人員為7位，所以信度采用譯碼者一致性系數來度量。海克納(Hycner)認為由主要研究人員和輔助研究人員分別對記錄資料進行開放式譯碼，然后找出相同的句子與不同的句子，用相同部分的句數除以全部句數，得到的結果即為譯碼者一致性系數[16]。用公式則可表示為：

譯碼者一致性系數=開放式譯碼相同部分的句數/開放式譯碼的全部句數

本研究的譯碼者一致性系數為85-90%。

(二)效度

質性研究的效度主要用于衡量質性研究的有效性程度，主要是指對于現象的科學解釋與實際情況相吻合的程度。在本研究中，筆者采用效度回饋函[17]來評定研究人員分析訪談資料的有效性程度。

效度回饋函的目的在于了解受訪者認為研究人員所整理的訪談資料、文字資料及最后的分析結果文本，與受訪者內在主觀世界的符合程度[17]，用以檢驗質性研究的效度。本案例兩次寄發效度回饋函(①將訪談錄音資料轉換為文字資料之后，寄回給受訪者；②歸納形成分析結果文本資料之后寄回給受訪者加以確認)，請受訪者就其對資料內容的認同程度予以評分(百分制)。結果如表3所示：

表3 效度回饋函分析結果

(三)訪談資料及分析編碼

西安、南京、深圳、寶雞等地地方政府都進行了不同程度的地方政府網絡治理嘗試，積累了豐富的經驗，訪談資料編碼如下：

1.A地區

a1：西安市人才服務中心是對西安地區流動性人員提供人事服務的事業單位，但隨著社會發展，事業單位的性質使其在競爭中處于劣勢地位(a1-1)，因此就引入了惜才人才資源開發公司、西安市人才協會、西安市大中專畢業生就業市場、西安市人才市場4個主體(a1-2)來共同提供服務，不同性質的主體各有各的優勢(a1-3)。這樣一合作，人事服務的辦事效率就提高了很多(a1-4)，就能滿足該地區的服務需求了(a1-5)。

a2：陜西省法律援助中心是向陜西省特定群體提供法律援助的政府單位。法律援助中心在接到一個援助申請后，會選擇并指派一家省級律師事務所承辦援助案件(a2-1)，該省級律師事務所會從本所所屬的律師中挑選一位作為該案件的承辦律師，專門負責該受援助對象的案件，并反饋最后的案件卷宗給事務所，由事務所反饋給法律援助中心歸檔審核，援助中心會根據案件的情況給與律師一定的補助，受援助對象在案件受理過程中如果對承辦律師及其事務所有不滿和抱怨，可以向法律援助中心進行投訴，由法律援助中心進行調查并給出相應答復。值得指出的是，援助中心給予律師的補助遠遠低于市場條件下的辦案經費，有時律師甚至要自己倒貼，法律援助完全是靠行政權威和律師的職業操守來約束辦案者(a2-2)。律師之所以愿意辦理這類案件，也是基于聲譽的考慮(a2-3)。

2.B地區

b1：南京市社區公共服務站整合社區資源(b1-1)，為老百姓提供公益、公共、便利服務(b1-2)。公共服務站是在民政局下注冊的民辦非企業組織，主要承擔的工作為政府的行政性工作，包括文化、體育、衛生、計生、婦聯、低保等內容(b1-3)。政府通過聘用工作人員到公共服務站工作，給其提供經費。設立公共服務站的目的也是為了搭建基層政府與社區建設的一個橋梁，改變居委會過去那種比較尷尬的地位，在城市基層政府進行社區公共服務供給之時，社區居委會應當進行協助。社區居民要求的一些關于行政性的公共服務可以直接訴諸與公共服務站(b1-4)，通過在公共服務站辦公大廳的“一站式”服務，通過這種方式可以更好的有利于基層政府行政性工作的展開，提高辦事效率(b1-5)，為社區居民提供更好的公共服務工作。

b2：南京市政府考慮到后勤社會化這一大趨勢(b2-1)，后勤科已經不再引進新的人員。后勤科現有人員89人，隊伍龐大，隨著工作人員年齡結構的變化，會自然淘汰一部分人員，最終將會形成后勤社會化，由勞務公司通過人事代理的形式來取代現在的后勤工作(b2-2)。服務外包主要有5個方面，包括會議領導客房服務、綠化工作、保潔安保、消防報警系統、小維修(b2-3)。

3.C地區

c1：龍崗區區府辦考慮到很大一部分企業內部存在安全工作“無人管，不會管，管不好”的問題，政府監管力量不足、監管難以到位(c1-1)，而中介機構具有較深的專業知識(c1-2)，管理人性化，決定實施安全生產托管。安全托管中涉及多方主體，政府、中介機構、企業都參與到其中(c1-3)。政府主要負責對安全生產進行監管，企業委托中介機構進行生產托管。實施生產托管后，企業的安全事故數量明顯降低(c1-4)，主要相對指標明顯好轉；企業的安全生產主體責任意識和履行能力得到了切實的加強；彌補了政府監管力量的不足，有效的降低了安全監管壓力(c1-5)。

c2：龍崗區民政局，在2007年2月，組織成立3家非政府化的社工機構(c2-1)。從2007年初開始龍崗區開始在民政、殘聯、司法局等部門試點引入社會工作者，經過兩年的發展，龍崗區社會工作已初具規模，截至9月底，共走訪服務對象782戶，為服務對象建立檔案768個，開啟個案服務221例。首批社工在試點領域認真履行崗位職責，主動了解用人單位的基本情況，掌握服務對象的特點及需求(c2-2)，在用人單位的大力支持下，開啟了一系列個案、小組和社區活動，為試點領域提供了一定的專業服務，幫助服務對象解決了一些社會問題。部分社工還參與了一些勞資糾紛、“9.20”特大火災事故善后處理工作，充分發揮了社工的專業優勢，促進了有關問題的解決(c2-3)。

4.D地區

d1：寶雞市渭河公園是典型的取之于民、用之于民的一大創舉。市民是城市的主人，以此理念為基礎(d1)。渭河公園就是因為要進行渭河治理，而且前期進行了水文調查，咨詢了黃河委員會。渭河公園的建設根據財政估算大約需要上億元的投資，而寶雞市的“吃飯財政”顯然無法解決(d2)，因此建設中發動了各單位、社會團體和部隊進行義務勞動(d3)，同時大量利用城市改造中的廢棄材料，綠化主要是利用園林單位的自有苗圃，工程最后共用資金約五六百萬。它的建成既改變了渭河灘凹凸不平，垃圾遍地，沙塵飛揚的局面(d4)。

下面將訪談資料中提取的有效語句概念化，然后在這些學術概念的基礎上歸納出地方政府網絡治理特征及其網絡價值。訪談記錄依照上文對地區的編碼A、B、C、D的次序進行分析，結果如表4所示：

通過上表可以看出，不同地區被訪者對地方政府網絡治理實踐的理解和認識會各有側重，但也反映出了地方政府網絡治理的共性特征，即多方參與、突出服務理念等。對于地方政府網絡治理網絡價值的提取，更是較多的達成了共識。

(四)梳理脈絡

將地方政府網絡治理特征歸類，可以分為背景、客觀要求、過程、手段、建立基礎、參與主體、目的等類別，按照一定的邏輯順序將這些大類聯系起來，最終得出地方政府網絡治理概念內涵的梳理脈絡圖，如圖3：

圖3 脈絡圖

五、結論和進一步研究

(一)結論

基于文獻總結，本文將網絡治理界定為一種新型的治理模式。通過進一步對地方政府網絡治理調研資料的整理分析，本研究將廣義的地方政府網絡治理定義為構建服務型政府背景下，迫于公共服務需求和政府服務能力不足的壓力，在提供公共產品和服務的過程中，地方政府基于信任、互惠的合作框架，通過行政授權、購買服務等手段，與多主體、多層級進行廣泛互動共同管理社會事務，以實現資源有效配置和公共利益最優化的一種新型治理模式。狹義的地方政府網絡治理是指排除了地方政府層級間合作的網絡治理模式。地方政府網絡治理網絡價值則主要包括了政府回應力、組織效率及社會效應三個方面。

以上關于地方政府網絡治理定義及其價值的分析不僅豐富了地方政府網絡治理理論體系，而且其內涵與我國當前的政府發展方向一致，這也可以為我國地方政府改革提供指導，對地方政府網絡治理創新的實踐具有指導作用，并能為現階段我國政府公共管理所面臨的具體問題提供可借鑒思路。

在我國當前構建服務型政府和法治政府的背景之下，地方政府在進行網絡治理時，首先，應當選擇正確的治理手段來進行治理；其次，要關注相互合作的多個主體之間的關系治理，加強主體間的溝通，提升信任和互惠水平；最后，通過良好的合作關系最終影響網絡價值的提升，增強地方政府的回應力及其組織效率，保證地方政府能夠及時有效地應對和滿足公眾的服務需求。

表4 訪談資料分析

(二)進一步研究

在上文中，筆者基于文獻及調研資料，使用歸納式建構理論的研究思路，提出了地方政府網絡治理的概念內涵及其網絡價值。但由于篇幅限制，有關地方政府網絡治理網絡價值深入地討論較少，而網絡價值的剖析更能體現網絡治理研究的本質，因此，在接下來的研究中，筆者將運用實證研究方法，剖析影響網絡價值的要素，構建相應的地方政府網絡治理價值影響因素模型，深入驗證上述結論，提出地方政府網絡治理價值的提升策略和推進路徑。

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(責任編輯：司國安)

DOI:10.15896/j.xjtuskxb.201504010

The Qualitative Study on the Concept and Value of Network Governance at Local Level

PENG Jin1,LI Na2,WANG Li2,LIU Bo2

(1.School of Humanities and Social Sciences, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China;2.School of Public Policy and Administration, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China)

The current research on domestic network governance is not yet matured. The most of obtained results are according to foreign research without localization. Based on the realistic environment andavailable concluded results, we looked into the definition of network governance in academic domain, and conducted qualitative study on the survey data aiming to gain in-depth understanding of connotation definition and value the local network governance in China.We conclude that the network governance at local level is a brand new mode,and the value of network governance covers government response capacity, organization efficiency and social effect.

qualitative study; network governance; local level; network value

10.15896/j.xjtuskxb.201504009

2014-06-17

國家社會科學基金重大項目(13&ZD044)；中央高校基本科研業務費專項資金項目(SKZ2014007)；陜西省社會科學基金項目(2014G09)；西安市軟科學研究計劃項目(SF1314-2)

彭瑾(1978- )，女，西安交通大學人文社會科學學院講師;劉波(1972- )，男，西安交通大學公共政策與管理學院教授，博士生導師。

C916

A

1008-245X(2015)04-0061-07