加拿大財政社會保障制度狀況及啟示

張 浩

（武漢大學社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

一、加拿大社會保障制度及其結構

加拿大是一個發(fā)達的市場經濟國家，有著十分完善的社會保障體系，為其全體公民，特別是社會弱勢群體，建立了一個可靠的社會安全網，以化解公民所遭遇的各種經濟和社會風險。長期以來，加拿大一直實行高福利政策，社會福利支出是聯邦政府支出計劃中最大的一部分。按照艾斯平·安德森將福利資本主義分為自由主義、保守主義和社會民主主義三種體制，加拿大屬于自由主義福利體制的主要代表［1］。這種福利體制的國家強調的是以資產調查為依據來補助、有限支付轉移或社會保險為主的社會政策。

社會保障是政府職能的重要部分，因此，一般由政府對社會保障制度承擔資金責任。通常把社會保障支出占國內生產總值（GDP）的比重及財政社會保障支出占財政支出的比重作為衡量社會保障支出水平的主要指標［2］。加拿大社會保障支出作為財政支出的重要組成部分，在國家財政預算中列支，屬于社會保障預算模式中的政府公共預算模式［3］。從表1 中可以看到，近些年加拿大政府社會保障支出及其占GDP 比重和占財政總支出比重的一些情況。社會保障支出總額每年仍在隨著經濟發(fā)展而不斷增加，但其占GDP 的比重比較穩(wěn)定，維持在18%左右；占財政總支出的比重也基本穩(wěn)定，接近一半，說明加拿大聯邦政府對社會保障的重視程度和投入力度很大，加拿大的社會保障水平很高。

加拿大的社會保障制度經歷了萌芽、發(fā)展確立和改革調整等時期。雖然從時間上來看，其建立要晚于德、英等國，但其發(fā)展速度很快，制度比較完善，在世界上享有很高的聲譽［4］。現代加拿大社會保障制度主要分為三個計劃：收入分配計劃、醫(yī)療保健計劃和社會服務計劃。加拿大采取政府直接管理方式，設立專門的管理機構，集中管理社會保障事務。

（一）收入分配計劃

表1 2009－2013年加拿大社會保障支出及其占GDP 和財政總支出情況 單位：百萬加元，%

收入分配計劃又可以按籌資來源分為繳費形成的社會保險和稅收形成的收入轉移支付。前者即依法強制雇主和雇員繳納社會保險費，以社會保險基金的形式支付保險待遇，包括加拿大和魁北克年金計劃、就業(yè)保險、工傷保險（雇主單方面繳費）等。后者即由稅收形成基金，用于支付收入補償項目，如老年保障金、老年福利津貼、社會救濟和兒童稅收福利等。下面介紹三種最主要的險種。

1.養(yǎng)老保險。加拿大養(yǎng)老保險分為三個層次：第一層次為老年收入保障計劃，其資金來源于國家稅收，主要有三項支出：一是老年保障金，二是收入保障補貼，三是配偶或鰥寡補助金；第二層次是繳費性的公共養(yǎng)老金計劃（加拿大和魁北克養(yǎng)老金計劃），這項保障費用來自于雇主和雇員的交費；第三層次為私人養(yǎng)老金，其常見形式是企業(yè)年金計劃或補充養(yǎng)老保險計劃，通常以團體養(yǎng)老金的形式出現，另外一種形式就是沒有企業(yè)年金計劃的人要么參加國家為他們提供的類似年金的儲蓄計劃，要么自己投保，即建立一個個人養(yǎng)老金計劃［5］。通過十分復雜的養(yǎng)老保險內容體系設計，政府希望使所有的加拿大老人都能獲得收入的保障。

2.就業(yè)保險。就業(yè)保險制度是為失業(yè)的加拿大雇員提供幫助的社會保險制度，是聯邦政府實施的保障計劃。根據現行加拿大政府的就業(yè)保險法令規(guī)定：享受失業(yè)保險的失業(yè)者必須是在過去52 周內連續(xù)8 周繳納工薪稅，并在過去兩年內曾經繳納過工薪稅達30 周的非自愿失業(yè)者，其費用支出是由雇主、雇員和聯邦政府共同承擔，聯邦政府以其他財政收入補充失業(yè)保險的資金不足。在加拿大，用于失業(yè)保險的經費統(tǒng)稱為失業(yè)保險救濟金。失業(yè)津貼水平相當于工資收入的55%－60%。

3.工傷保險。工傷保險是為遭遇工傷和職業(yè)病傷害的雇員提供幫助的社會保險制度。由省一級立法和管理，覆蓋率各省和地區(qū)從60%－90%不等。資金來源于雇主依法繳納的保險費，津貼享受的條件為發(fā)生了“由于工作而導致的傷害或疾病”，津貼水平視受傷程度輕重為工資收入的75%－90%。

（二）醫(yī)療保健計劃

醫(yī)療保健計劃在加拿大社會保障體系中享有特殊的地位，全民醫(yī)療得到了普遍認可。加拿大憲法明確規(guī)定了聯邦政府和省、特區(qū)政府之間的醫(yī)療保健計劃角色和責任，醫(yī)療保險的資金來自聯邦、省和特區(qū)的稅收。加拿大的醫(yī)療保險制度以公費醫(yī)療為主，即由政府出資，政府管理，私營醫(yī)院或醫(yī)生提供醫(yī)療服務。這種制度的特點是，在全國10 個省和3 個地區(qū)實行一整套相互聯系的醫(yī)療保險計劃。它使所有的加拿大居民都可以享受全面的公費醫(yī)療，包括醫(yī)院和私人醫(yī)生為患者提供的住院（住院保險）和門診醫(yī)療（醫(yī)療保健）服務。

（三）社會服務計劃

社會服務計劃又稱公共救助計劃，是加拿大最早的社會保障形式之一，它是由政府負責籌資和管理，資金來源于政府的稅收，通過收入轉移的方式，對低收入家庭和個人進行補貼，使他們的生活能維持最低生活水平。以家庭調查為基礎的社會救助計劃也是自由主義福利體制國家的一個悠久傳統(tǒng)。加拿大秉承地方自治傳統(tǒng)，其公共救助計劃由各省負責，但是大部分社會救助支出的費用都是由聯邦政府所承擔的，通過財政轉移支付的方式分配到各省和地區(qū)，如加拿大救助計劃（CAP）。公共救助水平并不固定，它通常是由一個家庭生活必需品和必要服務的價格計算出來的結果［6］。

此外，加拿大還有很多私人保險計劃，如雇主辦的企業(yè)年金計劃和個人投資的商業(yè)保險計劃等。政府對此給予鼓勵和支持，主要是稅收優(yōu)惠和減免。綜上所述，加拿大社會保障制度具有結構合理、運行規(guī)范、需求滿足程度充分的特點，因而對經濟發(fā)展、社會和諧起到了促進作用，在世界上為加拿大贏得了和平安寧的美譽［7］。

二、加拿大社會保障財政體制

加拿大是一個實行三權分立政治制度的聯邦制國家，其行政管理體制分為聯邦、省和地方三級。聯邦政府是加拿大的中央政府；省級政府包括10 個省政府和3 個地區(qū)政府；地方級政府可分為市政、學區(qū)和其他各種董事會、代理商及委員會等類型。加拿大憲法只規(guī)定聯邦和省政府是兩個獨立的行政環(huán)節(jié)和主體，因此上述3 個地區(qū)與各省不同，它們沒有獨立的地位，要接受聯邦政府的制約；而地方級政府則只是省級政府的派出機構，它們只能享有省政府所賦予的一些權力，在很大程度上要受到省政府的直接管轄。

與行政體制相對應，加拿大財政體系由聯邦、省和地方級（主要是市）三級組成，實行分稅制財政管理體制與部門預算制度。由于地方級政府在法律上只是省級的組成部分，因此地方級財政的相應稅收權與支出權都是省級政府讓渡的結果，總體規(guī)模普遍偏小。

（一）加拿大各級政府社會保障事權分配

加拿大政府間社會保障轉移支付制度得以順利實施的基礎條件是各級政府間社會保障權責的明確和合理劃分［8］。

加拿大憲法明確規(guī)定了聯邦政府和省政府各自的責任和立法權。聯邦政府與省政府在憲法權利上的劃分，使它們在社會保障計劃的責任上有明確的分工。具體來說，除了財政上自成體系的魁北克省外，在大多數社會保障項目中，聯邦政府的角色是立法、監(jiān)督和資金支持，如老年保障法、家庭津貼法、失業(yè)／就業(yè)保險法和加拿大衛(wèi)生法等。社會保障計劃的具體執(zhí)行和管理一般都是各省自己負責，由各省自行制定法規(guī)。聯邦政府雖不直接經辦，但對于聯邦立法的社保計劃承擔部分資金的責任，通過財政轉移支付制度來保證各省實行全國標準大體一致的福利政策。下表2 中概括了加拿大政府間的社會保障權責劃分情況。

表2 加拿大政府間的社會保障權責劃分情況一覽表

由下表3 可知，2009－2013年，加拿大三級政府各自的社會保障項目支出數額的增長速度和其占總支出比例基本維持穩(wěn)定。具體來說，聯邦政府的社會保障支出占社會保障總支出的比例大致為38%左右；省級政府的社會保障出資比重維持在58%上下，占一半以上的比例；地方政府社會保障支出所占比例比較小，約占4%。由此可見，省級政府承擔了社會保障的絕大部分籌資責任。這對于各省的財政能力是個考驗，由于各省的經濟水平差異很大，要想達到社會保障的公平性，每個居民獲得平等的公共服務，聯邦政府對各省的轉移支付就顯得尤為必要。表4 中顯示了2011－2012 財政年度，聯邦政府對社會保障相關項目的支出情況。在財政總支出271400 百萬加元中，與社會保障的相關項目的支出多達159700百萬加元，占到59%，超過了一半的比重；其中社會保障相關項目中占最大比例的是老年收入保障項目和健康轉移支付項目，分別占社會保障總支出的比例為23%、17%。可以看到聯邦政府在養(yǎng)老、失業(yè)以及社會救助計劃的轉移支付等項目中負主要責任，支出比重較大。

表3 2009－2013年加拿大各級政府社會保障支出情況 單位：百萬加元，%

表4 2011－2012 財政年度加拿大聯邦政府社會保障相關項目支出①其中，老年收入保障支出包括老年保障金、收入保障補貼和配偶或鰥寡補助金三項，與就業(yè)保險、兒童稅收福利等項目構成收入分配計劃支出的主體；健康轉移支付主要用于醫(yī)療保健計劃；社會轉移支付主要用于高等教育事業(yè)、社會救助和社會服務，包括早期兒童發(fā)展等項目；各級政府的其他轉移支付主要是包括對北方三個地區(qū)的地區(qū)財政補貼和致力于縮小地區(qū)財力差異的均等化轉移；其他一般轉移支付則主要是聯邦撥款，捐款和補貼，針對第一民族和原住民、農民和其他糧食生產者的援助、基礎設施建設等方面。 單位：百萬加元，%

由于三級政府幾乎沒有重疊的職責，也就沒有重疊的機構，這不僅避免了政府冗員、互相推諉的失職行為，也減少了政府的財政支出，提高了社會福利制度的效率，同時為民眾的參與和監(jiān)督提供了公開化的信息與明確的監(jiān)督對象，極大地促進了社會福利制度的發(fā)展。

（二）加拿大各級政府社會保障財權分配

加拿大是以直接稅為主的國家，實行聯邦、省和地方三級征稅制度。聯邦政府的稅收體系主要由個人所得稅、公司所得稅、銷售稅、關稅、能源稅等構成［9］。聯邦政府財政收入的65%及省和地方政府財政收入的50%來源于個人所得稅、公司所得稅和一般銷售稅這三項稅收。如表5 所示，在2011－2012 財政年度，加拿大聯邦政府收入來源主要是個人所得稅48.6%、公司所得稅12.9%、消費稅11.6%，三種稅占總收入的73.1%。基于上述事權和財權管理體制，加拿大聯邦政府集中了較大部分比例的財政收入，擁有較強的財政能力，而各省和地方政府財政能力相對較弱，存在明顯的財政缺口。

表5 2011－2012 財政年度加拿大聯邦收入來源

加拿大聯邦政府、省和地方政府在社會保障籌資上也實行責任分擔。表6 是2009－2013年度加拿大各級政府的社會保障制度繳費收入。可以看到各級政府的收入呈現穩(wěn)定小幅增長狀態(tài)，聯邦政府和省及地方政府收入所占份額波動并不明顯，聯邦政府所占比例在62%上下，省及地方政府所占比例在38%上下，但相對來說，聯邦政府所占比例呈現持續(xù)小幅上升，省及地方政府所占比例則持續(xù)小幅下滑，但絕對份額還是聯邦政府遠遠大于省及地方政府收入。這說明就社會保障收入來說，聯邦政府的社會保障財政能力是明顯大于省及地方政府的。

表6 2009－2013年加拿大各級政府社會保障制度繳費收入分配情況 單位：百萬加元，%

（三）加拿大財政社會保障轉移支付制度

基于上述的事權和財權管理體制，加拿大聯邦政府集中了較大部分比例的財政收入，擁有較強的財政能力，而各省和地方政府財政能力相對較弱，存在明顯的財政缺口。加拿大實行的是分權化的財政社會保障職責劃分和支出安排，省級政府承擔了絕大部分社會保障責任，社會保障事權和財權的失衡就要求聯邦政府必須對省級政居民提供均等的公共服務。均等化項目EP 是聯邦為解決省際財政能力不均衡、縮小各省財政能力差距而設計的無條件轉移支付項目［12］。TFF和EP 旨在降低各省和地區(qū)之間財政差異，而CAP 和CHST 則是旨在直接解決平等獲得核心公共服務（保健、教育、社會救助和社會服務）的問題。由此可見，與社會保障制度直接密切相關的是CAP 和CHST 項目。表7 顯示了2009－2013年度各項轉移支付計劃的數額，可以看到其中CHST 項目的支出比重最大且較穩(wěn)定，基本維持在70%上下。

1996年，加拿大健康和社會轉移支付（CHST）取代了之前的加拿大社會救助計劃府進行轉移支付。在原有的各省和地區(qū)財政能力差異的基礎上，有針對性地進行轉移支付來縮小社會保障水平的地區(qū)差異，從而保證各地公共服務提供能力的均等化。

表7 加拿大政府2009－2013年主要轉移支付數額 單位：百萬加元，%

加拿大的財政平衡機制主要是縱向轉移支付體系，通過自上而下的縱向資金分配方式實現地區(qū)間財力缺口的彌補，進而促進各地基本公共服務提供的均等化。加拿大聯邦政府對省政府的轉移支付主要包括三大項目：地區(qū)財政性補貼（Territorial Formula Financing，TFF）、均等化轉移支付（The Equalization Program，EP）、加拿大救助計劃（Canadian Assistance Program，CAP）以及后來的加拿大健康與社會轉移支付計劃（Canadian Health And Social Transfer，CHST）［10］。其中，TFF、EP 屬于一般性轉移支付，CHST 屬于專項轉移支付。TFF 項目是聯邦政府對北方三個地區(qū)提供的無條件轉移支付［11］。北方地區(qū)氣候寒冷，經濟總量較小，提供公共服務成本偏高，因而聯邦政府為這三個地區(qū)政府提供資金，使其有能力為北方（CAP）和均等化項目轉移支付（EP）。CHST 屬于專項轉移支付，聯邦政府根據相關法案對資金使用的方向、用途作了限制性規(guī)定。其主要由加拿大健康轉移支付（CHT）和加拿大社會服務轉移支付（CST）兩大項目構成。CHST 以人均標準計算，所有省級政府都可獲得一定數額的CHST 轉移支付。其中CHT 轉移支付主要是用在健康衛(wèi)生醫(yī)療方面，為了確保加拿大居民公平享有健康衛(wèi)生服務。CST 則主要是用來資助高等教育事業(yè)、社會救助和社會服務，包括早期兒童發(fā)展等項目。其轉移方式有兩種：一是稅收轉移，即聯邦政府將聯邦個人所得稅收入的13.5%和企業(yè)所得稅收入的1%讓渡給省級政府，專項用于健康和社會項目支出。另一種轉移方式是現金轉移支付，即由聯邦政府直接撥付，總量標準由聯邦政府制定。現金轉移是為了補足省級政府在得到稅收轉移后仍存在的資金缺口［13］。表7 給出了2009－2013財政年度CHT 和CST 兩種轉移的數額。在實行CHST 計劃后，各省和地區(qū)的公共服務水平均等化程度有了顯著提高，原本經濟發(fā)展和財政能力差別很大的地區(qū)之間，人均所獲得的社會公共服務卻十分平衡。說明CHST 不僅緩解了各級政府之間的縱向收支矛盾，保證了省級政府能夠提供全國統(tǒng)一標準的健康、教育、社會救助等公共服務的能力，而且，按人均分配具有很大程度的平衡性。對于整個社會保障制度的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

三、加拿大地區(qū)間財政社會保障支出的公平性分析

加拿大各省和地區(qū)的經濟發(fā)展水平差異很大，各政府相應擁有的財政能力也各不相同。雖然各省人口規(guī)模差異很大，社會保障支出的數額迥異，但是各省和地區(qū)間的財政社會保障支出數額與人口數量呈現出顯著的正向關系：人口稀少地區(qū)，社會保障支出也少；人口越多，社會保障支出也越多。下面運用基尼系數來說明加拿大地區(qū)間財政社會保障支出的公平性。

基尼系數計算公式為：

其中，Wi代表每組收入占總收入比重（各省和地區(qū)社會保障支出占總支出比重），Pi為人口比重（各省和地區(qū)人口占全國總人口比重）。根據2005－2012年加拿大各省和地區(qū)的社會保障支出數據及人口數據②加拿大財政部網站，統(tǒng)計局網站，OECD 數據庫。，計算可得加拿大地區(qū)間財政社會保障支出的基尼系數。如表8 所示：

表8 2005－2012年加拿大財政社會保障支出的基尼系數

根據國際一般標準，基尼系數在0.2 以下為收入分配絕對平均；0.2－0.3 為收入分配比較平均；0.3－0.4 為收入差距較大；0.4－0.5 為收入差距很大；0.5 以上則為收入差距懸殊。由表8 數據可知，2005－2012年加拿大地區(qū)間財政社會保障支出的基尼系數明顯穩(wěn)定地維持在0.2 以下，由此可見加拿大地區(qū)間的財政社會保障支出公平性是極高的。這與加拿大的中央社會保障轉移支付與對社會保障的重視性分不開的。

同時由上文表3 中2009－2013年加拿大各級政府社會保障支出情況可以看出，加拿大形成了制度化、穩(wěn)定化的政府間社會保障支出分擔機制。2009－2013年間，聯邦政府和各州、地方政府間的社會保障支出責任分擔比例基本保持穩(wěn)定。省級政府在社會保障支出中承擔了主要責任，社會保障支出穩(wěn)中有升，一直維持在60%左右。聯邦政府在社會保障支出中穩(wěn)中有降，但一直維持在40%左右，這從整體上保證了各州公共服務和福利的均等化，也有利于聯邦政府的宏觀調控。這對于穩(wěn)定和縮小加拿大地區(qū)間財政社會保障支出的差距，提高地區(qū)間的公平性是十分重要的。

四、加拿大財政社會保障制度對我國的啟示

加拿大聯邦政府對各省和地區(qū)的轉移支付對支持各地政府解決財政收支矛盾，實現縱向和橫向財政平衡，為公民提供平均的社會公共服務，特別是在醫(yī)療、教育、社會救助等方面起到了積極有效的作用。學習和借鑒加拿大政府間轉移支付制度的先進性，對于提高我國政府間財政社會保障支出合理性十分重要。

（一）明確劃分中央和地方政府社會保障財政責任，遵循財權與事權相統(tǒng)一的原則

明確劃分各級政府之間的社會保障財權和事權是社會保障體系高效穩(wěn)健運行的基礎。在現有的中國社會保障制度中，中央與地方政府的社會保障責任關系并不清晰。對于中央和地方政府在社會保障資金上的責任各自應負擔多少等問題缺乏制度性的規(guī)定。這導致目前中央政府的責任越來越大，而地方政府的責任則幾乎處于缺位狀態(tài)。中央財政在社會保障方面的投入雖越來越大，但與越來越大的社會保障實際需求相比仍然很低，與歐洲福利國家相比更是差距甚遠。2012年財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%左右，中國只有10%左右。因此，地方政府必須且應該承擔社會保障財政支出的部分責任。在中央與地方分稅制的條件下，按照財權與事權相統(tǒng)一的原則來確定二者在社會保障中的財政責任，準確定位各級政府的資金責任，不失為一種科學合理的劃分方法［14］。另外，社會保障具有動態(tài)性、時代性、適應性特征，不同系統(tǒng)、不同項目、不同階段各級政府的責任是不同的，政府社會保障責任的劃分也要不斷調整和變化。

（二）構建合理的均等化轉移支付與專項轉移支付模式來實現區(qū)域財力均等化

如前所述，加拿大的一般性轉移支付主要由均等化項目和地區(qū)財政補貼支持，聯合采用稅收轉移和現金轉移相結合方式的專項轉移支付（CHST 項目），具有良好的均等化效果，加拿大政府間財政社會保障支出具有極高的公平性。目前中國的轉移支付主要由稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付組成。其中占據最大份額的稅收返還的數額是按基數法確定的，按照這個返還標準，東部發(fā)達地區(qū)得到了較多的稅收返還，中西部不發(fā)達地區(qū)則返還較少，從而造成了地區(qū)間財力差距的擴大，不具備橫向平衡效應，是逆向均等化的。專項轉移支付欠規(guī)范，往往發(fā)達地區(qū)獲得的專項撥款多于欠發(fā)達地區(qū)，而且可能被各級政府層層截留、挪用，因而均等化效果也不明顯。只有按照因素法計算的一般性轉移支付才是具有均等化效果的，但其在中國轉移支付中所占的比重偏低，無法有效發(fā)揮橫向均等化效果。因而加大一般性轉移支付規(guī)模和比例，逐步降低直至取消稅收返還，合理調節(jié)專項轉移支付的規(guī)模和援助方向，二者合理搭配，才能保證財政社會保障支出的合理性和公平性，最大限度地實現區(qū)域基本公共服務均等化。

（三）提高中央轉移支付總額的同時，規(guī)范中央的社會救助專項轉移支付方式

加拿大通過專項轉移支付（CAP 和CHST 項目）很好地解決了各省和地區(qū)之間社會保障財政能力不平衡的問題。在地方自有財力不足的情況下，必須要保證中央的社會救助專項轉移支付，保證地方有提供社會救助的基本財力。這需要在提高中央轉移支出比重的同時還要規(guī)范轉移支付的方式。我國分稅制改革以來，中央財政收入大幅上升，理應在社會救助方面負責的中央政府應該加大對社會救助支出的總額和比重，但為了避免地方政府對中央轉移支付產生依賴思想，對地方的轉移支付方案要引入激勵機制。要制定明確客觀的標準，規(guī)定轉移支付的條件、規(guī)模、方式。可根據各地人均財政收入、低保補差水平、低保人口比重等指標制訂標準的社會救助轉移支付公式［15］。在考慮本國國情的基礎上，還可以借鑒澳大利亞等國轉移支付的經驗，除了直接針對省級財政的轉移支付外，還可直接面向市縣政府提供轉移支付，減少轉移支付的中間環(huán)節(jié)，提高效率［16］。最優(yōu)的財政支出結構是因國而異的，所以結合本國的社會環(huán)境來研討自己的最優(yōu)財政支出結構是最基本的［17］。

總之，加拿大圍繞區(qū)域財力和公共服務均等化目標，構建了包括一般性轉移支付（均等化項目、地區(qū)財政補貼項目）和專項轉移支付（健康和社會轉移支付）等在內的政府間轉移支付制度體系，以此作為其政府財政平衡機制。加拿大選擇的是僅以縱向轉移支付制度體系來平衡區(qū)域財力和公共服務。這種簡化高效的、以均等化轉移支付為主體的縱向轉移支付制度平衡框架、以及專項轉移支付主要用于健康和社會轉移支付的經驗都值得我國高度重視和學習借鑒。

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