兩種財政支出績效評價模式測試研究

李進(jìn)省，陳明梅，項 勇，張 輝，張 娟

（河南省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，鄭州 450001）

一、三種典型財政支出績效評價模式概述

（一）基于評價指標(biāo)的評價模式

《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預(yù)〔2011〕285號)的評價指標(biāo)由3個一級指標(biāo)、8個二級指標(biāo)和20個三級指標(biāo)組成，《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》(財預(yù)〔2013〕53號)的評價指標(biāo)由4個一級指標(biāo)、6個二級指標(biāo)和20個三級指標(biāo)組成，都是基于評價指標(biāo)的財政支出績效評價模式，采用定量分析與定性分析相結(jié)合的綜合評價法。定量指標(biāo)依據(jù)評分標(biāo)準(zhǔn)直接評分，通過無量綱化將定性指標(biāo)“定量”化，然后歸一化處理計算評分。

（二）基于評價問題的評價模式

以項目評級工具(PART)為代表的美國財政預(yù)算績效評價體系，屬于基于評價問題的評價模式。由美國行政管理預(yù)算局(OMB)圍繞項目目的和設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理、項目成果等設(shè)定評價問題，各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)回答。設(shè)置二級權(quán)重，采用加權(quán)平均法計算評價分值，進(jìn)行歸一化處理計算評分。

（三）基于評價問題與基于評價指標(biāo)相結(jié)合模式

《國際金融組織貸款贈款項目績效評價管理辦法》(財際〔2013〕5號)確定了相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性等4方面的基本評價內(nèi)容(準(zhǔn)則)，結(jié)合《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》，進(jìn)一步將評價指標(biāo)體系細(xì)化為若干個關(guān)鍵評價問題和評價指標(biāo)，是基于評價問題與基于評價指標(biāo)相結(jié)合的評價模式。

圖1 設(shè)計階段績效評價框架開發(fā)流程

該評價模式關(guān)注評價證據(jù)、信息來源和信息的采集方式，使評價證據(jù)更加完整、充分和具有針對性，提高評價的有效性。

二、河南省省級文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金項目績效評價框架體系構(gòu)建

（一）基于評價指標(biāo)評價模式的指標(biāo)體系建立

《河南省省級高成長服務(wù)業(yè)專項引導(dǎo)資金項目績效評價辦法(試行)》(豫財貿(mào)〔2015〕28號)的評價指標(biāo)體系包括投入、過程、產(chǎn)出和效果等4個方面的評價內(nèi)容(一級指標(biāo))，并將評價內(nèi)容分解為6個二級評價指標(biāo)、20個三級評價指標(biāo)，屬于基于評價指標(biāo)的評價模式。其中經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等4個三級評價，可根據(jù)項目實(shí)際并結(jié)合績效目標(biāo)設(shè)立情況有選擇的進(jìn)行設(shè)置。

表1 基于評價指標(biāo)評價模式的指標(biāo)體系

2014年度“河南省省級文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金”中“全媒體數(shù)字資源聚合投送平臺”和“念書的孩子I”兩個項目被列入此次評價范圍。

（二）基于評價問題與評價指標(biāo)相結(jié)合模式的指標(biāo)體系建立

《河南省財政廳關(guān)于委托第三方開展文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金績效評價工作的通知》(豫財預(yù)〔2014〕231號)的評價指標(biāo)體系包括目標(biāo)和設(shè)計、項目計劃、項目管理、產(chǎn)出及成果、可持續(xù)性等5個方面的評價內(nèi)容，并將評價內(nèi)容分解為15個關(guān)鍵評價問題、36個子問題，其中36個子問題和“可持續(xù)性”項下的3個關(guān)鍵問題直接轉(zhuǎn)化具體的評價指標(biāo)，屬于基于評價問題與評價指標(biāo)相結(jié)合績效評價體系。績效評價框架結(jié)構(gòu)如表2所示。

三、評價測試研究

（一）測試的目的

1.基于評價指標(biāo)的評價模式

表2 基于評價問題與評價指標(biāo)相結(jié)合模式框架結(jié)構(gòu)

(1)項目的可信性、可用性。在項目實(shí)施一定階段后，報送的“項目績效目標(biāo)申報表”可信性、可用性如何？

(2)評價結(jié)果的可靠性。評價體系比較簡單，評價機(jī)構(gòu)與項目單位對績效目標(biāo)、評價指標(biāo)的理解很難一致，關(guān)乎到評價信息的收集、整理和分析，進(jìn)而影響到評價結(jié)果的可靠性。

2.基于評價問題與評價指標(biāo)相結(jié)合模式

(1)評價結(jié)構(gòu)。“評價內(nèi)容—關(guān)鍵評價問題—評價指標(biāo)—證據(jù)—證據(jù)來源—證據(jù)收集方法”充分體現(xiàn)了對問題導(dǎo)向和評價證據(jù)的關(guān)注，但這種評價結(jié)構(gòu)是否復(fù)雜？

(2)評價體系的通用性。評價體系的通用性應(yīng)該沒有問題，并預(yù)留了再開發(fā)的空間，需通過測試驗證其通用性與適用性的平衡關(guān)系，用一套評價體系對不同特點(diǎn)評價對象進(jìn)行評價。

（二）評價測試過程

1.基于評價指標(biāo)的評價模式

(1)證據(jù)收集、整理、分析。2015年5月26-30日，通過案卷研究、面訪、座談會、實(shí)地調(diào)研等方式收集了《項目績效目標(biāo)申報表》《項目單位績效報告》、項目立項材料和項目實(shí)施過程形成的材料，并結(jié)合評價指標(biāo)體系對評價材料進(jìn)行整理和分析。

(2)形成評價結(jié)論。2015年5月30-31日，確定項目得分對應(yīng)的等級，對項目實(shí)施績效進(jìn)行總體評價，并提出存在的問題和改進(jìn)建議。績效評價報告初稿形成后，與主要利益相關(guān)者進(jìn)行溝通。在吸取利益相關(guān)者意見和建議的基礎(chǔ)上，修改并完善評價報告，形成評價報告終稿。

2.基于評價問題與評價指標(biāo)相結(jié)合模式

(1)證據(jù)收集、整理。自2014年12月18日至2015年5月29日，共收到33個項目的《基本信息調(diào)查表》《項目單位績效報告》、項目立項材料和項目實(shí)施過程形成的績效評價資料。通過與這33個項目單位進(jìn)行反復(fù)溝通，完善評價資料，12個項目材料基本能夠滿足評價測試要求。

(2)分析評價。第一，分析，根據(jù)整理后的證據(jù)和一定的基準(zhǔn)衡量指標(biāo)，回答關(guān)鍵評價問題，進(jìn)行原因解釋，形成了12個項目的分析結(jié)果和得分。第二，形成初步評價結(jié)論，確定項目得分對應(yīng)的等級，對項目實(shí)施績效進(jìn)行總體評價，并提出存在的問題和改進(jìn)建議。第三，報告評價結(jié)果，績效評價報告初稿形成后，與主要利益相關(guān)者進(jìn)行溝通。在吸取利益相關(guān)者意見和建議的基礎(chǔ)上，修改并完善評價報告，形成評價報告終稿。

（三）評價測試中發(fā)現(xiàn)的問題及改進(jìn)建議

1.基于評價指標(biāo)的評價模式測試

(1)評價機(jī)構(gòu)與項目單位對評價指標(biāo)體系理解不一致。評價體系比較簡單，評價機(jī)構(gòu)與項目單位對一些評價指標(biāo)的理解不一致，造成資料收集針對性不強(qiáng)。比如，評價指標(biāo)體系出現(xiàn)了資金到位率、到位及時率、成本節(jié)約率、完成及時率和實(shí)際完成率等指標(biāo)，這些指標(biāo)有特定含義。由于沒有詳細(xì)的解釋，項目單位多從字面理解這些指標(biāo)，提供的證據(jù)往往風(fēng)牛馬不相及。

評價機(jī)構(gòu)應(yīng)會同委托單位、專家編制評價指標(biāo)詳細(xì)說明，并跟項目單位耐心解釋，做到各方清楚，不存在歧義。

(2)評價指標(biāo)及其分值的調(diào)整問題。一個項目為在建項目，但在實(shí)施過程也有一定的“經(jīng)濟(jì)效益”，“經(jīng)濟(jì)效益”滿分分值要減少；“生態(tài)效益”指標(biāo)不適用兩項目。

“全媒體數(shù)字資源聚合投送平臺”、“經(jīng)濟(jì)效益”滿分分值由6分減少至3分，“可持續(xù)性影響”由7分增加至10分，刪去“生態(tài)效益”指標(biāo)，“社會效益”滿分分值由7分增加至13分；“念書的孩子I”刪去“生態(tài)效益”指標(biāo)，“社會效益”滿分分值由7分增加至13分。

2.基于評價問題與評價指標(biāo)相結(jié)合模式測試

(1)評價體系復(fù)雜。這種以問題導(dǎo)向的評價體系比較復(fù)雜，項目單位理解起來有難度，配合評價工作存在為難情緒。

該評價以結(jié)果和評價問題為導(dǎo)向，具有較強(qiáng)的針對性、靈活性和再開發(fā)性，能夠適用不同的評價對象。該評價體系之所以比較復(fù)雜，主要出現(xiàn)在評分環(huán)節(jié)，由于不要求項目單位自評打分，項目單位不必過度關(guān)注評價體系結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵是，評價機(jī)構(gòu)針對評分需要收集有效的評價資料。

(2)績效目標(biāo)識別困難。績效評價的實(shí)質(zhì)就是項目的實(shí)際實(shí)施情況與計劃情況的對比，由于沒有要求報送《項目績效目標(biāo)申報表》，識別項目績效目標(biāo)、項目計劃等困難重重。《基本信息調(diào)查表》主要用于收集計劃階段的關(guān)鍵指標(biāo)，《項目單位績效報告》也要求提供項目績效目標(biāo)、項目計劃等方面內(nèi)容，但不夠明確。

將項目績效目標(biāo)、項目計劃分解到《基本信息調(diào)查表》和《項目單位績效報告》中，評價機(jī)構(gòu)要與項目單位保持有效溝通，共同完成這兩份材料。

(3)評價總報告很難完成。評價對象涉及出版?zhèn)髅健⒙糜巍⒀莩觥勇⒒亟ㄔO(shè)等多個領(lǐng)域，編制單個項目績效評價報告不存在問題。但一個評價總報告很難納入全部評價對象，必須分類編制，形成系列評價總報告。

結(jié)論

基于評價指標(biāo)的評價體系，其優(yōu)點(diǎn)在于框架結(jié)構(gòu)簡潔明了，關(guān)鍵指標(biāo)明確。但作為一個共性的評價指標(biāo)體系，在實(shí)務(wù)操作中需針對具體的評價對象個性化處理和解釋。

基于評價問題與評價指標(biāo)相結(jié)合的評價體系，以結(jié)果和評價問題為導(dǎo)向，在實(shí)務(wù)操作中具有較強(qiáng)的針對性、靈活性和再開發(fā)性。但評價體系復(fù)雜，評價機(jī)構(gòu)與項目單位溝通工作量大，不太適用于規(guī)模小、前期評價資料缺乏的項目。

[1]項 勇.財政支出績效管理框架體系研究[J].河南財政稅務(wù)高等專科學(xué)校學(xué)報，2010，24(3)：1-5.

[2]張 輝.國內(nèi)外幾種典型財政支出項目績效評價模式比較研究[J].創(chuàng)新科技，2014，6(下)：14-16.