建立健全基層社會矛盾的預警與化解機制探究——以Q市調查為樣本

施美萍，黃燕翔

（中共泉州市委黨校，福建泉州，362000）

社會矛盾是推動社會進步的動力，也是社會發生動蕩的根源。德國社會學家烏爾里希·貝克在對各國的現代化進程進行反思中提出了“風險社會理論”，貝克甚至指出：“當代中國社會因巨大的變遷正步入風險社會，甚至將可能進入高風險社會。”［1］我國正處于社會轉型期，社會階層固化，利益格局分化嚴重，各種社會規范和社會秩序面臨新的挑戰，社會面臨不確定性的風險。面對社會矛盾乃至社會風險，黨的十八屆四中全會提出要“建立健全社會矛盾預警機制”和“健全社會矛盾糾紛預防化解機制”。

基層是產生利益沖突和社會矛盾的源頭、是維系社會穩定的第一道防線。及時預警基層社會矛盾、防范社會風險成為基層社會面臨的重要課題。為了研究建立基層社會矛盾預警機制、及時化解基層社會矛盾，本課題組以調研Q市基層社會矛盾為樣本，研究基層社會面臨的人民內部矛盾的表現及社會矛盾激化的風險程度，以探求化解基層社會矛盾的治理之策。課題組采用了訪問面談、調查問卷和文獻查閱等方法進行社會調查。被問卷調查者多為機關和事業單位公務人員、國有和民營企業員工、高校學生以及社區群眾等，他們從各自的偏好選擇預警指標；訪談對象多為不同部門、不同專業背景、不同層次的負責人，他們從各自的專業視角對基層社會矛盾的表現及如何有效化解提出獨到見解，為課題組開展本項目的研究奠定了堅實的基礎。

一、建立健全基層社會矛盾預警機制

建立基層社會矛盾預警機制、識別潛在的社會風險因素并及時評估其嚴重程度，成為基層在社會發生風險時能夠作出快速反應的關鍵。

（一）基層社會矛盾的風險因素調查

構建系統的預警指標體系，并對各種可能引起基層社會矛盾的風險信息進行分析，是建立基層社會矛盾預警機制的基礎。課題組充分考慮基層社會的特點和當前不斷激化的基層社會矛盾和影響社會穩定的關鍵性因素，同時也充分考慮預警指標的科學性、敏感度及可操作性，選取設定了20個基層社會矛盾預警指標，即可能引起基層社會風險尤其是群體性事件的各種因素，根據可能引起基層社會風險的嚴重程度，分為非常嚴重、較嚴重、一般、較不嚴重和不嚴重5類，依次賦值為5、4、3、2、1。分值越高，社會風險度越高，反之，社會風險度則低。課題組發出可能引發基層社會風險的因素的調查表890份，其中回收有效問卷798份，回收有效率為89.66%，被問卷者對我們根據課題研究需要所設計的多個可能引起基層社會風險的因素和所設計的問題，在認定的指標上做出帶有個人傾向性的選擇。根據調查結果我們進行統計、重新排序（見表1）。

表1 基層社會矛盾風險因素排序統計表

（二）劃定基層社會矛盾警度，識別基層社會風險

社會風險預警就是要及時捕捉基層社會風險尤其是發生群體性事件的前期預兆信息，在分析、比較和評估的基礎上，把社會危險程度劃分為多個區域即警度，進而確定和分析可能帶來的社會風險級別和危害程度。為了使警度能以信號的形式顯示，課題組給警度的每個級別分別配以輕警、中警和重警三個警度加以顯示。

根據帕累托最優原則，課題組按重要性的選擇頻數（選擇非常嚴重和較嚴重的人數之和）制作了帕累托圖表，從而設定了基層社會風險預警閾值（見表2和圖1）。

表2 基層社會矛盾風險關鍵指標分析（帕累托數據表）

圖1 基層社會矛盾風險關鍵指標分析（帕累托圖）

表3 基層社會矛盾風險預警閾值設定

根據帕累托原則（即20/80原則），可以識別出可能引起基層社會矛盾風險的關鍵因素有征地拆遷問題和社會差距問題，我們把這二個指標預警閾值設定為重警。而累計頻率在80%以上的六個指標預警閾值設定為輕警，共有公共教育問題、負面心理效應的影響問題、金融風險問題、國有資產流失問題、通訊與網絡安全問題和財政預算軟約束問題，其他之間21%～80%的12個指標預警閾值設定為中警，分別為醫患矛盾、腐敗問題、社會保障問題、行政執法混亂和行為不規范問題、勞資矛盾突出問題、生態環境問題、進城民工問題、道德信仰危機問題、就業需求與失業問題、資源問題、社會治安問題和誠信問題。群體性事件預警閾值設定見表3。

（三）建立基層社會矛盾預警分級管理制度

基層社會矛盾萌芽狀態得到及時預警，是維護基層社會穩定的前提條件。當前，基層政府在社會矛盾預警機制構建上尚存不足：一是基層社會矛盾風險評估模型尚未構建成型。全面科學準確掌握輿情情報是做好評估、預防和化解社會矛盾風險的前提。由于基層政府沒有及時構建可操作性的社會矛盾風險預警指標體系、社會矛盾風險評估模型不成熟，就無法通過政府信息系統、第三方信息平臺和大數據等搜集社會矛盾信息，不能及時反饋群眾不滿情緒及訴求，也就難以為基層政府科學決策、主動消除公眾積怨提供強有力的前提保障。二是基層社會矛盾疏導模型還在探索中。基層社會風險苗頭一旦出現，基層政府就需要運用疏導模型對風險級別進行分析和預判，及時采取措施進行社會沖突的化解。由于疏導模型尚未建立，基層政府無法準確研判基層社會矛盾的嚴重程度、涉及范圍，基層社會就可能爆發嚴重社會沖突，影響社會穩定。因此，及時構建規范化的前期疏導模型顯得尤為急迫。三是社會穩定風險評估重心不突出。根據課題組調研，群眾的不滿重點集中在征地拆遷、社會差距、醫患矛盾、腐敗及社會保障等問題，由于重點領域風險評估滯后，群眾合理訴求得不得及時回應，導致社會矛盾激化，影響了預警效率和社會穩定的實現。

優化社會矛盾預警機制，基層要完善社會矛盾報告、評估、分析、協調和應對制度，依靠社會矛盾預警支持體系，構建“紅、橙、黃、藍”四級管理體系（如圖2）。當風險預警系統亮出黃燈時，地方政府應該開始分析和檢討相關決策，尋找警源，積極把問題解決在萌芽狀態；當風險預警系統亮出橙燈時，地方政府應該努力排查發生社會沖突甚至群體性事件的隱患，控制社會風險苗頭，促進社會良性運行；當風險預警系統出現紅燈時，表明社會沖突甚至群體性事件出現的可能性很大，地方政府必須采取緊急應對措施，掌握控制事態發展的主動權，扭轉社會動蕩風險局勢，重建社會運行秩序。

圖2 基層社會預警機制圖

優化社會矛盾預警機制，基層政府還要在作出重大項目、重大事項和重大活動等重大決策時，把社會穩定風險評估作為其剛性門檻和前置程序，特別要強化土地征收、房屋拆遷、重大工程建設、環境保護、收入差距和醫患矛盾等重點領域的社會風險評估，做到應評盡評。要通過舉辦聽證會和專家論證會，推進決策的科學性。通過發放問卷及訪談征求意見等形式，廣泛征求群眾的意見，防止決策的隨意性；群眾意見分歧較多，矛盾隱患明顯，社會穩定風險較大的項目，地方政府要暫緩推進，避免因決策不當引發基層社會矛盾糾紛甚至群體性事件的發生。

二、構建基層社會矛盾的有效化解機制

（一）以社會公正為依據，著力改善民生

基層社會矛盾源自利益結構的不協調，源自民眾經濟、社會、政治以及文化等多個方面的訴求沒有得到應有的滿足。［2］調研發現，在諸多訴求中，民生方面的訴求顯得特別迫切和突出。如，關于重警中的社會差距問題：在泉州，行業收入差距較大，最高收入行業是金融業，其人均收入為123986元，最低收入行業是住宿餐飲業，其人均收入32500元，二者相差3.78倍；社會差距矛盾主要表現為為數較多的中低收入者、低收入者以及貧困群體成員對于提高工資水平、實現收入公正分配以及社會保障的利益訴求。關于重警中的征地拆遷問題：截至2014年6月底，泉州歷年累計征收耕地面積12.39萬畝，征地拆遷所引發的社會矛盾的主要表現為被征地拆遷居民對于合理補償的利益訴求，個別征地拆遷戶要求高額補償。另外，多數被征地居民反映在物價不斷高漲的情形下征地保障水平偏低。關于中警中的醫患矛盾、社會保障問題、就業需求與失業問題、生態環境問題和社會治安問題就是民眾對于優質公共服務的利益訴求；進城民工問題、勞資矛盾突出問題主要是流動人口對享有基本市民生活待遇的利益訴求可見，民生訴求已經成為現階段民眾最為看重的、最為基礎的、最為普遍的社會需求。

既然基層社會矛盾的基本根源是民生問題，改善民生就成為民心所向、化解基層社會矛盾的治本之策。2013年，泉州市民生支出占公共財政支出比重為71.8%，民生問題有所改善，但由于公共財政收入不高，不能滿足群眾對優質公共服務的要求。目前已初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的社會保障制度體系框架，新農合和城鎮居民醫保參保率分別達99.9%和95.5%，城鄉居民養老保險參保率達98.5%，但是，失業保險覆蓋率偏低，申請人只有20%。而且，尚有薄弱環節亟待完善：一是傳統的社會保障制度之間，如機關、事業單位職工、企業職工、城鄉非就業居民的社會保障制度，各自條塊分割，缺乏順暢銜接。二是補充性的社會保障渠道有待豐富。建議適當獎勵支持補充性商業保險，減輕政府的社會保障壓力，實行社會保障制度的多元化發展。三是法治化的公平分享機制有待進一步完善。要讓改革發展成果惠及全體公民、促進社會公平正義，必須建立一套公平的分享機制。當前，尤其要重點完善土地利益的公平分享機制，建議完善土地征收、房屋拆遷制度，實現土地的級差利益的公平、合理分配。建立和健全保障性住房法律制度，保障中低收入階層的居住權。

（二）建立健全基層社會矛盾排查機制，主動將矛盾糾紛化解在萌芽狀態

開展不安定因素大排查，確保將基層社會矛盾化解在萌芽狀態，是超前防范矛盾糾紛、防止事態進一步發展的有效措施。根據我們所調查的情況可以看出，可能導致泉州基層社會矛盾風險的各種因素中，征地拆遷問題的分值最高，引起基層社會沖突的風險最大，社會差距問題分值也比較高，基層要高度重視。而醫患矛盾、腐敗問題、社會保障問題、行政執法混亂和行為不規范問題、勞資矛盾突出問題、生態環境問題、進城民工問題、道德信仰危機問題、就業需求與失業問題、資源問題、社會治安問題和誠信問題屬于相對重要的因素（如圖3）。

當前，基層應積極主動建立起排查和調處人民內部矛盾問題的工作機制：建立由基層黨委政府負責、綜治部門統一協調、相關工作部門聯動的領導機制；建立基層每月主動排查重要問題、重大矛盾糾紛的分工包案限期解決工作機制；選出信息靈、有威信、作風正派的信息員，要求信息員每天向調解會、治安小組報告；要經常召開居民例會，使基層干部能了解群眾的疑難，及時為群眾排憂解難；成立一支熱心公益事業的思想工作隊，由離退休老干部、共產黨員和退休老師等組成，由他們及時向群眾宣傳黨的方針政策，做好群眾疑難問題的調解工作等。

圖3 基層社會矛盾風險因素及其嚴重程度排序圖

（三）建立健全社會矛盾糾紛調處機制，確保受損群體的利益救濟渠道暢通

基層社會矛盾的爆發往往是在部分基層群眾利益受損后，因正常利益表達救濟渠道不暢通，且經過長時間爭取，其正當利益仍得不到有效解決的狀態下發生的。因此，基層要進一步完善社會矛盾糾紛調處工作的長效機制，構建調解、仲裁、行政裁決、行政復議及訴訟等有機銜接、相互協調的多元化社會矛盾糾紛解決機制。調解是A D R（A lternative Dispute Resolution）的方式之一，被譽為化解社會矛盾沖突的“東方經驗”，許多西方國家都對此進行過借鑒。［3］當前，基層應當加強行業性、專業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解和司法調解聯動工作體系。泉州市2008～2013年共處理勞動爭議案件46808件，其中通過鄉鎮、村級基層調解組織調解處理32921件，占案件總數的70%；通過仲裁機構立案方式受理13887件，調解結案5709件，占立案數的41%。勞動爭議通過調解方式（包括基層調解、仲裁調解）協調處理的占案件總量的82%，基層勞動爭議調解組織已經成為泉州市調處勞動爭議的中堅力量。要完善仲裁制度，提高仲裁公信力。健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能。應當通過改革完善司法援助、司法訴訟和行政復議等制度，建立健全能夠充分保障弱勢群體或受損群體正當利益的利益救助機制，確保受損群體的利益救濟渠道基本暢通，從而減少不同利益群體之間的摩擦和沖突，進而減少和避免社會風險尤其是群體性事件的發生。

建議打破部門分工的局限性，有效整合政法、公檢法司及信訪等部門工作力量，建立社會矛盾糾紛調處中心，對不同領域、不同利益的群體之間的摩擦和沖突統一受理、集中梳理、歸口管理、分級辦理、限期化解，形成“一站式服務、一條龍辦理、一攬子解決”的工作體制。一些實際問題必須由政府統籌解決的，提交黨委政府班子集體研究決策，再交由職能部門具體落實，防止推諉現象，提高調處工作效率。組織一批懂政策、懂法律的人員到社會矛盾糾紛第一線去開展調處工作，可以邀請專家、律師參與調處，增強調處工作實效，提高調解成功率。對一般性的糾紛力爭當場調結；對重大疑難復雜的，要明確責任分工和時限，盡可能做到“一個問題、一名領導、一個方案、一抓到底、限期調結”；對涉及多部門、跨區域的，要建立聯合調處機制，確定牽頭部門和地區，成立由有關部門和地區組成的專門調處機構進行聯合調處。

矛盾凸顯是社會轉型的重要特點，只有維系基本的社會公平和正義，讓大多數基層群眾有更多的“獲得感”，才能夠從根本上減少和避免基層社會矛盾風險的發生。

［1］烏爾里希·貝克.自由與資本主義［M］.杭州：浙江人民出版社，2001：119.

［2］吳忠民.中國目前社會矛盾的基本根源是民生問題［N］.學習時報，2013-10-28.

［3］胡燕佼.基層社會矛盾化解與調解機制創新［J］.云南行政學院學報，2014（3）.