國企新一輪深改的邏輯及思路

張百舸

發軔于2014年8月的國企新一輪深化改革，隨著2015年5月國務院批轉發改委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見》（以下簡稱《意見》）、國務院國資委發布《2015年度指導監督地方國資工作計劃》等系列政策的相繼出臺，國企本輪深改工作逐漸展開。但如何正確理解國企本輪深改的政策內涵、目標、思路、方法等，對于國企的深改工作至關重要。

國企深改的邏輯

要了解國企本輪深改的政策內涵，我們需要思考幾個問題，即為什么改？改什么？改革的目標是什么？

第一，為什么要改？

自1978年國企改革以來，國企日益壯大并已成為國民經濟的重要組成部分。但近年來受到體制機制的束縛，國企的市場競爭力逐漸衰弱，部分國企靠壟斷換來的競爭優勢也隨著中國市場經濟改革的深入而消耗殆盡，大多數國企正面臨新的成長發展瓶頸，甚至攸關企業生存。

國企市場競爭力下降主要表現為：

（1）一些國企大而不強的現象越發明顯，資產資本收益呈現邊際遞減趨勢，權益報酬率（ROE）等杜邦比率指標實際縱比橫比都在下降，經濟增加值（EVA）指標實績為負值的國企數量越來越多。（2）國企的市場競爭力正在減弱。為什么國企的市場競爭力會下降？主要原因包括：①過密的政企關系，導致部分國企過于依賴行政優勢而獲得競爭優勢。②國有資本布局不合理，導致資產效益下降。③盲目投資的沖動，導致國企負債率有增高趨勢，部分地方國企甚至出現資不抵債的現象。如果不盡早化解企業的債務風險，降低杠桿系數，確實可能存在地方國企新一輪的倒閉潮。④企業政府化的組織模式，導致國企的人力資本潛能長期受到抑制。此外，現行國企領導人的政治任命體制，也使國企喪失了企業家成長和企業家精神發揮的環境，正如一位前國家領導人曾說“國企沒有企業家”，但恰恰是企業家才是國企創新轉型的關鍵。

第二，改什么？

改革當然是打破阻礙國有企業成長的體制機制樊籬。主要包括：一是建立健全基于公司治理結構的新型國企監管體制。理順政企關系，轉變國資監管方式，讓國企真正回歸市場，完善現代企業管理制度。二是建立健全基于現代產權制度的國有資產資本管理體制。調整國資布局，優化國資結構，推動國資證券化，激活國資活力。三是建立健全基于現代人力資本管理的激勵約束機制。釋放國企人力資本，尤其是企業家精神的創新創造活力，完善激勵約束機制，強化中長期激勵，硬化約束，推動國企改革發展。

第三，改革目標

公司制、股份制是近年來國企改革的重要方向。從出資人角度而言，保值增值是企業經營的核心目標，也是國企改革一以貫之的目標。保值增值有兩個方面的含義：一是指企業的資產資本規模；二是指企業的資產資本質量。

如何壯大國資規模？

首先，我們從企業的本質和企業成長理論方面來分析這個問題。根據諾貝爾經濟學獎得主科斯（Coase，R.H.，1937）的交易成本理論，企業的規模受制于企業內外成本對比，而企業的內部成本主要就是管理成本。企業可以通過商業模式創新、引入新技術、資產重組等方式，提高企業的經營規模。但推動企業變革的背后需要企業家精神，而一個政治任命的、過渡性的國企負責人，顯然缺乏變革、創新的動力和責任，這從一個方面也說明了部分國企為什么大而不強的原因。所以，從根本上講，要壯大國資規模，需要激活人力資本潛能，承認人力資本的價值創造能力，尤其是企業家的創新創造能力，即通過人力資源管理體制機制創新，培育壯大國企職業經理人才隊伍，尤其是建設一支勇擔當、善創新的企業家人才隊伍。

其次，從企業的資產負債表來看，擴大國資規模無非增加負債和所有者權益。但目前大多數國企負債率偏高，財務杠桿系數偏大，尤其是一些地方國企的負債率更高，緣于一些地方國企負責人做大企業規模的沖動，以及因公司治理結構不健全導致企業投資政治化、盲目化。摩根士丹利最新研究報告顯示，截至2014年中國企業負債率達178%，從M2規模增長過快可以看出近三年中國企業杠桿率增長過快。現在，去杠桿化已經成為一些國企面臨的主要難題，有些地方國企甚至出現了資不抵債的情況。另外，考慮到間接融資成本高的因素，壯大國資規模無法從負債的角度予以考慮，只能從權益資本的角度來做文章。

但長期以來，因中國資本市場的不發達，社會資本的投資渠道逼仄，大量社會資本不得不沉淀于銀行賬上，高達百萬億元。據統計，近幾年中國居民家庭股票資產在資產配置中僅占3%，而2014年美國家庭則為29%。因此，如何激活國有資本市場活力，提高國有資本的證券化水平，是國企本輪改革的重點。根據國內一些證券機構的統計，目前國務院國資委監管央企的48萬億元凈資產，實現資產證券化的部分不超過10萬億元，大量資產在體外，國企資產證券化的空間巨大。近期，中國股債雙牛，為國企混改提供了重大機遇。這就是國企本輪混改的背后邏輯，即通過現代產權制度改革，提高國資的資本證券化水平，吸引戰略投資資本、社會資本，提高權益資本比重，從而實現壯大國資規模的目標。

如何提高國資質量？

提高國資質量無非是改善國企經營狀況，但前提是讓國資真正回歸市場，唯有接受市場的洗禮，感受市場的壓力，在市場競爭中獲得核心競爭優勢，國資才能真正做強。這一點在國內家電行業中表現得尤為明顯，20多年前國內家電幾乎由日本品牌壟斷，政府通過放開市場競爭，時至今日，已經出現了海爾、海信、格力、長虹等國有控股的世界級的家電企業。實踐證明，企業唯有融入真正的市場競爭才能成長進步。很多國企或多或少都有一些歷史性包袱，而且資產資本結構復雜，建議可通過以下步驟逐步改善國資質量：一是優化國資布局，將競爭性領域的國資真正融入市場，建立市場化的運營架構；二是通過資產重組，增加經營性資產比重；三是清理歷史性包袱，隔離并分類處置；四是按照現代產權制度和現代企業管理制度，進行體制機制創新，提高企業的經營管理能力和經營水平。

國企深改的思路與方法

通過近一年時間的調研、醞釀，中央全面深化改革領導小組、國務院國資委、一些地方國資委相繼推出了一系列國企本輪改革相關的政策、指導意見等，雖然步履蹣跚，但改革的方向逐漸明朗。對于大多數國企而言，如何緊緊抓住本輪改革機遇，破除困擾企業發展的體制機制樊籬，實現企業的跨越式發展，是擺在企業負責人面前的重要課題。而當務之急就是企業必須提出符合改革精神的、結合企業實情的頂層設計方案，盡早獲得主管部門（國資委等）背書，把握改革先機，力求先行先試。那么，如何開展企業的頂層方案設計工作呢？雖然國企實情各異，但本文認為可從“資產重組、平臺創建、架構重整、管理提升”四個方面著手：

——資產重組

就是優化產業布局，調整產業結構，進行資產重組，實行分類管理。大多數國企都屬于多元化或一主多輔的集團化公司，因為歷史因素或政治因素，背負的包袱較多，存在一些虧損、低效甚至無用的資產，造成了雖然資產規模越來越大但資產回報越來越低的現象。一般而言，資產重組工作分為三個步驟：首先，要定制資產分類原則、標準，通常可從“國資屬性、產業價值鏈、細分市場”三個維度來制訂標準。其次，對現有資產進行盤點，重新審視產業布局，優化產業結構，力爭“有所為有所不為”，制訂資產重組方案。最后，制訂資產分類處置、管理辦法，尤其對于低效、無效資產進行剝離，提出相應的處置方案。

——平臺創建

國企本輪深化改革的一項重要內容就是改變國資監管模式，即由管資產轉變為管資本。對于具體國企而言，需要構建相應的資本運營平臺公司。大多數國企都是行業或地方產業的領頭羊企業，具有較大的市場份額，國資委應鼓勵這些龍頭企業成立一個或多個產業投資運營平臺公司，由資本運營平臺公司管理原集團下屬的股份公司或競爭性經營公司。集團公司可將其全部或部分股權注入資本運營平臺公司。此外，為鼓勵國資發展，政府國資監管部門也可將其保留的部分或全部股權注入資本運營平臺公司。資本運營平臺公司的核心使命是發揮資本杠桿功能，引入社會資本或戰略投資資本，推動國企發展壯大。對于擁有上市公司的集團化國有企業而言，新成立的資本運營平臺公司的短期使命就是推動集團企業整體上市或增加上市資產規模。

國企成立資本運營平臺公司之后，原來的股權關系將隨之而變。在轉型過程中，應根據產權制度，重點理順集團公司與下屬股份公司之間的組織關系、集團公司與投資運營平臺公司之間的組織關系、投資運營平臺公司與股份公司之間的組織關系。

——架構重整

以產權制度為基礎、以資本為紐帶的現代企業管理，需要健全的公司法人治理結構和科學完善的內部組織管控模式。本文認為，架構重整包含三個方面的內容：

一是制度環境。根據組織關系的制度理論，組織的制度環境決定組織的形式及其行為方式。國企本輪深改的一個重要內容就是厘清政府和企業的邊界。隨著國資監管方式的轉變，根據產權制度安排，政府主要負責國資變動性監管、董事會部分人事任免提議等，不再直接干預企業日常經營活動和經營管理班子成員的人事任命。國資委原有的一些經營業務監管職能將移交給董事會，授予企業經營管理層充分的經營自主權。

二是公司治理。公司法人治理結構建設是國企本輪資本化深改的重要一環，是從體制上保障資本化改革成果，勢在必行。根據國企現狀，本文認為，公司治理改革方案要具有三大特點：（1）先進性。改革方案要符合全球化公司治理趨勢；（2）特色性。特色之一就是在公司治理改革方案中要明確“國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位”。（3）操作性。隨著國企公司法人治理結構改革的深入，預計許多國企將迎來新一輪“去集團總部化”的組織“瘦身”變革，人員分流、總部職能優化等工作紛繁復雜，需要周詳考慮、審慎推進。此外，國企本輪公司治理結構改革過程中需要充分考慮董事會主要成員的激勵問題，這些成員多為改革前國企高層經營管理人員。國企公司治理結構改革內容包含董事會委員會架構設計、任職資格標準設計、任職者激勵方案設計、運作制度設計，以及董事會與經營層之間的責權細則設計等內容，原國資委、集團公司的經營監管職能將由董事會負責。

三是組織管控。國企大多數都是集團化運營公司，分子公司數量眾多，隨著產業布局調整、資本運營平臺公司成立，企業內部組織管控模式也需進行相應調整，包括流程優化、組織架構設計、總部與下屬分子公司管控關系、薪酬和績效管理，等等，逐步將國企正三角形的官僚組織架構轉變為市場響應型的流程組織架構，提高組織的彈性。

——管理提升

在戰略目標、競爭市場、商業模式既定的前提下，本文認為決定企業成長速度和質量的關鍵是企業內部能力。國企本輪深改的一個重要內容就是要通過組織、體制、機制、制度等方面系統而深刻的變革，提高國企的市場競爭力。如何改進國企內部管理呢？本文認為，國有企業需要制訂系統的“能力差距提升計劃”，也就是說，企業要對照標桿，分析差距，提出差距彌補方案及其計劃。因此，國企本輪深改的頂層設計方案中不僅包含產業調整、混改方案、公司治理等內容，還應包括管理提升大綱方面的內容。

結合對國企現狀的了解，國企本輪管理提升方面的內容至少應該包括：

戰略評估及優化。本文認為，隨著國企資本化改革進程加深，國企進行戰略優化時要重點考慮“股東是誰？股東的中長期利益是什么？如何保障股東的利益或價值”等內容，重點優化企業的盈利模式，即企業“在哪賺錢？怎么賺錢”，將現在“做大做強”的企業成長模式轉變為“做精做優做強做大”的企業成長模式。

流程及組織優化。根據組織生態學的制度理論，國企本輪的資本化改革，徹底規范了政企關系，極大顛覆了國企原有的制度環境，為國企組織、流程、制度變革提供了空間，有望改變“國企政府化”的組織現狀，建立一個能快速響應市場需求的扁平化的組織架構。

人力資源管理體系建設。國企本輪深改的一個重要內容就是重新承認人力資本的價值尤其是企業家精神的作用。結合國企實情，本文認為國企人力資源管理變革至少應該包含：（1）職業經理人隊伍建設和人才隊伍建設。（2）核心人才隊伍建設及其激勵約束方案，尤其是中長期激勵方案，如：增量利潤分紅方案、股權激勵方案等。（3）企業培訓管理體系建設，尤其是企業大學建設，造就一批企業所需的工匠型技能人才隊伍。

國企黨建管理體系建設。隨著中央反腐力度的加大，近年來國企腐敗案例層出不窮，一方面是國企內部管理體制存在問題，另一方面是黨建職能建設工作弱化，國企黨組織既沒有在風清氣正的企業文化建設方面發揮作用，也沒有履行應有的檢查監督管理職能。國企普遍存在“重業務、輕黨建”的現象，原因一方面是企業黨建負責人內部化；另一方面是企業黨建負責人往往是行政任命，素質能力偏低，難以擔當重任。

本文作者結合多年的國企黨建管理咨詢經驗，建議國企應結合自身實情，從“職能建設、制度設計、綜合考評、改善創新、特色文化”等方面，創建企業獨特的黨建創新管理體系，形成制度保障，改變黨建和經營“二張皮”的現象，使二者有機融合，真正發揮國企黨建工作的“文化凝聚、先鋒引領”功能。

企業創新管理體系建設。國企可結合自身實際，從“氛圍營造、機制設計、活動組織、總結提煉”等方面，構建企業的創新管理體系，包括商業模式創新、技術創新、市場創新、產品創新、工藝創新等。此外，對于制造型國企而言，應積極響應國家的《中國制造業發展綱要（2015—2020）》，通過制造智能化、辦公自動化、供應鏈信息化、精細化管理等手段，積極參與國家工業4.0升級活動，提出符合企業自身發展的企業版制造4.0規劃。

企業運營管理體系優化。國企本輪深改，預計將會在戰略（含商業模式）、組織、人力資源管理體制機制方面產生深遠變化，國企需要隨之優化企業運營管理體系，包括財務管理、制造管理、供應鏈管理、營銷管理、研發管理等，具體計劃、方案應結合企業的自身情況。企業運營管理體系提升方案也是國企本輪頂層深改方案設計的內容之一。

國企本輪深化改革是一場真正意義的市場化改革，預示國企改革已進入“深水區”，將面臨前所未有的困難和挑戰，但唯有直面問題、圍繞“實現國資保值增值”這一核心，改革才能成功，有望迎來國企新一輪的發展機遇期。

（責任編輯：李萬全）