耕地保護補償機制研究進展與述評

摘要采用文獻資料法和比較分析法，歸納分析國內外有關耕地保護補償機制的研究進展，找出目前研究的不足，探討今后研究的方向。結果表明：已有研究主要集中在耕地保護補償的理論邏輯、機制及相應的補償對象、補償標準等方面，但補償的價值標準定量研究不足，補償面積標準研究方法較為單一，且缺乏面向農戶的耕地保護的補償研究。為此，應加強對價值標準及面積標準方面的研究，進一步完善對農戶的耕地補償制度。

關鍵詞耕地保護；補償機制；述評

中圖分類號S29；F301.2文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）26-278-03

AbstractUsing literature and comparative analysis， domestic and international research progress of compensation mechanism of cultivated land protection was summarized， and the shortcomings of current researches were identified to explore the direction of future research. The results indicate that existing studies mainly focus on the theoretical logic of farmland protection compensation， mechanism， appropriate compensation objects， compensation standards and so on. But the research of value standard and area standard is insufficient. And the compensation for farmers is not fully put into consideration. In conclusion， the study of value standard and area standard should be strengthened in the future. Besides， the study further improve the compensation mechanism for farmers.

Key wordsCultivated land protection； Compensation mechanism； Review

耕地保護作為當前世界各國可持續發展戰略的焦點，因其形勢嚴峻、難度大，已成為學術界關注的熱點問題。建立耕地保護補償機制，既是抑制耕地過度非農化和有效保護耕地的必要手段，也是實現社會公平和增加社會福利的重要舉措。筆者系統梳理了耕地保護補償機制研究成果，對其研究現狀形成比較清晰的認識，為豐富耕地保護補償機制的研究和推進耕地保護補償機制的建立提供理論支撐。

1耕地保護補償理論研究

1.1外部性內部化理論耕地保護主體為其他社會成員免費提供耕地的生態和社會效用，生產價值在土地產品及權屬交易市場上只得到了部分報酬[1]。對此，以外部性效益為依據對耕地保護者予以補償，已被學界認可。

針對外部性，主要有政府補貼或征稅與產權交易兩種思路。政府補貼往往采用財政轉移支付的方式向耕地保護區支付補償費，用糧食補貼向耕地所有者和生產經營者間接補貼[2-3]。但有學者認為補貼無法體現被補貼者的需求，易導致尋租現象，故產權交易更能很好地考慮外部性的相互性。孫海兵等[4]提出界定與保障耕地外部效益財產權是未來農地保護政策改進的選擇。楊惠等[5]認為，應當透過法律創設農地外部效益財產權，并對此財產權及農地使用權給予明確界定與保障，由政府代理社會大眾進行必要的財產權交易，以達到真正保護農地的目的。

1.2發展權轉移原理在英國和美國，土地發展權會隨著分區管制規則修訂或廢除而回歸土地所有者，易導致“意外收益—意外損失”困境，即被規劃為開發區塊的土地所有者獲得非個人努力帶來的收益，而其他所有者則面臨著潛在損失[6]。為此，發展權轉移應運而生。在國外探索過程中，發展權轉移主要以發展權轉讓（TDRS）、發展權購買（PDRS）這2種方式進行。前者發展權是由發送區所有人轉讓給接收區土地所有者行使，后者是由政府或非政府組織贖買而消滅。在這2種方式下，受限制的發展權均得到了補償[7]。

我國學者則將國外發展權轉移的理論和經驗運用到土地管理工作中，開拓出本土的發展權轉移與交易創新模式。臧俊梅等[8-9]嘗試以農地發展權為載體構建耕地異地代保制度，解決“異地指標調劑”的跨區域耕地保護問題。張安錄[10]認為可在城鄉生態經濟交錯區設置土地的可轉移發展權，并通過市場交易，使之既能控制農地城市流轉，又能兼顧農地保護的公平與效率。黃賢金等[11]設想建立可轉移的發展權和許可證制度。重慶則探索出了“地票”交易模式，地票交易實質上就是土地發展權的交易，從而實現對原建設用地復墾成本以及保有保護復墾耕地的補償[12-13]。

1.3耕地價值理論就耕地價值的構成而言，當前研究一般基于3種分類框架：一是經濟、社會和生態價值分類；二是市場價值與非市場價值分類；三是使用價值與非使用價值分類[14]。現有研究大多基于耕地價值尤其是耕地的非市場價值制定耕地保護補償標準[15-21]。

2耕地保護補償主體與對象

2.1補償主體補償主體是指補償給付主體。遵循“誰受益誰補償”原則，耕地保護補償主體應為分享了耕地保護效益，但未承擔耕地保護任務的地區、部門（企業）及個人[22]。

2.2補償對象補償對象是指補償的接受主體。耕地保護補償對象應是耕地保護效益的提供方。總的來說，補償對象有：一是耕地的直接利用者，即農民[21，23-24]；二是耕地流轉的權利人或責任人[23，25]，包括農村集體經濟組織以及過多承擔耕地保護任務地區的地方政府[21，23-24]。

3耕地保護補償標準

補償機制的核心問題是補償標準。補償標準分為2類：一是價值標準，即每單位耕地應該補償的貨幣數量；二是面積標準，即不同區域間單位面積耕地補償的換算關系[26]。

3.1價值標準 耕地具有經濟、社會和生態價值，因而補償標準體系應主要包括經濟補償、生態補償和社會補償[27]。在市場供求關系分析的基礎上，耕地的經濟價值主要采用收益還原法進行測算[15，17，28]；從基本生活保障、農民失業保障、社會穩定3個方面測算社會價值[29]；張皓瑋等[30]將生態超載指數和人們對生態價值補償意愿作為補償的比例與系數引入測算模型，構建了市域間生態價值補償量化模型，從而測算耕地的生態價值。張效軍等[26，31-32]通過單位面積耕地綜合價值的測算加總，扣除取得社會平均利潤的那部分價值，得出單位面積耕地補償的價值標準。同時，對開發利用已超出承載能力，導致數量的減少以及質量的下降的耕地，需考慮到耕地的折補價值[33]。

對于耕地非市場價值的評估，國外起步較早，評估方法可以分為2大類：揭示性偏好價值評估方法和陳述性偏好價值評估方法，其中以條件價值法（CVM）、特征價值法（HPM）為主[16]。CVM方法最為經典，但評估中所用到的數據都來自假設的市場，過程中易出現策略偏差、假想偏差、起始點偏差等各種偏差。國內學者在引進國外的理論和方法后，運用CVM法、綜合評價法等對我國耕地的非市場價值進行了評估研究[15，17-19]。牛海鵬等[34]據此測算出耕地保護最高和最低經濟補償標準，并引入了表征支付意愿相對水平的社會發展階段系數對最高補償標準進行修正。陳志剛等[35]基于農戶調查、計量模型分析探討了不同地區農戶對耕地保護補償標準的意愿。

以耕地價值作為確定補償標準的依據雖有很大說服力，但計量非常困難，且不同的學者測算的結果差異較大，因此有學者提出以耕地保護的機會成本來進行區域耕地保護補償標準核算。吳澤斌等提出用占用耕地獲得的經濟效益與耕地現實收益之間的差額來反映機會成本，前者以占用耕地獲得的平均經濟效益來表征，后者以單位面積耕地種植業產值來顯現[36]。雍新琴等[37]認為耕地保護機會成本損失是補償的最低價值標準；區域耕地保護機會成本損失，等于耕地轉為建設用地進行出讓的純收益；區域內農戶耕地保護機會成本損失，等于耕地轉為建設用地出讓純收益扣除耕地糧食生產純收益的余額。但以美國為代表的西方經濟發達國家直接以農地發展權價格作為農地保護經濟補償標準[9]。

為了達到真正激勵耕地保護和約束耕地非農化的目的，柯新利等[38]提出將區域補償價值標準與耕地非農化收益掛鉤及與耕地赤字/盈余狀況掛鉤，耕地赤字越大，補償標準越高；耕地盈余越大，受償標準也越高。

3.2面積標準由于各區域的耕地質量、復種指數、人口數量、社會經濟發展水平等因素不盡相同，生產能力也有差異，因此需要依據各地區耕地的生產能力確定耕地面積折算系數。雍新琴等[22，37]采用全國耕地平均單位面積糧食產量作為全國統一標準化耕地的單位面積糧食產量，各地區的耕地單位面積糧食產量與全國耕地平均單位面積糧食產量的比值，就是不同地區耕地與全國統一標準化耕地的面積折算系數。

但耕地的產出受自然環境、土地利用程度以及土地利用效益等眾多因素影響，利用耕地產出的差異來確定不同區域間耕地折算系數缺乏科學性和合理性[39]。張效軍等[40]通過計算區域現實生產力，應用分等成果中農用地自然質量等別評價結果將區域不同等別耕地自然質量指數折算為耕地平均自然質量指數，再以全國指定作物產量最大地塊作為標準耕地將區域耕地質量進行標準化處理，從而折算出區域間耕地質量的轉化系數。

4耕地保護補償運行機制

耕地保護補償機制包括區域和農戶兩個層面。運行機制的形式有多種，如資金、政策、技術、產權、實物等不同方式，補償的數量應與所享有權利與所承擔義務的差值相當。

4.1區域層面牛文元[41]認為通過省級財政縱向轉移支付和各市之間橫向財政轉移支付的方式來保障各市耕地保護經濟補償。牛海鵬[42]提出優先實施縣（區、市）際經濟補償量，隨之跟進省際經濟補償量，中間由市際經濟補償量進行銜接。還有大部分學者認為應由國家建立補償專項基金，耕地赤字地區以年租形式把耕地補償的資金劃轉國家財政耕地補償基金，補償基金再以財政轉移的方式把資金劃撥給耕地盈余區[22，31-33]。

4.2農戶層面為了保證耕地保護政策的有效實施，INNESR認為應對耕地保護遭受“暴損”的農戶進行補償[43]。國際上采用了社會福利補貼、經濟的直接補償、耕地發展權的購買等手段對農戶進行扶持[44-45]。面對我國現有的農民補償機制，郭正濤等[46]認為需提高農民的征地補償標準、耕地保護補貼，使農民積極自愿地參與農地保護計劃。毋曉蕾[39]通過實地調查得知，采用資金補償、政策補償、技術補償以及社會保障繳納和農業保險補貼的補償方式更受農戶歡迎。同時需看到不同經濟發展地區農戶對耕地保護補償標準的要求有差別，經濟發達地區的農戶對補償標準的要求明顯高于經濟欠發達地區[34]。

5文獻述評

當前，建立耕地保護補償機制已成共識，已有研究對建立耕地保護補償機制的必要性、緊迫性進行了充分的論述，并從多學科、多角度對耕地保護補償的理論邏輯、機制及相應的補償對象、補償標準、補償資金來源、補償方式等進行了廣泛探索。但在以下方面仍有待解決：

第一，在耕地保護補償價值標準的問題上，現有大部分研究測算出的結果與耕地赤字/盈余狀況無關，未考慮到級差差異，對價值標準修正不足，且耕地非市場價值的確定以條件價值法（CVM）為主，主觀性較強。

第二，對于耕地保護補償面積標準的探討，現有研究受制于耕地數量保護的思路，未考慮到耕地質量、人口數量、經濟發展水平等的影響，且對面積標準的探討較少，研究方法較為單一。

第三，面向保有保護耕地農戶的補償研究上，現有研究較為薄弱，尤其是對保有耕地農戶發展權的補償問題基本上還沒有展開充分的討論。

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