耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究進(jìn)展與述評

摘要采用文獻(xiàn)資料法和比較分析法，歸納分析國內(nèi)外有關(guān)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的研究進(jìn)展，找出目前研究的不足，探討今后研究的方向。結(jié)果表明：已有研究主要集中在耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撨壿嫛C(jī)制及相應(yīng)的補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面，但補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)定量研究不足，補(bǔ)償面積標(biāo)準(zhǔn)研究方法較為單一，且缺乏面向農(nóng)戶的耕地保護(hù)的補(bǔ)償研究。為此，應(yīng)加強(qiáng)對價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)及面積標(biāo)準(zhǔn)方面的研究，進(jìn)一步完善對農(nóng)戶的耕地補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞耕地保護(hù)；補(bǔ)償機(jī)制；述評

中圖分類號S29；F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2015）26-278-03

AbstractUsing literature and comparative analysis， domestic and international research progress of compensation mechanism of cultivated land protection was summarized， and the shortcomings of current researches were identified to explore the direction of future research. The results indicate that existing studies mainly focus on the theoretical logic of farmland protection compensation， mechanism， appropriate compensation objects， compensation standards and so on. But the research of value standard and area standard is insufficient. And the compensation for farmers is not fully put into consideration. In conclusion， the study of value standard and area standard should be strengthened in the future. Besides， the study further improve the compensation mechanism for farmers.

Key wordsCultivated land protection； Compensation mechanism； Review

耕地保護(hù)作為當(dāng)前世界各國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的焦點(diǎn)，因其形勢嚴(yán)峻、難度大，已成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，既是抑制耕地過度非農(nóng)化和有效保護(hù)耕地的必要手段，也是實(shí)現(xiàn)社會公平和增加社會福利的重要舉措。筆者系統(tǒng)梳理了耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究成果，對其研究現(xiàn)狀形成比較清晰的認(rèn)識，為豐富耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的研究和推進(jìn)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供理論支撐。

1耕地保護(hù)補(bǔ)償理論研究

1.1外部性內(nèi)部化理論耕地保護(hù)主體為其他社會成員免費(fèi)提供耕地的生態(tài)和社會效用，生產(chǎn)價(jià)值在土地產(chǎn)品及權(quán)屬交易市場上只得到了部分報(bào)酬[1]。對此，以外部性效益為依據(jù)對耕地保護(hù)者予以補(bǔ)償，已被學(xué)界認(rèn)可。

針對外部性，主要有政府補(bǔ)貼或征稅與產(chǎn)權(quán)交易兩種思路。政府補(bǔ)貼往往采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式向耕地保護(hù)區(qū)支付補(bǔ)償費(fèi)，用糧食補(bǔ)貼向耕地所有者和生產(chǎn)經(jīng)營者間接補(bǔ)貼[2-3]。但有學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)貼無法體現(xiàn)被補(bǔ)貼者的需求，易導(dǎo)致尋租現(xiàn)象，故產(chǎn)權(quán)交易更能很好地考慮外部性的相互性。孫海兵等[4]提出界定與保障耕地外部效益財(cái)產(chǎn)權(quán)是未來農(nóng)地保護(hù)政策改進(jìn)的選擇。楊惠等[5]認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)透過法律創(chuàng)設(shè)農(nóng)地外部效益財(cái)產(chǎn)權(quán)，并對此財(cái)產(chǎn)權(quán)及農(nóng)地使用權(quán)給予明確界定與保障，由政府代理社會大眾進(jìn)行必要的財(cái)產(chǎn)權(quán)交易，以達(dá)到真正保護(hù)農(nóng)地的目的。

1.2發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移原理在英國和美國，土地發(fā)展權(quán)會隨著分區(qū)管制規(guī)則修訂或廢除而回歸土地所有者，易導(dǎo)致“意外收益—意外損失”困境，即被規(guī)劃為開發(fā)區(qū)塊的土地所有者獲得非個人努力帶來的收益，而其他所有者則面臨著潛在損失[6]。為此，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移應(yīng)運(yùn)而生。在國外探索過程中，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移主要以發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓（TDRS）、發(fā)展權(quán)購買（PDRS）這2種方式進(jìn)行。前者發(fā)展權(quán)是由發(fā)送區(qū)所有人轉(zhuǎn)讓給接收區(qū)土地所有者行使，后者是由政府或非政府組織贖買而消滅。在這2種方式下，受限制的發(fā)展權(quán)均得到了補(bǔ)償[7]。

我國學(xué)者則將國外發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的理論和經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到土地管理工作中，開拓出本土的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易創(chuàng)新模式。臧俊梅等[8-9]嘗試以農(nóng)地發(fā)展權(quán)為載體構(gòu)建耕地異地代保制度，解決“異地指標(biāo)調(diào)劑”的跨區(qū)域耕地保護(hù)問題。張安錄[10]認(rèn)為可在城鄉(xiāng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)交錯區(qū)設(shè)置土地的可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)，并通過市場交易，使之既能控制農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，又能兼顧農(nóng)地保護(hù)的公平與效率。黃賢金等[11]設(shè)想建立可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)和許可證制度。重慶則探索出了“地票”交易模式，地票交易實(shí)質(zhì)上就是土地發(fā)展權(quán)的交易，從而實(shí)現(xiàn)對原建設(shè)用地復(fù)墾成本以及保有保護(hù)復(fù)墾耕地的補(bǔ)償[12-13]。

1.3耕地價(jià)值理論就耕地價(jià)值的構(gòu)成而言，當(dāng)前研究一般基于3種分類框架：一是經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)價(jià)值分類；二是市場價(jià)值與非市場價(jià)值分類；三是使用價(jià)值與非使用價(jià)值分類[14]。現(xiàn)有研究大多基于耕地價(jià)值尤其是耕地的非市場價(jià)值制定耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[15-21]。

2耕地保護(hù)補(bǔ)償主體與對象

2.1補(bǔ)償主體補(bǔ)償主體是指補(bǔ)償給付主體。遵循“誰受益誰補(bǔ)償”原則，耕地保護(hù)補(bǔ)償主體應(yīng)為分享了耕地保護(hù)效益，但未承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)、部門（企業(yè)）及個人[22]。

2.2補(bǔ)償對象補(bǔ)償對象是指補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w。耕地保護(hù)補(bǔ)償對象應(yīng)是耕地保護(hù)效益的提供方。總的來說，補(bǔ)償對象有：一是耕地的直接利用者，即農(nóng)民[21，23-24]；二是耕地流轉(zhuǎn)的權(quán)利人或責(zé)任人[23，25]，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及過多承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)地區(qū)的地方政府[21，23-24]。

3耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償機(jī)制的核心問題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為2類：一是價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即每單位耕地應(yīng)該補(bǔ)償?shù)呢泿艛?shù)量；二是面積標(biāo)準(zhǔn)，即不同區(qū)域間單位面積耕地補(bǔ)償?shù)膿Q算關(guān)系[26]。

3.1價(jià)值標(biāo)準(zhǔn) 耕地具有經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)價(jià)值，因而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)主要包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償和社會補(bǔ)償[27]。在市場供求關(guān)系分析的基礎(chǔ)上，耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值主要采用收益還原法進(jìn)行測算[15，17，28]；從基本生活保障、農(nóng)民失業(yè)保障、社會穩(wěn)定3個方面測算社會價(jià)值[29]；張皓瑋等[30]將生態(tài)超載指數(shù)和人們對生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償意愿作為補(bǔ)償?shù)谋壤c系數(shù)引入測算模型，構(gòu)建了市域間生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償量化模型，從而測算耕地的生態(tài)價(jià)值。張效軍等[26，31-32]通過單位面積耕地綜合價(jià)值的測算加總，扣除取得社會平均利潤的那部分價(jià)值，得出單位面積耕地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對開發(fā)利用已超出承載能力，導(dǎo)致數(shù)量的減少以及質(zhì)量的下降的耕地，需考慮到耕地的折補(bǔ)價(jià)值[33]。

對于耕地非市場價(jià)值的評估，國外起步較早，評估方法可以分為2大類：揭示性偏好價(jià)值評估方法和陳述性偏好價(jià)值評估方法，其中以條件價(jià)值法（CVM）、特征價(jià)值法（HPM）為主[16]。CVM方法最為經(jīng)典，但評估中所用到的數(shù)據(jù)都來自假設(shè)的市場，過程中易出現(xiàn)策略偏差、假想偏差、起始點(diǎn)偏差等各種偏差。國內(nèi)學(xué)者在引進(jìn)國外的理論和方法后，運(yùn)用CVM法、綜合評價(jià)法等對我國耕地的非市場價(jià)值進(jìn)行了評估研究[15，17-19]。牛海鵬等[34]據(jù)此測算出耕地保護(hù)最高和最低經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并引入了表征支付意愿相對水平的社會發(fā)展階段系數(shù)對最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正。陳志剛等[35]基于農(nóng)戶調(diào)查、計(jì)量模型分析探討了不同地區(qū)農(nóng)戶對耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意愿。

以耕地價(jià)值作為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)雖有很大說服力，但計(jì)量非常困難，且不同的學(xué)者測算的結(jié)果差異較大，因此有學(xué)者提出以耕地保護(hù)的機(jī)會成本來進(jìn)行區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算。吳澤斌等提出用占用耕地獲得的經(jīng)濟(jì)效益與耕地現(xiàn)實(shí)收益之間的差額來反映機(jī)會成本，前者以占用耕地獲得的平均經(jīng)濟(jì)效益來表征，后者以單位面積耕地種植業(yè)產(chǎn)值來顯現(xiàn)[36]。雍新琴等[37]認(rèn)為耕地保護(hù)機(jī)會成本損失是補(bǔ)償?shù)淖畹蛢r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；區(qū)域耕地保護(hù)機(jī)會成本損失，等于耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行出讓的純收益；區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶耕地保護(hù)機(jī)會成本損失，等于耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地出讓純收益扣除耕地糧食生產(chǎn)純收益的余額。但以美國為代表的西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家直接以農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格作為農(nóng)地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[9]。

為了達(dá)到真正激勵耕地保護(hù)和約束耕地非農(nóng)化的目的，柯新利等[38]提出將區(qū)域補(bǔ)償價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與耕地非農(nóng)化收益掛鉤及與耕地赤字/盈余狀況掛鉤，耕地赤字越大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越高；耕地盈余越大，受償標(biāo)準(zhǔn)也越高。

3.2面積標(biāo)準(zhǔn)由于各區(qū)域的耕地質(zhì)量、復(fù)種指數(shù)、人口數(shù)量、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素不盡相同，生產(chǎn)能力也有差異，因此需要依據(jù)各地區(qū)耕地的生產(chǎn)能力確定耕地面積折算系數(shù)。雍新琴等[22，37]采用全國耕地平均單位面積糧食產(chǎn)量作為全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化耕地的單位面積糧食產(chǎn)量，各地區(qū)的耕地單位面積糧食產(chǎn)量與全國耕地平均單位面積糧食產(chǎn)量的比值，就是不同地區(qū)耕地與全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化耕地的面積折算系數(shù)。

但耕地的產(chǎn)出受自然環(huán)境、土地利用程度以及土地利用效益等眾多因素影響，利用耕地產(chǎn)出的差異來確定不同區(qū)域間耕地折算系數(shù)缺乏科學(xué)性和合理性[39]。張效軍等[40]通過計(jì)算區(qū)域現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，應(yīng)用分等成果中農(nóng)用地自然質(zhì)量等別評價(jià)結(jié)果將區(qū)域不同等別耕地自然質(zhì)量指數(shù)折算為耕地平均自然質(zhì)量指數(shù)，再以全國指定作物產(chǎn)量最大地塊作為標(biāo)準(zhǔn)耕地將區(qū)域耕地質(zhì)量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，從而折算出區(qū)域間耕地質(zhì)量的轉(zhuǎn)化系數(shù)。

4耕地保護(hù)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制

耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制包括區(qū)域和農(nóng)戶兩個層面。運(yùn)行機(jī)制的形式有多種，如資金、政策、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、實(shí)物等不同方式，補(bǔ)償?shù)臄?shù)量應(yīng)與所享有權(quán)利與所承擔(dān)義務(wù)的差值相當(dāng)。

4.1區(qū)域?qū)用媾Ｎ脑猍41]認(rèn)為通過省級財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付和各市之間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來保障各市耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。牛海鵬[42]提出優(yōu)先實(shí)施縣（區(qū)、市）際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償量，隨之跟進(jìn)省際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償量，中間由市際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償量進(jìn)行銜接。還有大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)由國家建立補(bǔ)償專項(xiàng)基金，耕地赤字地區(qū)以年租形式把耕地補(bǔ)償?shù)馁Y金劃轉(zhuǎn)國家財(cái)政耕地補(bǔ)償基金，補(bǔ)償基金再以財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式把資金劃撥給耕地盈余區(qū)[22，31-33]。

4.2農(nóng)戶層面為了保證耕地保護(hù)政策的有效實(shí)施，INNESR認(rèn)為應(yīng)對耕地保護(hù)遭受“暴損”的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償[43]。國際上采用了社會福利補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)的直接補(bǔ)償、耕地發(fā)展權(quán)的購買等手段對農(nóng)戶進(jìn)行扶持[44-45]。面對我國現(xiàn)有的農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制，郭正濤等[46]認(rèn)為需提高農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、耕地保護(hù)補(bǔ)貼，使農(nóng)民積極自愿地參與農(nóng)地保護(hù)計(jì)劃。毋曉蕾[39]通過實(shí)地調(diào)查得知，采用資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償以及社會保障繳納和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的補(bǔ)償方式更受農(nóng)戶歡迎。同時(shí)需看到不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)農(nóng)戶對耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的要求有差別，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的要求明顯高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)[34]。

5文獻(xiàn)述評

當(dāng)前，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制已成共識，已有研究對建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的必要性、緊迫性進(jìn)行了充分的論述，并從多學(xué)科、多角度對耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撨壿嫛C(jī)制及相應(yīng)的補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償方式等進(jìn)行了廣泛探索。但在以下方面仍有待解決：

第一，在耕地保護(hù)補(bǔ)償價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的問題上，現(xiàn)有大部分研究測算出的結(jié)果與耕地赤字/盈余狀況無關(guān)，未考慮到級差差異，對價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)修正不足，且耕地非市場價(jià)值的確定以條件價(jià)值法（CVM）為主，主觀性較強(qiáng)。

第二，對于耕地保護(hù)補(bǔ)償面積標(biāo)準(zhǔn)的探討，現(xiàn)有研究受制于耕地?cái)?shù)量保護(hù)的思路，未考慮到耕地質(zhì)量、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的影響，且對面積標(biāo)準(zhǔn)的探討較少，研究方法較為單一。

第三，面向保有保護(hù)耕地農(nóng)戶的補(bǔ)償研究上，現(xiàn)有研究較為薄弱，尤其是對保有耕地農(nóng)戶發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償問題基本上還沒有展開充分的討論。

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