銀川市2011—2013年公共場所衛生行政處罰案件分析

鈔艷，劉學軍

1.銀川鐵路衛生監督分所，寧夏銀川750001；2.銀川市衛生監督所，寧夏銀川750001

銀川市2011—2013年公共場所衛生行政處罰案件分析

鈔艷1，劉學軍2

1.銀川鐵路衛生監督分所，寧夏銀川750001；2.銀川市衛生監督所，寧夏銀川750001

目的通過分析銀川市公共場所衛生行政處罰案件，了解銀川市公共場所衛生行政處罰現狀和存在問題，為進一步做好公共場所衛生監督管理工作提供依據。方法對2011—2013年266起公共場所衛生行政處罰案件按照行政處罰程序、違法主體類別、違法行為案由等方面進行統計分析。結果銀川市公共場所衛生行政處罰案件數量自2012年開始明顯增加，違法主體以美容美發業最多，違法行為以未依法取得公共場所衛生許可證擅自營業的為主。結論建議進一步完善法制體系，持續加大監督執法力度，提高執法水平。

公共場所；行政執法；案例分析

近年來，隨著生活水平的逐漸提高，消費者對公共場所環境衛生的要求也越來越高。2011年5月1日，新修訂的《公共場所衛生管理條例實施細則》[1]以下簡稱《細則》﹚正式頒布實施，銀川市以貫徹實施《細則》為契機，加大各類公共場所衛生監督管理力度，在提高公共場所衛生管理水平上取得了顯著的成效。現將銀川市2011—2013年查處的266起公共場所衛生行政處罰案件進行統計分析，了解該市公共場所衛生行政處罰現狀和存在問題，合理確定今后的工作重點，為進一步做好公共場所衛生監督管理工作提供依據。

1 臨床資料

收集整理銀川市各衛生監督機構2011—2013年公共場所衛生監督情況報表、行政處罰案件情況報表。統計時限為當年1月1日至12月31日所有結案案件，按照行政處罰程序、違法主體類別、違法行為案由等方面進行分類統計。

2 結果

2.1 基本情況

2011—2013年銀川市公共場所衛生行政處罰案件共266起，其中2011年9起，2012年127起，2013年130起，處罰案件數逐年增加。在266起案件中，適用簡易程序的94起，占35.34%；適用一般程序的172起，占64.66%。全部自覺履行，沒有進行聽證程序的案件，沒有進行行政復議和行政訴訟的案件。見表1。

2.2 違法主體

被處罰對象中，美容美發業占50.00%、住宿業占30.45%、文化娛樂業占11.65%，其它行業處罰案件數相對較少。見表2。

表2 2011—2013年銀川市公共場所衛生行政處罰違法主體分類

2.3 違法事實

266起公共場所衛生行政處罰案件共涉及309項違法行為，其中未依法取得公共場所衛生許可證擅自營業的最多，占違法行為總數的49.20%；其次是安排無有效健康合格證明人員從事直接為顧客服務工作的，占28.80%；未按規定對顧客用品用具進行清洗、消毒、保潔的占17.15%。以上三類違法行為共占調查總數的95.50%，其它違法事實占比非常小。見表3。

表1 2011—2013年銀川市公共場所衛生行政處罰程序分類

表3 2011—2013年銀川市公共場所衛生行政處罰涉及違法行為分類

3 分析與討論

3.1 行政處罰力度對比

與2011年相比，2012年公共場所衛生行政處罰案件數量增加了13倍；與2012年相比，2013年案件數量增加了2.36%。分析存在兩方面原因：一方面是2011年新頒布的《細則》增加了處罰案由，加大了處罰力度，許多情況處罰依據明確，可操作性強。另一方面，我市自2011年實行食品安全監管體制改革，將食品安全監管職責從衛生部門調整到食品藥品監管部門，因此，衛生部門也將工作的重心調整到公共場所的監督管理上，從而加大了對公共場所的執法力度，行政處罰數量明顯增加。

3.2 行政處罰適用程序分析

從整體案件處罰情況來看，適用一般程序的案件（172起）明顯高于簡易程序案件（94起）。而從年度處罰情況來看，2011年、2012年以一般程序案件為主，到2013年簡易程序案件卻明顯高于一般程序案件。說明衛生行政處罰的簡易程序正逐步得到執法人員的廣泛運用。簡易程序是行政機關或法定組織的執法人員對于違法事實清楚、證據確鑿并有法定依據、違法情節較輕的違法人，當場作出處罰決定的程序，具有迅速、靈活、簡便的優點。在當前衛生行政執法工作面臨量大面廣、任務重人手少的嚴峻形勢下，實施衛生行政處罰簡易程序有重要的現實意義[2]。但在運用時一定要明確適用范圍，對處罰主體的認定、違法事實的確認也要仔細慎重，避免主觀隨意性，防止適用條件上的擴大化。

3.3 查處行業分布

結果顯示處罰案件中違法主體以美容美發業最多，占50.00%。美容美發行業與老百姓的生活息息相關，也是公共場所衛生監管的重點行業[5]。在該市公共場所監管中美容美發行業的本底戶數較多、占比較大，且經營者多為個體、經營規模不大、負責人及從業人員對法律法規重視不夠，在經營活動中易出現較多問題。提示這仍是我市今后公共場所衛生監督的重點行業。

3.4 違法事實分析

3.4.1 未依法取得公共場所衛生許可證擅自營業最多2011—2013年公共場所全部行政處罰案件中，未依法取得衛生許可證擅自營業成為最主要的處罰案由，說明無證經營的違法行為仍然廣泛存在于公共場所領域，這與經營者法律意識淡薄，法律宣傳不到位有一定關系。

3.4.2 部分違法行為沒有處罰案例《公共場所衛生管理條例》[3]﹙以下簡稱《條例》﹚和《細則》是公共場所衛生監督執法的依據和準繩。但其中規定的違法行為在我市公共場所衛生行政處罰中還有部分并沒有處罰案例，例如：未按規定辦理建設項目預防性衛生審查手續、公共場所集中空調通風系統未經衛生檢測或評價不合格而投入使用等。主要原因：①有些工作尚未開展到位，沒有統一規范；②執法人員對新《細則》熟悉程度較低，有些細節未能完全理解掌握。這是目前我市公共場所衛生監督的薄弱環節和今后努力拓展工作思路的方向。

3.4.3 公共場所衛生質量不符合國家衛生標準和要求這一違法事實在衛生行政處罰中適用上的問題2011年的行政處罰案件中有公共場所衛生質量不符合國家衛生標準和要求這一違法事實的案由，當時是依據《條例》第十四條第一款第（一）項和1991年《細則》第二十三條進行處罰的。2012年、2013年均沒有此違法事實的處罰案例，原因在于新《細則》中存在一些適用上的問題。新《細則》中對于按照規定對公共場所相關因素進行衛生檢測但公共場所質量仍不符合衛生質量要求的未予規定罰則，只能按照《條例》第十四條第一款第（一）項進行處罰，而該罰則規定的行政處罰幅度過于寬泛，因此由于自由裁量權所導致的合理性、公平性問題很難避免[4]。

4 討論與建議

4.1 結合監管實際，完善法制體系

新《細則》適用過程中遇到的問題與困惑歸根結底是配套文件未能及時制定出臺[6]。如公共場所衛生監督的具體范圍、預防性衛生審查程序等，應盡快統一和明確。建議進一步完善《條例》的修訂，各省、市級衛生行政部門按照《細則》要求抓緊制訂相關實施配套文件，體現衛生行政執法的合理性、合法性和規范性。

4.2 增強執法能力，提高執法水平

要加強公共場所衛生監督執法人員的培訓，切實提高執法人員的執法能力和執法水平。一方面認真學習相關法律知識、熟練掌握《條例》和《細則》的內容，做到活學活用，同時拓寬工作思路，提高案由使用率；另一方面，建立實施案例指導制度，通過學習指導性案例，可提高執法人員分析案件、理解運用法律的能力[7]，確保行政執法過程中程序合法、適用法律法規正確、證據確鑿充分、裁量適當，真正做到公平公正。

4.3 持續加大監督執法力度，同時做到執法與指導并重

針對監管的重點行業，要加大監督執法力度，切實做到執法必嚴、違法必究；同時將監督重心向衛生管理水平較低，存在問題較多的行業、經營單位傾斜，提高監管對象的整改積極性，引導行業自律。監督機構可針對不同公共場所的衛生規范和要求，指定詳細的衛生指引，進行具體的細化和說明，使其具有較強的可操作性，并注重現場指導，提高經營者的管理水平。

4.4 加強宣傳和培訓，提高經營者意識

衛生行政處罰是衛生監督的重要手段，其目的重在糾正違法行為，使被處罰者自覺守法。可通過媒體、互聯網、手機等手段廣泛宣傳、普及公共場所相關衛生法律法規和衛生知識，督促、指導公共場所經營者加強學習，提高經營者的法律責任意識和誠信經營意識，使經營者切實承擔起衛生安全第一責任人的責任，為消費者提供衛生安全的消費場所，保障公眾健康。

[1]衛生部令第80號.公共場所衛生管理條例實施細則[S].2011（2）：14.

[2]蔣才慶，傅嬌，李琳.衛生行政處罰中簡易程序運用的現狀調查[J].上海預防醫學，2013,25（9）：531-534.

[3]國務院.公共場所衛生管理條例[S].1987.

[4]王蕊.《公共場所衛生管理條例實施細則》在公共場所衛生行政處罰中的適用問題及解決對策[J].中國衛生法制，2013,21（2）:18-20.

[5]陳紀龍，謝凌超，談立峰.對一起利用酒店客房開展非法醫療美容案例的分析[J].中國衛生監督雜志，2014,21（5）：478-480.

[6]王偉陽，湯宇斌，陳雪峰.新《公共場所衛生管理條例實施細則》適用若干問題思考[J].中國公共衛生管理，2013,29（1）:106-108.

[7]范稷，張帆，盧中南.試論案例指導在衛生行政執法中的應用[J].中國衛生監督雜志，2013,20（3）：206

Yinchuan Public Health Administrative Penalty Cases Analysis From 2011 to 2013

CHAO Yan1，LIU Xue-jun2
1.YinchuanRailwayHealthSupervisionBranchOffices，Yinchuan,NingxiaProvince，750001China；2.YinchuanCityHealthSupervision，Yinchuan,Ningxia Province，750001 China

ObjectiveThrough the analysis of Yinchuan public health administrative penalty cases,understand the existing situation and problems of Yinchuan public health administrative punishment,in order to further provides evidence for the management of public health supervision.MethodsIn 2011-2013 266 public health administrative penalty cases in accordance with the administrative punishment procedures,illegal subject categories,such as illegal behavior cause of action for statistical analysis.ResultsYinchuan public health administrative penalty cases increased significantly since 2012,illegal main body with the hairdressing industry most,illegal behavior to open without the hygiene license shall obtain the public to give priority to.ConclusionSuggestions to further perfect the legal system,continue to intensify supervision and law enforcement,improve the level of law enforcement.

In public places；Administrative law enforcement；Case analysis

R19

A

1672-5654（2015）03（c）-0009-03

2015-01-07）

鈔艷（1978－），女，寧夏銀川人，本科，主管醫師，主要從事公共場所衛生監督工作。