一起由診所被吊銷《醫療機構執業許可證》案引發的思考

摘要：2013年11月1日，深圳市龍崗區衛生局接到群眾舉報反映：轄區內某診所存在“非法托管”行為。接報后執法人員立即對舉報內容進行調查，經核實：該診所存在以營利為目的出借《醫療機構執業許可證》給非衛生技術人員的違法行為，最后依法對該診所作出：沒收非法所得人民幣伍萬肆仟元整、罰款人民幣伍仟元整并吊銷《醫療機構執業許可證》的行政處罰。并且在調查中對發現的問題采取了有效的監管措施，嚴厲打擊違法行為。從而引發對社會醫療機構監督管理中的難點和熱點問題的思考和探討。

關鍵詞：社會醫療機構；行政處罰；吊銷；規范

1 案情簡介

2013年11月1日～2014年1月15日深圳市龍崗區坪地衛生監督分所根據舉報人提供的線索，對轄區內某診所涉嫌出借《醫療機構執業許可證》進行調查。經調查核實：該診所主要負責人黃某于2011年4月1日將診所《醫療機構執業許可證》出借給非衛生技術人員林某并收取每月28000元的管理費，雙方簽訂了《醫療診所托管協議書》。2012年7月10日，林某因為沒有時間經營診所便將該診所內的藥品器械和診所的經營權轉讓給非衛生技術人員游某，并于游某簽訂了《診所經營權轉讓協議》，之后由游某負責每月支付診所主要負責人黃某28000元租借費用用于經營該診所。后因游某經營不善拖欠黃某的租借費用，黃某于2013年9月26日向深圳市龍崗區衛生局申請停業，雙方對于繼續經營的事情協商未果后游某遂對黃某的違法行為進行舉報。通過舉報人提供的材料和多方收集的資料，包括對涉案人員、醫務人員、房東等進行詢問，綜合分析認定，該診所確實存在以營利為目的出借《醫療機構執業許可證》給非衛生技術人員的違法行為。2014年3月10日，作出處罰決定：該診所出借《醫療機構執業許可證》的行為違反了《醫療機構管理條例》[1]第二十三條的規定，依據《醫療機構管理條例》第四十六條、《醫療機構管理條例實施細則》[2]第七十九條第（二）、（四）項的規定，依法對該診所作出：沒收非法所得人民幣伍萬肆仟元整、罰款人民幣伍仟元整并吊銷《醫療機構執業許可證》的行政處罰。

2 法律適用和處罰裁量

經認真調查，排除異議，認定當事人出借《醫療機構執業許可證》給非衛生技術人員林某、游某，共計非法所得人民幣54000元。

2.1本案案發時的承租人游某是從上一任承租人林某處轉租并經營診所，當時游某僅與林某簽訂了《診所經營權轉讓協議》，并未與診所的主要負責人黃某簽訂相關的協議，而黃某辯稱其與林某是合作經營關系，并非出借《醫療機構執業許可證》，且其對于林某將診所轉租給游某經營并不知情。《醫療機構管理條例》第二十三條明確規定“《醫療機構執業許可證》不得偽造、涂改、出賣、轉讓、出借”，故辦案監督員在本案案發初期對于事實的認定存在一定的異議。

2.2因本案案發時承租人林某不能提供相關的交易憑證且舉報人游某提供的銀行交易憑證中僅有3張共計金額人民幣54000元經過銀行的確認。《醫療機構管理條例》第四十六條和《醫療機構管理條例實施細則》第七十九條均明確規定出賣、轉讓、出借《醫療機構執業許可證》的，由縣級以上人民政府衛生行政部門沒收非法所得，并可以處以5000元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷其《醫療機構執業許可證》。故辦案監督員在本案案發初期對于非法所得數額的認定同樣存在一定的異議。

2.3通過對承租人林某和游某、診所主要負責人黃某、房東陳某等人的調查詢問以及押金收據、每月的轉賬交易憑證、診所醫療廣告的合同書和醫生護士工資單等證據采集，最終排除異議，從多方面證明該診所存在以營利為目的出借《醫療機構執業許可證》給非衛生技術人員林某、游某的違法行為，可核實的非法所得共計54000元。依據《醫療機構管理條例》第四十六條和《醫療機構管理條例實施細則》第七十九條第（二）、（四）項的規定，根據《深圳市龍崗區行政處罰裁量權實施標準（試行）》第六十項處罰裁量標準第3點的規定，依法對該診所作出：沒收非法所得人民幣伍萬肆仟元、罰款人民幣伍仟元整并吊銷該診所《醫療機構執業許可證》的行政處罰，根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條第一款的規定，于2014年1月16日向該診所送達了《行政處罰聽證告知書》并根據聽證情況依法作出行政處罰。

3 案例評析

3.1利用衛生監督綜合信息系統，認真分析舉報內容，開展先期調查摸底。接到投訴舉報后，執法人員利用深圳市衛生監督綜合業務系統對該診所的《醫療機構執業許可證》主要負責人等情況進行核查，并調閱了該診所歷年的監管記錄，結合近年來該診所的檢查情況，通過對該診所的經營情況和主要負責人黃某是否存在出借《醫療機構執業許可證》的行為進行認真分析，辨析舉報內容的可能性。因當時涉案的診所已經停業，通過分析，對案件下一步的調查取證方向予以了明確，對于調查可能出現的情況進行了細致的分析，提高了調查的效率并減少了衛生行政執法過失的發生率。

3.2調查實施分工合作，及時收集多項證據，確保了證據鏈的完整。因本案案情比較復雜，涉及的人員較多，而投訴人游某不能提供與診所的主要負責人黃某簽訂相關的協議或其他直接證據，故采取多頭并進，通過不同方向和層面收集該診所的違法證據，包括對承租人林某和游某、房東陳某、二房東林某和黃某、醫生李某和護士陳某等人分別通過現場詢問和電話詢問的方式進行調查，同時收集《醫療診所托管協議書》、托管押金收據、《診所經營權轉讓協議》、銀行轉賬交易憑證、診所醫療廣告的合同書、廣告發布啟用監測報告、收款收據和催款通知書、診所主要負責人黃某委托游某某的授權委托書、醫生李某和護士陳某工資單以及房租水電收款收據等物證，通過電話錄音、現場錄像等方式，使違法事實證據確鑿，處罰決定不存異議。

3.3查處案件準確，證據收集齊全，行政處罰穩妥

3.3.1對于社會醫療機構實行行政處罰，其目的既是為了實施有效的行政管理，維護社會秩序和公共利益，保護公民、法人或其他組織的合法權益，同時也是對違法者予以懲戒和教育。執法人員在查處違法違規案件時一定要準確，要充分保證行政主體與相對人的權利，減少傷害與不滿，避免過錯責任追究；調查取證收集違法證據一定要全面；嚴格按照行政處罰程序開展對案件的調查和處理，依法對行政相對人違反行政法律法規的行為給予法律的制裁。

3.3.2通過先期的調查摸排，了解該診所自2009年成立以來，多次被就診患者投訴且多次被行政處罰，衛生行政部門也多次就該診所的違法違規問題對該診所主要負責人黃某進行了約談，其本人亦于2次向衛生行政部門寫下保證書，保證規范經營，但是該診所不思悔改，重營利輕質量，存在重大的醫療安全隱患。在本案中針對該診所出借《醫療機構執業許可證》給非衛生技術人員進行營利的違法行為，經過合議認定違法事實清楚、證據確鑿、違法情節嚴重，給予沒收違法所得、罰款和吊銷《醫療機構執業許可證》的行政處罰。“吊銷”《醫療機構執業許可證》是衛生行政處罰種類中一種嚴厲的行政處罰。

4 案件思考

4.1本案中診所主要負責人的非法所得要超過核實的數目，調查時因為部分銀行轉賬憑證沒有經過銀行進行確認無法辨別真偽。在辦案過程中執法人員試圖通過人民法院和銀行調取涉案人員的賬戶信息以核實相關款項，但是都未能成功。故本案在認定非法所得時，只能認定經過確認的相關款項為本案的非法所得，在查處類似需要沒收非法所得的案件時，應該加強與人民法院、公安部門的溝通和協作，爭取人民法院和公安部門的支持，盡可能將涉案人員的所有非法所得進行核實并予以沒收。

4.2 此前，深圳市的部分社會醫療機構經營比較困難，衛生行政許可受到場地和距離的限制，導致部分社會醫療機構所有人違法出借《醫療機構執業許可證》進行營利。此類現象部分存在，并且出借人和承租人之間對于此類行為常常以托管、合作等名義來規避衛生監督檢查，屬于以合法形式掩蓋非法目的，名為托管，實為租賃、承包和出借《醫療機構執業許可證》，是一種違法行為，目的在于規避法律謀取利益。

4.3如今，如何更好、更全面地開展對社會醫療機構的監督管理，規范其醫療執業行為，目前是衛生監督工作中面臨的重要工作之一，也是監督工作的難點之一。

首先，作為對公立醫療資源的有效補充，滿足人民群眾日益增長的醫療服務需求，深圳市為了更好地貫徹《國務院辦公廳關于轉發發展改革委衛生部等部門關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》[3]（國辦發[2010]58號）的精神，全面放開深圳的醫療市場，取消了開辦社會醫療機構的距離限制，鼓勵社會資本辦醫；同時對社會醫療機構規范執業進行引導，嚴禁社會醫療機構超范圍服務，嚴厲打擊非法行醫活動和醫療欺詐行為，促進社會醫療機構持續健康發展。

其次，對部分社會醫療機構在設置過程中過于盲目，布局不合理容易造成惡意競爭；在經營過程中由于市場定位和醫療行業的特殊性，導致急功近利，衛生行政部門應該在日常監管中，嚴格落實各項規章制度，對社會醫療機構實行常態化監督管理，督促社會醫療機構加強自我管理，對不當謀利、損害患者合法權益的，衛生行政部門要依法懲處并追究法律責任。

參考文獻：

[1]國務院.醫療機構管理條例[EB/OL].

[2]中華人民共和國衛生部.中華人民共和國衛生部令（第35號）-醫療機構管理條例實施細則[EB/OL].1994-08-29.

[3]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于轉發發展改革委衛生部等部門關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知[EB/OL].

編輯/成森