規劃與土地利用總體規劃“多規融合”探索

摘要：“多規融合”有利于國土空間的統籌開發利用，有利于促進節約資源和保護環境，有利于各項規劃的順利實施，現階段，我國規劃與土地利用總體規劃的任務及目標都存在缺失的情況，進行“多規融合”具有非常強的現實意義。本文將分析目前各項相關規劃與土地利用總體規劃協調銜接方面存在的主要問題及原因，提出實現“多規融合”的政策措施和操作辦法。

關鍵詞：規劃；土地利用總體規劃；多規融合；探索

在我國，土地規劃與利用分屬于不同的部門，在土地總體規劃過程中，各個部門之間缺乏有效溝通，缺乏統一的規劃流程及方法，這直接導致各地不同程度存在相關規劃與土地利用總體規劃協調銜接不夠的情況。

一、相關規劃與土地利用總體規劃間協調銜接存在的問題及原因分析

土地利用的層面是非常寬泛的，與土地利用相關的規劃主要有城鄉規劃，能源、交通、水利等基礎設施規劃，林業生態規劃等，這些不同的土地利用分屬于不同的管理部門。由于規劃種類多，規劃的部門和行業色彩濃厚，難以超越部門利益與視野來制定整個國土空間開發體系。這致使我國土地規劃難以統一協調。

1、城鄉規劃在城鎮用地規模、布局等方面與土地利用總體規劃銜接不夠

隨著我國城市建設的發展，城鎮化進程的加快，科學規范的城鄉規劃可以根據人口增長、人口流動、經濟發展等綜合因素來確定規劃的力度與寬度。合理利用城鄉土地，統籌土地利用與人口增長、經濟發展之間的關系。不過在目前的城鄉規劃中，存在著很多問題。這些問題主要表現在，城鄉規劃土地利用的不合理，不科學，未能有效地將土地利用與城鄉之間的動態變化因素考慮進去，如人口的流動性，很多地方在進行城鄉規劃時，往往只注重考量靜態的因素，未能將經濟增長、人口流動等統籌考量，致使城鄉土地規劃與利用不科學不規范。更主要的是，很多地方在進行城鄉規劃時，未能將城鎮發展所需的土地規模及城鎮各個土地利用的合理布局等，與城鄉總體規劃步調一致。兩者之間銜接不當，會滋生土地浪費，規劃不合理，破壞土地資源等后果。

2、土地規劃的內容涵蓋不全面，部分重點方面缺失

科學的土地總體規劃是一個大的系統，在這個系統中包含著建設用地、交通用地、農業用地、綠化用地、水利用地、能源用地等等諸多方面。不過落實在具體的土地規劃中，因這些不同的土地規劃分屬于不同的管理部門，部門之間缺乏有機統一的協調，缺乏“互通互達”的溝通，導致不同的土地規劃時間上不同步，空間上容易發生錯位交叉，嚴重影響土地規劃的進展，也嚴重制約著土地規劃的質量。在很多地方的土地規劃中，雖然建設用地的規劃是主要矛盾，其他土地規劃是次要矛盾，但在實踐中，往往過分放大了主要矛盾，建設用地規劃嚴重擠占了其他土地利用規劃，導致土地規劃嚴重失衡。

3、林業及生態保護等規劃落實不到位

在土地規劃與利用中，建設用地、交通、能源等是主要方面，也是土地規劃與利用的重點。但也不可忽視林業及生態保護等土地規劃的協調性與一致性。特別是在我國大力提倡生態環保的節約經濟的今天，在土地規劃與利用中，將綠化用地、生態用地等重點凸顯，已經是很多城市規劃、城鄉規劃中的重要命題。雖然這些生態環保的土地規劃已經深入人心，但在實際工作中，總會存在一些有意或者無意的因素，影響和制約著土地規劃的統籌安排。以林業用地為例，林業土地規劃歸屬于林業部門，在土地規劃中，因林業部門是一個單獨的行政部門，其土地規劃往往滯后于其他土地規劃，這導致很多項目的土地規劃與利用已經如火如荼地進行，而林業規劃仍未施行。這種滯后性或者因協調性的缺欠，會直接影響林業規劃的正常開展，造成林業用地的缺失或數量減少，與規劃目的不一致，難以實現林業規劃的目的。

二、規劃與土地利用總體規劃“多軌融合”的探索

無論是城鄉規劃還是城市規劃，在相關規劃中，只有與土地利用總體規劃相協調、相一致才能實現土地規劃的目的，才能收獲良好的規劃效果。

1、完善土地規劃的相關法制建設

目前我國缺乏土地規劃的統一的法律法規，這也是造成項目規劃與總體規劃之間缺乏協調的上層因素。因此在土地規劃過程中，首先應該構建與完善土地規劃的相關法制建設，搭建完整的空間規劃法制體系，通過法制建設來講各個部門之間的關系定位清晰，將各個規劃項目之間的層次及順序理順，有效規避因不同部門自行開展土地規劃，造成土地規劃失調的現象出現。

2、統一土地規劃的編制體系

在我國土地規劃與利用過程中，由于各個部門之間缺乏有機統一的協調機制，造成土地利用與規劃的交叉錯位。就這要求在我國土地規劃中，要統一土地規劃的編制體系，由政府主導并牽頭，相關項目編制負責人等共同組成的土地規劃小組。在開展土地規劃與利用時，通過小組會議或者統一的電視會議等，明確將土地規劃的目的、內容、方式等統一傳達給各個項目的負責人手中。各個項目規劃的負責人要根據自身實際，上報本部門的土地規劃，由小組探討決議。通過這樣的方式，能夠協調各個部門之間的關系，當某個部門提成土地規劃時，其他部門可以進行商議探討，并可以適時公開。當某個部門的土地規劃需要進行微調時，相關部門能夠進行及時的聯動微調。

3、構建共同的編制資料網絡

在土地規劃過程中，各個部門在調查、制定、申報本部門的土地規劃時，可能因采用的資料不全或采用的資料的區別，影響了土地規劃的科學性。因此在實際工作中，應該構建統一的數據資料平臺，統一各個部門土地規劃制定的依據，這樣既可以較好地彌補個別部門收集資料難的窘境，又可以協調各個部門土地規劃的不同標準，提升土地規劃的統一性。

4、明確共同遵循的戰略目標

開展土地規劃與利用，各個部門的出發點不同，但其落腳點是相同的，也就是說個各個部門開展土地規劃的戰略目標是相同的。這就要求在開展土地規劃時，應該讓各個部門明確共同遵守的戰略目標，并以戰略目標為任務，有效地開展土地規劃與利用。

總結

現階段，我國相關規劃與土地總體規劃之間缺乏協調與銜接，這導致土地規劃與利用不合理，不科學。為了有效彌補這一問題，可以探索規劃與土地規劃總體利用的“多規融合”，從而協調各個項目規劃之間的關系。

參考文獻：

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