試論預決算偏離度

摘要：本文首先介紹了什么是預決算偏離度以及政府預決算偏離度的基本內涵，然后介紹了預決算偏離度的相關現狀，接著分析了預決算偏離度指標的相關因素，最后提出了針對預決算偏離度的預算管理控制。

關鍵詞：預決算；偏離度

一、前言

近年來，隨著我國經濟和社會的迅猛發展，政府的財政收入和支出也迅速增加。政府預決算偏離度是指政府年度預算收支同政府年度決算收支之間的差異的程度，它是反映政府預算管理水平的一個指標。

二、什么是預決算偏離度

所謂預決算偏離度，是指經各級人大審查批準的政府預算收支與其實際執行的政府決算收支兩者之間的差異，它是反映政府預算管理水平的一個指標。

三、政府預決算偏離度的基本內涵

政府預決算偏離度是一個較新的概念，一般預算管理的教材中少有提及，專門的預算管理著作中也很少見，當前財政學術界也沒有對它形成統一的認識。可以把它簡單看成是一國政府年度預算收支同政府年度決算收支之間的差異程度，它是一個比值的概念，具體又可以把它分為政府預決算收入偏離度，政府預決算支出偏離度。在計算時，可以使用下面的公式：政府預決算收入偏離度二（政府決算收入數一政府預算收入數）/政府預算收入數100%；政府預決算支出偏離度二（政府決算支出數一政府預算支出數）/政府預算支出數100%。為了把政府預決算偏離度定義的更加科學，引用中國社會科學院財政與貿易經濟研究所副所長高培勇提出的對這一名詞的定義：“預決算偏離度指的是在經立法機關審查批準的政府預算收支同作為其實際執行結果的政府決算收支之間出現了差異。”也可以叫做“預算差異度”。

四、預決算偏離度的相關現狀

近年來，隨著財政超收與超支狀況的不斷惡化，“預決算偏離度”作為其衡量指標受到了普遍關注，這是一種“在經立法機關審查批準的政府預算收支同作為其實際執行結果的政府預算收支之間出現了差異”的指標表現形式。

近年來預決算偏離度總體在不斷上升，并且財政收入預決算偏離度超過十個百分點在2011年達到15.37%，相較來說財政支出預決算偏離度相對穩定并且數值小。從預算的編制環節看，歷來都是本著“留有余地”的原則確定的。財政收入預算編制，主要是依據年初國家確定的國內生產總值、價格指數等主要宏觀經濟指標的預期增長目標，結合上年財政收入執行情況，考慮稅收政策調整等增減收因素，并在充分聽取征管部門意見后分稅種測算確定的。從1998年起到2012年間，財政收入的增速一直高于GDP的增速，并在2007年和2011年創造了兩個距離高峰，比規定的超出百分點多。說明在預算編制環節，政府預留了很大自由“超收”的空間。在預算的執行環節。政府預算的執行一般分為兩個部分：政府預算收入的執行和政府預算支出的執行。現在編入預算管理的只是財政資金的一部分，稱為預算內資金，實際上，未編入預算管理的預算外資金量在一個地方的財政總收入中占相當大的比重，有的甚至比預算內的資金量更大。而這一部分資金并沒有納入預算編制的范圍，無需審查監督批準，繞開了審查與監管的法律視野。在預算的審查環節。現行的預算法對于“超收”與“超支”的規定頗為模糊，沒有條文可遵，因而“超收”收入的決策和“超支”基本上在行政系統內遵循其內在動機完成，而未納入人民代表大會的行政審批。在預算的監督環節。由于預算機制的不健全，我國對預算的監督受到忽略。

首先，預算編制的籠統性，缺少詳細的指標和數字規范。其次，我國當前的財政監督審計體制的不合理性。

然后，財政監督審計本身工作性質的專業性與我國缺乏行業專業人員之間的矛盾。最后，財政的有效監督要求預算體系編制、執行等各方面的協調配合，并且要具備一定的時效性。正是在上述的體制機制性因素的交互作用下，不僅每年動輒幾千億元的“超收”滾滾而來。而且因“超收”而衍生的“超支”也在大幅上升，從而導致預決算收支之間的偏離度越來越大，因而政府預算的監督制約作用在某種程度上形同虛設。

五、預決算偏離度指標的相關因素分析

預決算偏離度計算中使用的了四個數據即財政預算收入、預算支出、決算收入、決算支出。其中預算收入與決算收入之間的差距即是我們所謂的財政超收，預算支出與決算支出之間的差距即是所謂的財政超支的依據。（1）分析導致超收的影響因素。主觀方面因素：編制預算的官僚機構存在超收的內在動機——追求自由裁量預算的最大化。由官僚團體的內在特征以及官僚獲得預算的三個前提官僚機構是公共產品的獨家壟斷者、官僚所掌握的公共產品的真實成本是不公開的、制度上或技術上允許官僚提出一個不容討價還價的預算建議使得官僚的預算最大化追求有實現的客觀土壤。客觀方面因素：預算體制的非健全性、編制的非規范性以及一些不可預測因素的影響。（2）分析導致超支的影響因素。普遍認為，超收是超支的決定因素。在預算編制、預算執行、預算審查等環節存在的體制機制性因素的交互作用下，超收是必然會發生的，而在當前預算管理格局不作調整的現實情況下，超收又會被不打任何折扣地轉化為當年的超支，因而在超收與超支之間，是一列高度相關的“直通車”。但是地方政府的需求剛性和追求資金自由裁量權最大化的內在動機形成了對超收的“倒逼機制”。因此控制超收規模，消除超支的土壤，同時切斷超收與超支之間的直接轉化成為了解決預決算偏離度不斷擴大的有效途徑。

六、針對預決算偏離度的預算管理控制

首先，在政府預算的編制環節，消除各級政府“留有余地”的思想。改進政府的評價和獎勵機制，消除由于地方政府為了追求業績、薪金及津貼而產生的財政超收動力。加強預算法制建設，消除由于追求自由支配權而產生的財政超收動力。強化預算約束的法律效力，完善政府預算體系，將各個部門的各類收支統一納入預算系統，特別是“制度外收入”和“預算外資金”，以保持預算收入的完整性和預算支出的明晰可查性。其次，在政府預算的審查環節要嚴把“三關”。一是會前初審關。二是會中審查關。三是會后監督關，建立全面健全獨立的預算審查程序，使得預算的漏洞能得到即使和有效的改正。然后，政府預算的監督環節，完善監督體制，強化預算執行監督。一要對預算執行情況進行全面的了解，及時分析收支狀況。二要督促有關部門落實人大通過的預算決議。三要聽取和審議上半年預算執行報告。四要對部門預算重點支出項目執行情況隨機進行抽查，指出被抽查單位及項目在執行過程中存在的問題，提出整改意見和建議。最終，合理使用超收資金，切斷超收與超支之間的直通車。完善相關配套措施，促進預算管理水平的提高：預算偏離度的影響因素較多，是一個綜合指標，因此，必須完善相關的配套措施。首先，各部門要明確職責，建立單位預算應急機制，以便及時作出調整；其次，加大對部門預算改革的“硬件”與“軟件”的投入；再次，將國有資產管理納入預算管理范圍，避免重置浪費；最后，建立并完善預算編制、管理、監督的相關法律法規，營造良好的預算環境，使預算真正實現嚴謹性、科學性。

七、結束語

近些年來，隨著我國經濟和社會的快速發展，國家的財政收入和支出也迅速增加。建立科學高效的財政預算管理制度，加強預算執行的監督和約束，是政府工作者首要解決的問題。

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