政府購買公共體育服務研究

張程鋒　張林　劉兵

摘 要：政府購買公共體育服務有利于政府和體育行政部門對體育管理方式的轉變，有利于促進社會體育組織的發展，有利于滿足社會公共多元化和異質性的體育鍛煉需求。以上海市體育局購買市民體育大聯賽承辦單位服務為個案，分析個案的模式、特征以及意義，總結個案的基本經驗，以期對二三線城市開展政府購買公共體育服務提供借鑒。

關鍵詞：公共體育服務；政府購買服務；群眾體育賽事；上海

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A 文章編號：1006-2076（2015）05-0004-05

Abstract：Government purchase of public service of sport is helpful for government and sport administration to transform management mode，promoting the development of organizations of social sports and meeting the diversity and heterogeneity needs of people for sport activities.By taking Shanghai Sports Bureau purchasing service from social organizations for Shanghai mass sport events as a case，this paper analyzes the purchase patterns，characteristics and significance and summed up the basic experience in order to provide reference for the second- and third-tier cities to carry out government purchasing public sports services.

Key words： public service of sport；government purchase of public service of sport；mass sport events；Shanghai

1 問題的提出

政府購買服務起源于西方國家福利制度改革，反映政府在提供公共服務中角色和地位的變化。西方發達國家政府購買服務模式在近半個世紀的實踐中已經發展得較為成熟。我國直到上世紀90年代中期才有部分發達省市開始試點這種模式[1]，但近年來在政府深化機構改革和政府職能轉變的推動下，這種模式在國內二三線城市逐步得到推廣。特別是2013年9月國務院辦公廳《關于政府向社會組織力量購買服務的指導意見》的出臺，要求各級政府在公共服務領域要更多地利用社會力量，加大購買公共服務力度，到2020年全國基本建成比較完善的政府向社會力量購買服務制度[2]。在這一政策的引導下，各級地方政府開始積極推廣政府購買公共服務。由于實踐時間較晚，發展歷程較短，大部分二三線城市缺乏購買服務實操經驗，在實踐中難免會存在一些問題。

上海市作為最早開展政府購買服務的城市之一，經過十余載的探索，購買服務的范圍從剛開始的養老服務逐步拓展到慈善教育、就業扶助、司法矯正和問題青少年教育等諸多領域，并且也延伸到公共體育服務領域。在長期的實踐中積累了相當多的寶貴經驗，對正在實踐和將要試點的其他二三線城市具有一定的借鑒意義。以上海市體育局購買市民體育大聯賽承辦單位服務為個案，總結上海市在購買公共體育服務方面的優秀經驗，以期對全國二三線城市購買公共體育服務提供經驗和指導。

2 政府購買公共服務的理論闡釋

政府購買公共體育服務是政府購買服務模式向公共體育服務領域的成功延伸，兩者有機結合源于這種模式的活力和優勢，政府購買公共服務的提出主要基于以下三個方面的理論思考：

第一，市場失靈和政府失靈的思考。西方政治經濟學自由主義學派認為，市場是最優的資源配置方式，市場自身調節功能夠實現對各種資源的優化配置。誠然，在資源配置效率方面市場呈現出無可比擬的優勢，但是市場解決不了社會公平問題。履行公共服務是政府的基本職責，從政府的立場來看，除了要考慮資源配置的效率還要關注資源配置的公平問題，僅憑市場機制難以實現公共服務均等化的目標。因此，在市場出現資源配置失靈時，就需要政府站出來進行干預。然而政府在克服市場失靈過程中有時候發揮不了預期的調節作用。原因可能在于，首先政府克服市場失靈的首要前提政府是“道德人”[3]，政府是大公無私的，但事實上政府存在自身利益訴求，有與民爭利的風險。其次，政府一方面不能準確洞悉公眾的真實需求，存在供給與需求契合度風險，另一方面政府作為單一供給主體不能滿足社會公眾的個性化、異質性需求。最后，缺乏競爭和成本控制手段也都會造成政府失靈。因此向社會公眾提供公共服務既不能放手市場去辦也不能讓政府一家去獨攬?？紤]到市場失靈和政府失靈風險的存在，新公共管理理論給出了答案，其認為政府可以轉變單一供給主體的思路，引入市場和社會共同提供，通過豐富供給主體，充分利用市場和社會的優勢，發揮政府的協調作用，形成政府、市場、社會三者合作聯動機制，克服各自缺陷，放大各自優勢，在供給服務過程中便可以形成合力和提高效率。

第二，經濟效益與社會效益的思考。向社會公眾提供公共服務是政府的基本職責，但政府作為生產主體直接向社會公眾提供公共服務存在較多的弊端，最為明顯的問題就是政府作為單一生產主體，公共服務生產成本高，經濟效益低。如何解決這些問題，將供給主體和生產主體相分離無疑是一個較好的治理舉措。從經濟學角度出發，是否應該將公共服務供給主體和生產主體相分離，原則上取決于成本收益分析。引入市場手段和社會力量生產公共服務，發揮競爭機制誠然能夠提高公共服務生產的經濟效益，然而完全依賴市場和社會力量生產公共服務又會產生資源配置不公平問題，但是政府通過向市場和社會購買公共服務的方式既可以提高公共服務生產的經濟效益，又能夠保障公共服務配置的均等化。經濟效益和社會效益的最優化結合無疑是政府購買公共服務主要訴求之一。

第三，社會福利多元化的思考。自從20世紀70年代中后期出現福利國家危機，西方發達國家都在收縮福利規模，大多數國家沒有能力完全承擔社會福利，各國政府都在尋求多方提供社會福利。福利多元主義認為，國家作為社會福利供給的重要主體，但絕不是對福利的壟斷。社會總福利應該由公共部門、非盈利性組織、盈利性組織、家庭、社區共同提供，讓政府獨自承擔社會福利是完全錯誤的做法。政府應該成為福利服務標準和規范的制定者、社會福利的購買者以及對其他從事提供社會福利服務的監督者，非盈利性組織和盈利性組織應該成為社會福利的主要生產者，家庭和社區應該成為社會福利配置過程中的協調者。只有各方充分發揮各自的優勢，做到不錯位、不缺位，才能實現社會福利有效生產和優化配置。

為了全面提升上海市市民身體素質和幸福感指數，上海市體育局從2013年起每年舉辦上海市民體育大聯賽。截至2015年8月，上海市民體育大聯賽已經成功舉辦了兩屆，第三屆聯賽也正在如火如荼地進行當中。同時，上海市體育局為了提升全市社會體育組織適應市場競爭及規范化運作的能力，以市民體育大聯賽為平臺，2014年和2015年連續兩年引入政府購買公共體育服務模式，把市民體育大聯賽的承辦服務轉交給社會體育組織，以此培育和扶持社會體育組織的發展。

在2014年上海市民體育大聯賽承辦過程中，上海市體育局通過公開招投標的方式向全市社會體育組織購買市民體育大聯賽承辦單位服務，參與投標的36家社會體育組織，有30家社會體育組織中標，并與上海市體育局簽訂了購買服務合同[4]。在2015年市民體育大聯賽承辦過程中，全市87家社會體育組織，其中55家社會體育組織參與投標，最終51家單位中標[5]。

在整個購買過程中，上海市體育局作為市民體育大聯賽的購買方，中標社會體育組織作為承辦單位的供給方，購買內容為市民體育大聯賽承辦運作管理。招標采取第三方委托代理的模式，上海申權招標咨詢有限公司作為上海市體育局招標委托代理方，招標采取“單一來源采購”和“競爭性談判”兩種方式。為了確保整個招投標過程公平、公正和透明，上海市體育局不僅在相關網站公示了應標和中標的單位，而且允許媒體全程介入到招投標工作中，不僅邀請媒體代表參與評標，而且向各大媒體開放招投標現場。

4 個案審視

4.1 個案的模式與特征

關于政府購買服務模式研究，當前較為主流的觀點主要有兩種，一種是王名提出的依賴關系非競爭性購買模式、獨立關系非競爭性購買模式和獨立關系競爭性購買模式[6]，另一種是韓俊魁提出的競爭性購買和非競爭性購買模式[7]。盡管在劃分形式上兩位學者對政府購買服務模式提出了不同的看法，但實際上他們對劃分所依據的標準是趨于一致的，從劃分標準來看，他們的焦點都聚集在社會組織與政府兩者之間的獨立性程度以及社會組織與社會組織之間的競爭性程度兩個方面。

因此，可以從購買服務“買賣雙方”獨立性程度和“賣方”間的競爭性程度兩個維度去考察上海市體育局購買市民體育大聯賽承辦單位服務的模式。在個案中，從“買賣雙方”獨立性程度來看，作為買方的上海市體育局與賣方的社會體育組織之間是相互獨立的關系，上海市體育局是政府部門，體育協會和體育俱樂部是社團性質的民間社會體育組織，雙方是不同的法人代表，“買方”和“賣方”是建立在不同主體契約關系基礎上達成的購買協議。從“賣方”間的競爭性程度來看，上海市體育局采取“競爭性談判”和“單一來源采購”兩種招投標方式來選擇購買服務的承接方，也就是一部分項目供給主體具有競爭性，另一部分項目供給主體具有非競爭性。所以，基于“買賣雙方”相互獨立程度和“賣方”間的競爭性程度可以將上海市體育局購買市民體育大聯賽承辦單位服務的購買模式界定為獨立關系競爭性購買和獨立關系非競爭性購買的混合模式。

從政府購買公共服務制度設計層面來看，上海市體育局購買市民體育大聯賽承辦單位服務具有鮮明的規范性特點：

第一，競爭性購買和非競爭性購買。西方學者認為存在供給主體競爭市場是購買服務三大基本條件之一[8]。我國也有學者提出類似的觀點，認為政府購買服務首要前提就是市場存在大量的服務供給主體[9]。國內外學者一致認同競爭市場在政府購買服務中的地位和作用，是因為良性競爭機制可以降低服務生產成本，確保和提高服務質量。在上海市體育局購買市民體育大聯賽承辦單位過程中，既存在競爭性購買也存在非競爭性購買。上海市體育局考慮到各項目供給主體競爭環境的實情，對多數具有供給主體競爭市場的項目，通過招投標“競爭性談判”的方式從眾多競標社會體育組織篩選出最佳的承辦單位，對于缺乏供給主體競爭市場的項目采取“單一來源采購”指定具有承接能力的社會體育組織作為承辦單位。

第二，體制外購買。體制外購買是指購買服務建立在不同主體契約關系上。在個案中，上海市體育局在2014年和2015年與多家中標社會體育組織簽訂了購買服務協議，中標的體會社團和體育協會都是在民政部門登記的具有獨立法人的社會體育組織，社會體育組織和上海市體育局是相互獨立的關系。體制內購買是指政府出于單位編制有限，通過出資建立民辦非企業單位，招聘社會工作人員來承擔公共服務事務，如上海市楊浦區延吉街道政府購買社區體育賽事服務就屬于體制內購買這種情況[10]。

第三，購買過程公開透明。上海市體育局購買市民體育大聯賽承辦單位服務從發布招投標信息到最終確定承辦單位，整個過程具有公開透明性。首先，在相關網站發布招投標的信息，組建包括政府、媒體等多方評標機構。其次，在網站公示應標單位讓群眾參與監督和審查，并且在競標過程中邀請媒體全程報道，最后，對中標單位在網上進行公示。

第四，第三方代理招投標。購買市民大聯賽承辦單位服務過程中，為了避嫌，做到公正和權威，上海市體育局沒有親力親為招投標工作，而是采取第三方代理招投標的方式，委托上海申權招標咨詢有限公司作為上海市體育局招標代理方。

4.2 個案的意義

在政府購買公共體育服務模式中，政府、社會體育組織和社會公眾是三個最為重要的核心要素，在理論設計上，這種模式對三個核心要素的作用體現在“一石三鳥”方面。因此，本文從三個核心要素方面考察個案的意義。

4.2.1 政府層面

第一，有利于政府和體育行政部門對體育管理方式的轉變。一直以來，我國體育管理體制偏向于政府主導型，“官辦”體育色彩較濃，政府和體育行政部門在體育發展過程中扮演著“家長”的角色，包辦了體育發展的方方面面。誠然，這種體制的優越性給我國體育發展帶來的巨大成功，如2008年北京奧運會成功舉辦以及2022年北京冬奧會的成功申辦，但我們也不能忽略這種體制的不足，一方面使政府和體育行政部門容易陷入微觀管理事務當中，另一方面抑制了社會辦體育的空間。而政府購買公共體育服務這種模式有利于彌補政府主導型體育管理體制的短板，能夠實現政府和體育行政部門對體育的管辦分離，形成政府和社會共同治理的格局。在個案中，上海市體育局一方面把“辦”的職能分離給社會體育組織，將市民體育大聯賽的直接承辦過程轉交給體育協會和體育社團等社會體育組織機構，另一方面把“管”的職能延伸到協同治理，充分發揮政府的決策、購買、監督和評價職能，積極調動社會體育組織的專業化承辦能力。因此，通過購買服務方式可以有效實現政府和體育行政部門對體育的管理由微觀管理到宏觀治理的轉變。

第二，有利于降低政府提供公共體育服務成本，提高服務效益。傳統公共體育服務供給模式是政府作為直接生產者向社會大眾提供，但是這種模式存在兩個弊端。首先表現在供給成本方面，大部分公共體育服務的生產過程具有專業化，需要在專業技術人員和專業管理人員的配合下才能順利產出，但實情是政府在公共體育服務的生產過程中不占據專業優勢，倘若政府要直接生產公共體育服務就需要投入足夠多的人力、物力和財力來提高生產專業化程度，但同時這也讓政府生產公共體育服務的成本高出于市場的平均水平。其次表現在服務效益方面，政府直接生產服務實則是政府對公共體育服務生產的直接壟斷，競爭機制的缺失，容易造成政府機械的重復生產一種公共體育服務，滿足不了公眾多樣性和異質化的需求，而在政府購買公共體育服務模式中，通過將公共體育服務的生產工作轉交給具有專業化優勢的社會體育組織，就可能以較低的成本獲得較高的效率和效益。

4.2.2 社會體育組織層面

長期以來我國社會組織采取“分級登記，兩頭管理”的登記制度，即凡是在民政部門登記注冊的社會組織（包括社會體育組織）需要有相關的主管機構。這種制度在一定程度上加強了政府監管，但是也存在一些弊端。一方面社會組織受到民政部門和主管部門的雙重領導，導致自我獨立發展能力較差。另一方面登記注冊需要有相關的主管機構導致大多數社會組織尋找行政庇護，對政府依附性較強，致使職能和定位不清晰，使得社會組織發展緩慢，活力較低[11]。但從國際發展經驗來看，采取政府購買公共體育服務這種方式能夠有效提高社會體育組織的活力，改善政府與社會體育組織之間的關系，為社會體育組織的發展提供動力[11]。就個案具體而言，實施購買服務這種機制至少在兩個方面有助于提升社會體育組織的活力，首先表現在拓寬籌資渠道和增加收入方面，社會體育組織在完成承辦市民體育大聯賽工作后，上海市體育局需要按照合同規定向社會體育組織支付承辦服務費用，這便可以增加社會體育組織的收入，保障這些社會體育組織的良性發展。其次體現在專業化承接服務能力提升方面，政府購買公共體育服務實則是一種契約式購買，社會體育組織需要按照合同內容按質按量完成承辦工作，如果上海市體育局認定承辦單位承辦工作服務不合格就會終止購買合作，不予以資金回報，這就迫使社會體育組織主動改善管理，提高專業技能，進而提升各自的專業化服務能力?？傮w而言，通過政府購買服務模式可以改變以往社會體育組織“等靠要”的發展模式，提高自身的市場意識和競爭意識。

4.2.3 社會公眾層面

社會公眾作為公共體育服務的受益者，不論是傳統模式下的政府直接供給方式又或是政府購買公共體育服務模式下的多元供給模式，對于社會公眾而言，他們關注的焦點是由“舊模式”到“新模式”的轉變是否迎合了他們在體育鍛煉方面的訴求。當前，我國人民生活水平有了較大的提高，社會公眾對公共體育服務業的需求一方面體現在規?；瘜用?，另一方面體現在異質性層面。而政府購買公共體育服務模式使大量且多樣的社會體育組織參與到公共體育服務生產與供給中，一方面解決了政府直接供給在數量方面的不足，另一方面彌補了政府供給內容單一的短板。在上海市體育局購買市民體育大聯賽承辦服務過程中，上海市市民毋庸置疑是公共體育服務供給機制改革紅利的最大受益者。通過競爭性購買模式，上海市體育局挑選出服務最佳、專業性最強的社會體育組織來承辦市民體育大聯賽，從而整體上提升了市民體育大聯賽的含金量，市民通過參與市民體育大聯賽獲得最佳的公共體育活動服務。

4.3 個案的基本經驗

4.3.1 結合實際采取競爭性和非競爭性兩種購買機制

在個案中上海市體育局采取競爭性購買和非競爭性購買兩種機制向多家社會體育組織購買市民體育大聯賽承辦主體服務，采取競爭性購買方式主要基于兩個方面的考慮，一方面是大部分項目存在承辦競爭市場，另一方面通過引入競爭性購買機制可以挑選到“價廉物美”的承辦主體，“價廉物美”顧名思義就是較低的承辦成本和較高的承辦服務質量。由于承辦競爭市場的存在，上海市體育局就有可能在眾多的競爭供給主體中通過比較挑選出承辦成本低且服務質量好的承辦方：而采取非競爭性購買方式主要鑒于少數項目缺乏承辦競爭市場，上海市體育局承辦這部分賽事又不占有專業優勢，直接承辦勢必需要支出較高的成本來彌補自身的專業短板，但是讓具有專業優勢的社會體育組織去承辦這部分賽事便可以降低承辦成本。因此，從承辦成本來看，對于缺乏承辦競爭市場的項目采取表面看似是折中辦法的非競爭性購買方式，也不失為一種較佳的選擇。

4.3.2 采用公開招投標方式

為了確保招投標工作的科學規范和公平公正，在購買服務中，上海市體育局采取公開招標的方式開展招投標工作?，F行招標形式有兩種，一種是公開招標，另一種是邀請招標。公開招標是指招標單位通過公共媒體向不特定的組織或法人發布招標項目信息內容，并在符合要求的多數投標人中選擇出最佳的一個。而邀請招標是招標人根據承包商的資信和業績，首先挑選一定數量的組織（不低于3家），然后邀請他們參與投標[12]。這兩種招標方式主要區別在于：第一，發布信息方式不同。前者采用公告的形式，而后者采取的是投標邀請書。第二，投標人選擇范圍不同。前者采取公告的形式，面向的投標人是市場上所有對招標項目感興趣的組織，并且不清楚潛在投標人的數量；后者招標對象是“知根知底”的組織，并且事先已經知道投標人的數量。第三，競爭范圍不同。前者面向的是符合條件的所有組織，但凡符合要求的組織都可以參加投標，因此競爭范圍較大；而后者因為投標人數量有限，因此競爭范圍也較小。第四，透明程度不同。在公開招標中所有活動都要按照既定并為大家熟知的程序和標準對外公開，因此公開透明程度較高；而邀請招標透明程度相對較低，易產生作弊行為。通過以上對兩種招標方式的比較分析可以看出，公開招標具有兩個方面的優勢：一是公開招標可選擇的投標人數量較多，可以通過競爭機制甄選出最佳的投標人；二是公開招標的透明程度較高，降低作弊風險。因此，在個案中上海市體育局采取公開招投標的方式向全市所有具有資質的社會體育組織購買市民體育大聯賽承辦服務有利于在最大限度內選擇承辦方，一方面兼顧了公平公正，另一方面也確保了效率。

4.3.3 積極引入第三方監督機制

第三方監督機制是區別于政府部門自身監督的外部監督形式，是監督主體多元化的體現，一方面可以提高決策的民主化和科學化，另一方面也是一種外部制衡機制，可以有效彌補政府內部監督的缺陷。在上海市體育局購買市民體育大聯賽承辦服務過程中，上海市體育局就充分利用第三方的獨立主體的特點，積極引入了第三方監督機制開展購買服務工作。在整個購買服務過程中，第三方監督主要體現在兩個方面：第一，在招投標方面采取第三方委托代理的方式進行招投標，委托上海申權招標咨詢有限公司作為上海市體育局招標代理方開展和監督招投標工作。第二，全程邀請媒體代表介入監督。全程介入主要表現在三個方面，首先是邀請媒體代表參與評標工作，其次整個評標過程對所有媒體開放，再次將評標結果在媒體上公布。

5 結語

與傳統的公共體育服務供給模式相比較而言，政府購買公共體育服務在理論設計上，一方面有利于政府職能的轉變，實現政府對體育微觀管理到宏觀治理的轉變，另一方面有利于促進社會體育組織的發展，增強社會體育組織的活力，再一方面有利于滿足社會公共多元化和異質性的體育服務需求。但從這種新型模式在各地方的具體實踐來看，政府購買體育服務實操仍存在一些問題，如政府購買公共體育服務的領域有待深入，購買程序有待規范，社會體育組織承接服務能力有待加強。因此，二三線城市在準備開展政府購買公共體育服務前，有必要向已取得成效的一線城市借鑒經驗，如上海和廣州。“他山之石，可以攻玉”，積極學習他人的成功經驗，可以避免走彎路，走錯路。

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