兩岸公營企業治理的比較

◎任建宇 黃龍

?

兩岸公營企業治理的比較

◎任建宇 黃龍

海峽兩岸自1949年分治以來，各自走上了不同的發展道路，而與之相適應，海峽兩岸的公營企業也呈現出不同的發展模式，有著不同的治理模式與治理結構，但同時，兩岸也有著相似的文化背景，也都有過相似的發展歷程，通過比較分析兩岸公營企業的治理，無論對于大陸的國企改革，還是對于臺灣當前的公營企業的發展，均可以互相借鑒，吸取各自的經驗和教訓，進而走出各自的發展道路，為海峽兩岸和全球的企業治理貢獻出新的智慧。

兩岸體制對于兩岸公營企業治理的影響

兩岸自1949年以來的分治，其背后有著不同的政治理念與國家不同政治前途的對決，但是無論是中國共產黨，還是退居到臺灣，在臺灣長期執政的中國國民黨，其長期奉行的仍然是“黨國不分”“黨政一體”的黨國體制，兩岸政治體制在臺灣民主化之前有著高度的一致性，而依附于黨國體制上的兩岸公營企業也不可避免地受到兩黨政治制度的影響，其企業管理有著相似性。伴隨著臺灣的民主化進程，臺灣也逐步開啟了公營企業的民營化進程，中國國民黨的黨產也隨著黨國體制的瓦解，也開啟了處理其黨產的進程，臺灣廣義上的公營企業（包括中國國民黨的黨產）于八十年代中后期開啟了其民營化的進程，而大陸差不多在同期開啟了其國有企業改革的進程，國有企業內部制度也隨著進行改革。下面以八十年代中期為節點來分析兩岸政治制度對于兩岸公營企業的影響。

兩岸黨團組織在公營企業中的角色與作用

大陸黨組織在國有企業管理中的作用?！皟炔咳丝刂啤笔菄蠊局聘母镏兴毡槊媾R的一個難題。其主原因有所有者缺位、信息不對稱、制衡機制弱化等。而對于“內部人控制問題”，其最主要的解決辦法是加強監督、確保權力制衡[1]，而在國企內部，最主要的監事機構—監事會，獨立性缺失，其發揮的作用明顯不夠，其他的第三方機構，例如工會、債權人，也由于與企業管理層有所距離，信息不對稱，無法有效地發揮監督作用，這就造成國企內部的監督作用實質上是由國企內部的黨組織所主導，進而對經理層進行牽制，實質性地解決“內部人控制”問題，這也是中國特色社會主義的一大優勢。在大陸國企內部日漸成熟的“雙向進入、交叉任職”的管理模式可以積極發揮黨組織的監督作用，大陸黨組織的垂直管理，進而有其超脫于國企的相對獨立性，可以有效地降低國企內部的代理人成本，這是大陸國企的一個成功模式。

政治領導是大陸黨組織在國企中的核心作用。中國共產黨黨組織在國企中發揮政治優勢，在長期的國企改革摸索中，形成了“雙向進入、交叉任職”的模式，在組織上保證了既發揮了董事會的決策核心作用，同時也保證了黨組織作為企業政治核心的話語權。在決策責任上，中國共產黨黨組織在國企中確保的是承擔責任，實現企業治理中權責對等。在國企日常運行中，董事會、監事會、經理層、黨組織形成一套體系，既黨組織負責總體領導（包括思想、組織、紀律、員工福利），我們在2013年6月中央下發的指導意見中，黨組織參與重大決策，這些決策包括干部的選拔考核，二是經營方針和重大改革問題，三是落實黨和國家的方針政策，此外包括群眾重大利益的措施?？梢钥闯鲋袊伯a黨最終是要確保黨組織發揮的是總攬全局的政治核心作用，黨組織、董事會、監事會和經理層各負其責，實現良性運轉。

紀律監督是中國共產黨黨組織發揮的重要作用。國企作為全民所有制企業，其產權理論上歸屬于全民所有，但是在企業內部治理中，所有人缺失虛化，內部人控制問題逐漸產生，在這一情況下，中共作為執政黨，而且其理論上也是要求其代表全民利益，所以在國企內部設立黨組織，其本質上市代表全民對于國企的監督，保證國企發展的方向。國有企業在運轉中，利益輸送、以權謀私、國有資產流失現象也層出不窮，這就說明國有企業外部監督的缺乏，加強國企黨組織也就是其應用之義。

國民黨組織在臺灣公營企業中的角色

公營企業是臺灣經濟體系中一股重要的經濟力量。臺灣公營企業形成與發展的歷史背景較為特殊。一是1945年國民黨“政府”接收日本投降時的敵產或企業，經整頓、復建或擴充而來的公營企事業。二是1949年前后國民黨官僚資本從大陸遷入臺灣后，經合并或改組而成的公營企事業。三是民間不易或不愿興辦、而由“政府”投資興辦的公營企業。四是具有獨占性或涉及經濟安全的公營企業。五是臺灣當局根據經濟建設發展需要陸續成立的一批公營企業。另一部分，比較特殊的是雖然在臺灣官方上是劃分為“民營”，但是在戒嚴前臺灣黨國體制下，中國國民黨黨營企業實質上也屬于“公營”。臺灣公營企業的黨組織源于1949年之后國民政府遷臺之后的國民黨整黨運動，蔣介石在來臺之后就開始深刻反省失去大陸的原因，其中之一就認為國民黨在地方基層的基礎不牢固，由此將國民黨黨組織開始深入到臺灣的各個角落，包括企業、學校、政府單位，都有設立黨部和黨小組，改造后的國民黨有三萬個基層組織[2]。國民黨在公營企業基層是通過生產事業黨部來掌管大型公營事業與大型私人企業，在基層企業上，則有企業上的生產事業黨部來代表國民黨對公營企業進行監督。在國民黨黨營企業方面，在這方面則更為嚴格，在改造運動初期，蔣介石為了排除宋子文、孔祥熙實力，先將蔣介石認為“不適”的董事免除，代之以“對事業有興趣，富有責任心，并能實際負責”的黨員擔任，同時，對企業的會計稽核人員進行重新遴選，所有稽核人員均由中央委派，并定期調換，對企業人事經理也建立了相應的考核制度。在公營企業工會方面，國民黨產職業黨部透過提名和動員方式，支持黨員當選理監事[3]。楊度1988年研究顯示，認為臺灣工會體制各層級的理監事選舉，皆是上級生產事業黨部提出名單，投票只是黨部指導、監督下的形式手段，可以說，國民黨已經全面控制了工會系統。

人事安排是國民黨介入公營企業管理的核心。國民黨在臺灣初期通過對董事會人員的調整,將國民黨黨員安插至董事會,進而透過國民黨對黨營企業會計稽查人員的直接任命,同時也透過對公營企業工會的人員安排,確保國民黨能夠掌握工會,并進而通過工會影響公司人事布局,可見,對于公營企業,其主要是通過人事安排,來實現其對公營企業的管理。但是與中共國有企業的黨組織直接進入企業決策程序不同，國民黨對于公營企業的管理主要是介入公營企業董事會監事會以及工會的人事任命。國民黨在國有企業的黨組織更主要是通過對基層黨員的控制，逐步鞏固對于基層的組織基礎，同時通過對公營企業的組織戰去完成國民黨各個層級的選舉。

中共作為列寧式政黨，組織嚴密完整，同時其意識形態強調公有制經濟，重視國企的政治意義，這使其更為重視對于國企的政治領導，并進而去進行經濟上的領導，這和其三灣改編，將軍隊建在連上的觀念一脈相承。而蔣介石來臺后將國民黨改造為準列寧式的政黨，但是其意識形態上仍然尊崇三民主義，特別是來臺后更加強調民生主義，對于財團有其警惕性，這就使其對于公營企業既有某種程度的掌控，但同時也給予其一定程度上的自主權。

兩岸文化對于兩岸公營企業治理的影響

與兩岸體制的硬性制度的影響相比較，兩岸文化對于企業治理更是潛移默化的影響，兩岸同屬儒家文化圈，都深受中華文化的影響，這使其對于公營企業的治理理念與結構有某種程度的契合性，在地位上，兩岸均將公營企業作為兩岸經濟發展的基礎，而且在某種程度上公營企業促進了兩岸經濟的成功發展，對于兩岸經濟起飛也起了關鍵性的作用。儒家文化在兩岸現代化發展道路上，其主要遺產，其一就是，歷史悠久的文官制度，其二就是均貧富的觀念。在文官制度方面，兩岸的有效政府作用在公營企業方面發揮得較為明顯，兩岸政府通過介入企業，將紀律、規則意識也帶入企業中去，在企業中建立了一種效率較高的行政體系，雖然后期有官僚主義的弊病，但是在發展過程中，確實對兩岸公營企業的發展起到奠基的作用。另外即就是均貧富觀念，大陸政府所奉行的社會主義觀念自不待言，強調公平的社會分配，臺灣的國民黨政府稱臺灣的發展模式為“民生主義”，臺灣的財經部門主管例如李國鼎、尹仲容均對臺灣經濟模式做過闡釋，其歸結起來都有幾個要點，其一就是強調自由經濟，其二就是強調社會分配，可以看出強調社會分派即均貧富觀念在兩岸公營企業發展中有著高度的認同度。無論是大陸的強調社會主義，還是臺灣所宣揚的民生主義，均強調公營企業的發展目的，這也是公營企業的發展理念，這在公營企業中埋下的民主的種子，在公營企業發展后期則會很自然地發展到強調勞工利益，這是公營企業發展過程中水到渠成的結果，為后期勞工團體的興盛提供一個平臺，將有助于公營企業在治理中從威權治理模式轉向民主治理模式，從短期上來講，可能會傷害公營企業的利益，但是，對于公營企業的長期發展而言，重視勞工利益，維護勞工權益是其走向成熟企業的必由之路，也是兩岸公營企業所擁有的重要資本。

（作者單位：吉林大學）