霧霾治理：經濟與金融對策的視角
——基于污染型經濟結構的分析

梁文鳳

（江蘇省淮安行政學院，江蘇淮安223005）

霧霾治理：經濟與金融對策的視角
——基于污染型經濟結構的分析

梁文鳳

（江蘇省淮安行政學院，江蘇淮安223005）

通過對霧霾天氣形成的原因進行分析，認為我國污染型的經濟結構是霧霾天氣形成的主要原因，從而提出從經濟與金融對策的視角來治理霧霾，即扭轉政府行為對市場信號的扭曲，引導資源進入低污染行業，通過財稅手段解決市場失靈，以達到解決跨區域霧霾的外部性問題目的，建立綠色金融政策體系。

霧霾；天氣污染型；經濟結構；霧霾治理

近年來，我國的霧霾天氣影響范圍越來越廣，持續時間越來越長。根據中國環境保護部的數據，2012年冬，中國1/4國土面積、約6億人受霧霾影響；2013年，全國平均霧霾日數為29.9天，較常年同期偏多10.3天，中國平均霧霾天數創52年之最；2014年灰霾面積達108萬平方公里，其中空氣污染較重面積約90萬平方公里。根據達沃斯經濟論壇公布的2014環境表現指數（EPI），在調查的178個國家中，瑞士排在第一位，中國排在第118位，遠遠落后于南非（第72位）、俄羅斯（第73位）和巴西（第77位）。

面對霧霾天氣的影響范圍逐漸擴大的情況，我們不得不反思霧霾天氣的形成與經濟結構的深層次關系。黨的十八大提出，“要推進經濟結構戰略性調整，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。”十八屆三中全會指出，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，實現經濟持續健康發展。因此，本文主要從經濟結構的角度來研究我國霧霾天氣的成因，以及如何從經濟與金融對策的視角來進行治理。

一、霧霾與污染型經濟結構的關系

霧霾，顧名思義是霧和霾。霧霾天氣是一種大氣污染狀態，是對大氣中各種懸浮顆粒物含量超標的表述。關于霧霾的經濟成本，2004年國家環保總局和統計局發布的《中國綠色GDP核算研究報告》中估計，環境污染退化成本占當年全國GDP的3.05%。亞開行與清華大學發布的2013年《中華人民共和國國家環境分析》報告中指出，由于空氣污染，中國每年基于支付意愿的經濟損失估算高達3.8%的國內生產總值，按照2015年第一季度國內生產總值7%的增長率來估計，僅僅是空氣污染的成本就把一半多的GDP增長率損失掉了。

霧霾與經濟到底有什么關系？最直接的聯系就是我國的霧霾和污染型的經濟結構有關。

首先，污染型的產業結構。這主要表現在產業結構中，重工業所占比重過高。我國的重工業占比與世界上其他大國比較是最高的，而工業是能源資源消耗、污染物排放的最主要行業，其每單位產出所導致的空氣污染為服務業的9倍。此外，重工業污染物排放還比較集中。由于有的地方政府一味追求增長速度，鋼鐵、水泥等高污染、高能耗的產能嚴重過剩，重化工產能快速擴張，產業結構重型化特征明顯，這是導致霧霾的一個很重要的因素。

其次，污染型的能源結構。這主要是由于在我國的一次能源消費中，化石能源占據主導地位，煤炭與石油等化石能源在加工轉化的過程中排放出大量污染物，造成環境污染，尤其是燃煤導致的污染。我國能源消費中，煤炭的比例在65%左右，清潔能源13%，這僅僅為發達國家所占比重的1/4—1/3，而每單位的燃煤產生的污染為清潔能源的10倍，因此，這是導致霧霾的又一個重要因素。

再次，污染型的交通運輸結構。這里指的是綠色出行和非綠色出行的比重。綠色出行是對環境影響最小的出行方式，即節約資源、提高效能、減少污染、有益于健康的出行方式。多乘坐公共交通工具，如公共汽車、地鐵等，合作乘車，環保駕車，或者步行、騎自行車等，只要是能減少出行中的能耗和污染，就屬于綠色出行、低碳出行。我國綠色出行比例較低，以深圳市為例，居民利用公共交通出行的比例僅為19%，而在香港、東京和新加坡，這個比例卻分別是80%、80%和71%。一輛公共汽車在高峰期的運載能力是小汽車的數十倍，但是只占用約3輛小汽車的道路空間，大大減少了人均乘車排污率；而地鐵的耗能和污染更低，但運客量是公交車的7—10倍。

二、霧霾形成原因的污染型經濟結構內在機制分析

根據上文，霧霾形成的很重要原因是污染型的經濟結構，而它產生的經濟學機制是什么？作者認為，主要有以下幾方面。

（一）政府行為扭曲市場信號

1.工業用地價格太低。我國工業地價長期以來被行政手段嚴重扭曲、壓低，雖然變動趨勢與其他地價大體一致，但變動幅度相對平緩得多，僅僅是商業用地價格的1/8，而這個比例是其他國家的1/3—1/2，非常低廉。工業用地的低價自然激勵工業的過度發展。

2.服務業稅負過高。根據北京大學平新喬教授在《中國財政經濟理論前沿（6）》中的研究，目前我國越是發達地區，服務業的稅負高于制造業稅負的問題便越突出，尤其部分服務行業成了稅負最高的行業。此外，服務業越是向現代服務業轉變，其稅負便越會超過制造業的稅負。經濟要發展，產業要升級，服務業必須要盡快實現現代化。但是過高的服務業稅負擋住了這條升級之路，因為稅負太高，各類資源能源就不愿流向低污染的服務業，而過多留在高污染的工業行業。

（二）市場失靈

本質上，在大陸區域競爭的發展模式下，霧霾具有很大的負外部性環境問題，它有很強的跨區域的外部性，可以漂流到兩三百里以外的地區。根據北京市環保監測中心發布的研究結果，北京市大氣污染來源中有1/4來自外來傳輸污染源。為什么污染會繼續并過度排放，是由于霧霾產生的負外部性很大程度上由區域外居民承受，本地污染者又不充分考慮甚至忽視這種跨區域的外部性而導致的。

（三）企業和消費者缺乏社會責任感

傳統微觀經濟學中，企業的目標即利潤最大化，消費者的目標即效用最大化。但是發達國家的實踐表明，隨著經濟發展，企業和消費者的環境保護意識和社會責任感是可以逐步培育的，他們正逐步改變企業和消費者的行為，也即企業在追求利潤的同時可以將社會責任考慮在內，消費者也可以多花費一部分成本來消費綠色產品，這種行為就類似政府為綠色產業提供了補貼，促進綠色產業的發展，從而達到降低霧霾的目的。

三、霧霾治理的經濟與金融對策

根據上文的分析，要想治理好霧霾，關鍵在于建立怎樣的體制機制來解決政府行為對市場的扭曲、市場失靈以及企業和消費者缺乏社會責任感的問題。本部分將從經濟與金融對策方面提供建議。

（一）扭轉政府行為對市場信號的扭曲

1.完善工業用地的價格形成機制。根據地價理論和土地市場發育的要求，在完善工業用地的價格形成機制方面，主要涉及兩方面的問題，一是合理確定工業土地價格的構成要素，二是進一步明確工業土地價格的形成方式。在工業土地價格的構成方面，主要取決于多方面的因素：成本費用、級差地價、土地稀缺程度和供求狀況以及對土地未來升值的預期。總之，價格反映級差、稀缺、供求、預期的原則，要堅持成本體現補償。要推進工業用地市場化配置，就要合理制定工業用地出讓價格的最低控制標準。要真正建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機制，通過招標、拍賣、掛牌方式出讓，形成透明的定價機制，使工業土地價格形成方式堅持市場化配置。

2.糾正行業間的稅負扭曲。主要是指一些服務行業稅負過高的問題，在營改增中應該得到糾正。“營改增”是結構性減稅，對于某些服務業可能降低稅負，但是對于高端服務業而言，以人工成本占重要比例的智力密集型服務業，“營改增”可能會增加稅負。因此，在設計稅率過程中要考慮推動經濟向綠色轉型的要求，讓服務業的稅負真正下降，從而引導資源流出高污染的制造業，進入低污染的服務業。

（二）通過財稅手段解決市場失靈

1.完善排污費的征收標準，開征碳稅。對主要污染物排污費征收標準調整的同時，適當調整其他污染物排污費征收標準。鼓勵某些地區按照高于規定標準調整排污費征收，如污染重點防治區域及經濟發達地區，從而充分發揮價格杠桿作用來促進環境保護和減排治污。通過實行差別收費政策來建立約束激勵機制。企業污染物排放量高于規定的排放總量指標的，按照規定的征收標準加倍征收排污費；相反的要減半。自2014年12月1日煤炭資源稅費改革后，目前已有25個省明確了資源稅稅率；改革后，大部分收費合并到資源稅。但經財科所研究發現，改革力度并不大，仍需進一步加大稅種改革力度，有必要推動環境保護稅、碳稅等出臺。

2.改革軌道交通建設的投融資體制。城市基礎設施建設一靠土地財政，二靠政府融資平臺，以后會越來越困難，需要新的機制代替，從而支持如地鐵這樣的清潔交通項目的快速發展。如中國香港、新加坡的城市交通建設是走中間道路，介于完全市場化和全靠政府財政之間。一方面，允許市場資本進入，按市場的規律運作；另一方面，政府也給予一定的政策，如允許投資者在所投資的地鐵沿線站點進行房地產開發經營。此外，鼓勵用企業債、公司債的形式對清潔交通項目進行融資。

3.建立PM2.5減排區域間補貼機制。例如，利用低成本的脫硫脫硝的治霾工作在北京市已經基本做到位了，而采取高成本的其他減排方式，如對電動車進行補貼，要達到同樣的效果，與在河北省脫硫脫硝相比較，需要高幾十倍的成本。這就要求設計一個區域間的補償機制，解決前文提到的跨區域霧霾外部性的問題。

（三）建立綠色金融政策體系

制度保護生態環境是十八屆三中全會特別強調的，而綠色金融體系是其中的重要組成部分。要通過以下三種機制，使社會資金在綠色金融體系引導下進入綠色行業，從而抑制一些污染性項目的投資。一是從投資成本上，可以降低成本或者降低綠色項目的融資難度；二對污染性項目，要提高其融資成本或者提升融資難度；三是提高企業和消費者的社會責任感，使得企業在相同回報率的項目中更傾向綠色項目，讓消費者更喜歡綠色產品。

[1]馬駿，李治國.PM 2.5減排的經濟政策[M].北京：中國經濟出版社，2014.

[2]馬麗梅，張曉.中國霧霾污染的空間效應及經濟、能源結構影響[J].中國工業經濟，2014，（4）.

[3]茹少峰，雷振宇.我國城市霧霾天氣治理中的經濟發展方式轉變[J].西北大學學報：哲學社會科學版，2014，（3）.

[4]朱達.能源-環境的經濟分析與政策研究[M].北京：中國環境科學出版社，2000.

[5]周茜，胡慧源.中國經濟發展與環境質量之困[J].科技管理研究，2014，（22）.

【責任編輯 張宇霞】

F062.2

A

1673-291X（2016）23-0126-02

2016-08-30

梁文鳳（1983-），女，山西五臺人，講師，從事西方經濟學研究。