《長江航運公安局船舶消防行政處罰裁量指導意見》的理解與適用

■ 秦　怡

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《長江航運公安局船舶消防行政處罰裁量指導意見》的理解與適用

■ 秦怡

0　引　言

2015年7月24日，長江航運公安局印發了《船舶消防行政處罰裁量指導意見》（以下簡稱《意見》），現結合工作實際及對消防法律法規等知識的理解，對《意見》進行解讀和分析，供大家參考。

1　起草背景及過程

維護長江干線水域船舶消防安全，保障“黃金水道”安全穩定是長江航運公安機關消防機構的重要職責，船舶消防監管則是重點和主業。但是，在貫徹水上消防行政執法工作中，船舶消防違法行為定性、自由裁量權運用等問題長期困擾著一線執法民警，也直接影響了辦案效率和質量。因此，長江航運公安局朱俊局長、秦金弟副局長等領導高度重視執法規范化建設工作，要求法制處、水上消防總隊認真總結研究，盡快制定出執法指導意見，以規范船舶消防行政案件的辦理。

在這樣的背景下，筆者結合基層消防法制工作經歷，系統梳理了經本人審核的300多起普通程序消防行政案件，總結了辦案部門在辦理船舶消防行政案件過程中存在的具體問題及其困境，主要是就如何運用行政處罰自由裁量權，做到量罰適當，為《意見》的起草提供了較為翔實的第一手資料。2015年4月16日，長江航運公安局在南通啟動了《意見》的起草工作，成立了以法制、消防專家為成員的起草小組，明確了《意見》的定位、主要章節、調整范圍等內容。2015年5月10日，長江航運公安局向各分局印發了《征求意見稿》，獲得了廣泛認可和支持。2015年6月中旬，起草小組齊聚重慶，結合各消防支隊提出的意見和建議，對“征求意見稿”進行了充分的調研和論證，形成審定稿。

2　基本原則和主要內容

《意見》根據《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國行政處罰法》《消防監督檢查規定》《消防行政處罰裁量導則》等有關規定，結合實際執法辦案的需要，對有關船舶消防行政處罰作出了具體規定，進一步規范了消防行政執法，確保了消防行政處罰公平、公正，維護了公民、法人和其他組織的合法權益。

《意見》共分五個部分。

第一部分為“船舶消防違法行為責任主體”，明確了船舶違反《消防法》，應當作為單位進行處罰。

第二部分為“船舶消防行政處罰裁量原則”，列舉了對船舶實施行政處罰的裁量因素，劃分了處罰階次和罰款區間，規定了不予處罰、減輕處罰、較重處罰的情形。

第三部分為“船舶消防行政處罰裁量標準”，規定了常見船舶消防違法行為情節較輕、一般、較重的具體情形和罰款區間。

第四部分為“實施消防行政處罰的禁止行為”，明確了在船舶消防行政案件辦理過程中容易出現的違反程序、有失公正的禁止行為和對有關責任人的處理。

第五部分為“附則”，列舉了常見船舶消防設施和器材等內容。

3　部分條文說明

3.1 船舶消防違法行為責任主體

1）消防違法行為的主體可以是人，也可以是單位，而船舶往往掛靠在分散于全國各地的船公司，若要以船舶所屬的船公司為單位進行處罰，勢必陷入取證難、執行難的窘境，執法部門無從下手，只能“變通”地對船員進行處罰，船舶消防違法“成本”過低，直接導致船舶消防隱患和違法行為泛濫，且得不到有效遏制，給長江航運和水域安全造成嚴重威脅。因此，明確對船舶作為單位進行處罰，可以從制度上保障船舶因忌憚高昂“違法”成本而履行消防安全主體責任，消除消防安全隱患和違法行為，保障消防安全。

2）究竟對船舶還是對個人進行處罰，情況較為復雜。在實際執法過程中，船舶為了躲避較重處罰，讓船員“頂罪”主動承認是其個人所為，企圖混淆辦案民警視線，筆者認為對此類行為應當抓重點、找根本：比如，船員承認私自關閉火災報警系統的行為，從違法后果來講，火災報警系統被停用，導致船舶一旦發生火災無法及時報警，給船員生命造成嚴重威脅；從根本上來講，船舶應當落實逐級消防安全崗位責任，定期開展防火巡查、檢查，及時發現并消除消防安全隱患。因此，看似船員個人擅自停用消防設施的行為，實則因船舶消防管理工作不到位所致，當然應當以船舶為違法主體進行處罰。

3.2船舶消防行政處罰裁量原則

1）在以往執法過程中，辦案部門很難拿捏處罰分寸，往往“一刀切”，即對單位處罰五千元、對個人處罰五百元，沒有綜合違法船舶類型、運載能力、違法程度、改正措施等因素，也沒有搜集全面的證據材料，導致處罰不公。因此，規定了原則性內容，倒逼辦案部門做到執法規范。

2）《消防法》中對單位的罰款處罰區間較大，有五千至五萬，也有三萬至三十萬，如此大的自由裁量權，一旦運用不當，就會有失公正、侵害違法單位的合法權益。因此，劃分處罰標準，對應處罰幅度顯得尤為重要。

3）不予處罰情形中“消防安全違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的”在實際工作中較為常見，具體包括：少量消防器材未保持完好有效或未配置，但不影響船舶整體滅火能力的；黃沙箱、消防桶內堆放雜物，不影響實際滅火功能的；滅火器箱、消防栓旁邊放置雜物，但并不完全妨礙或者阻礙取用的；船員為了防止被盜，在其他船員知情的情況下將少量消防器材收藏在船艙內，對消防器材使用影響不大的；機艙等安全出口被物品堵塞，能立即改正或者雖然被堵塞，但能從機艙內將出口打開，不影響逃生的；船舶為了生產需要，使用水滅火系統沖洗甲板、噴淋降溫的。對消防違法行為輕微并當場改正完畢，依法可以不予行政處罰的，可以口頭責令改正，不制發《責令改正通知書》，但應在《船舶消防安全檢查記錄表》備注欄詳細注明。

那么，如何把握違法行為輕微和應當處罰之間的界限呢？筆者認為，應當區別對待：消防設施是最主要的滅火自救設備，一旦涉及消防設施的違法行為，可以以單位進行處罰；消防器材是輔助滅火設備，具有方便快捷的優點，50%以上或者30%以上防火重點部位的消防器材未保持完好有效，配置、設置不符合標準，被損壞、挪用、擅自停用、拆除的，可以以單位進行處罰。

4）船舶消防違法行為是否改正，關系到“主動消除或者減輕消防安全違法行為危害后果”或者“拒不整改或者整改不力，違法行為處于持續狀態的”情節的認定，分別對應了較輕處罰和較重處罰階次。對于按時改正消防違法行為的，可認定為情節較輕；對于整改期限已到，消防違法行為尚未整改到位，則認定為情節較重。對于整改期限未到，消防違法行為沒有消除，船舶就要離開港口，以后的復查工作無法開展，是否整改到位也不得而知的情形，則對應一般處罰階次。辦案部門在消防執法過程中，應當加大宣傳教育力度，告知船舶單位及時改正違法行為的“好處”。這樣做一方面從根本上扭轉了“為了辦案而辦案”的低端模式，達到了消除火災隱患及消防違法行為的終極目標，保障船舶本質安全；另一方面改正消防違法行為需要時間，也為調查取證贏得了足夠的時間，大大提升辦案質量。

3.3 船舶消防行政處罰裁量標準

1）水上餐飲娛樂船屬于公眾聚集場所，是消防安全重點單位，在長江中上游地區較為常見，這些場所一旦發生火災事故，容易造成群死群傷。因此，此類場所在投入使用、營業前的檢查顯得尤為重要，同時應當切實履行消防監管職責，加大對此類違法單位的查處力度。

2）船舶消防違法行為較陸域單位消防違法行為有著很大區別，筆者對常見船舶涉及《消防法》第六十條違法行為的理解如下：

①消防設施、器材未保持完好有效：根據《船舶檢驗證書簿》配置在固定位置的消防設施、器材，因疏于消防安全管理、缺乏有效的維護保養，導致消防設施、器材無法正常使用或者影響滅火功能的。

②消防設施、器材配置不符合標準：根據《船舶檢驗證書簿》和《船舶防火控制圖》消防設備一欄中應當配置的消防設施、器材而未配置到位、配置數量不夠或者設置位置不正確，影響滅火功能的。

③損壞、挪用消防設施、器材：故意損壞消防設施、器材，影響其滅火功能的；將消防設施、器材挪作他用，影響實際滅火功能或者在發生火災時，無法及時取用以及長期挪用消防設施、器材的。

④擅自停用消防設施、器材：根據《船舶檢驗證書簿》和《船舶防火控制圖》應當配置的消防設施、器材，因船舶消防安全管理不到位等原因造成消防設施、器材處于停用狀態或者無法使用。

⑤遮擋消火栓：消火栓被物品遮擋，且無法使用的。

⑥堵塞、封閉疏散通道、安全出口：堵塞、封閉疏散通道、安全出口，導致疏散通道、安全出口喪失疏散逃生功能的。

⑦不及時消除火災隱患：公安機關消防機構或者派出所出具且經船舶單位簽收（拒絕簽收的應當注明）的《責令限期改正通知書》、《責令立即改正通知書》或《責令改正通知書》等法律文書，而火災隱患未得到及時消除。

3）對船員涉及《消防法》第六十三條第二項“在具有火災、爆炸危險的場所吸煙”理解如下：在危險品船、油船、水上加油站、油駁等具有火災、爆炸危險的除規定的吸煙室以外的場所（比如駕駛室、船員宿舍等）以及其他船舶的機艙內吸煙的行為。

4）閃點大于60℃的油船、低于2000總噸的貨船，其貨物火災危險性較低或載貨總量較少，因此規定處罰下限為五千，上限為三萬；閃點小于60℃的油船、化學品液貨船、水上加油（氣）站、客船、車客渡船、2000總噸以上的貨船，其貨物火災危險性較高、發生火災事故容易造成群死群傷或者載貨總量較大，因此規定處罰下限為六千，上限為五萬。

3.4 實施消防行政處罰的禁止行為

其他濫用自由裁量權的情形主要包括：

1）背離或忽視消防違法行為事實、性質、情節、危害程度等客觀因素，私自與船方商定處罰幅度；

2）在未開具處罰決定書的情況下擅自進行處罰；

3）未履行相關程序，當場收取當事人罰款；

4）將單位消防違法行為拆分成若干起個人違法行為或治安違法行為進行處罰。

3.5 附則

列舉了常見的船舶消防設施和消防器材，明確了違法行為階次和處罰階次的“上”、“下”界限。