試析市縣檔案行政監督檢查的內容

管先海+王富忠+王鳳珍+劉艷茹

摘 ?要：文章重點圍繞市縣檔案行政監督檢查的12個方面內容的檔案法律、法規依據和具體監督檢查時要查看哪些依據性材料或者設施、設備等，進行了逐一分析與闡述。

關鍵詞：市縣;檔案行政監督檢查;內容;法律法規依據;依據性材料

關于檔案行政監督檢查概念問題，目前業界眾說紛紜、莫衷一是。筆者相對比較認同劉子芳同志主編的《檔案行政執法手冊》一書的觀點，即檔案行政監督檢查，是指檔案行政管理機關依法定職權和法律授權對檔案管理行政相對人遵守檔案法律、法規和規章的情況進行監督檢查的行政執法行為。[1]根據這一觀點，檔案行政監督檢查的主體是享有檔案管理監督權（職權性）和檔案法律、法規授權的檔案行政管理機關，亦即《中華人民共和國檔案法》（以下均簡稱《檔案法》）第六條所說的“國家檔案行政管理部門”和“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門”;對象（客體）是作為行政相對人的國家機關、公民、法人或者其他組織，亦即《檔案法》第六條所說的“本行政區域內（的）機關、團體、企業事業單位和其他組織”;檢查的內容是行政相對人遵守檔案法律、法規的情況，亦即《檔案法》第六條所說的“本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作”情況。筆者結合市縣兩級檔案行政管理部門（亦即市、縣區檔案局）對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作進行監督檢查的情況，重點圍繞市縣檔案行政監督檢查的12個方面內容的檔案法律、法規依據和具體監督檢查時要查看哪些依據性材料或者設施、設備等，談點個人認識，以求教于檔案界諸同志。

1 ?檔案法律、法規的學習、宣傳、貫徹落實情況。其檔案法律、法規依據是《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下均簡稱《檔案法實施辦法》）第二條第二款“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當加強對本單位檔案工作的領導，保障檔案工作依法開展”之規定。這里的“依法開展”中的“法”就是指“檔案法律、法規”。而“保障檔案工作依法開展”的前提就是學習好、宣傳好、貫徹落實好“檔案法律、法規”。具體檢查時需要查看的依據性材料主要有：①本單位學習、宣傳、貫徹落實檔案法律、法規的工作計劃、各種會議記錄（包括黨組會議記錄、領導班子會議記錄、專題會議記錄等）、工作總結等;②本單位學習檔案法律、法規的學習筆記、學習心得體會、學習材料、測試卷、競賽題等;③本單位宣傳檔案法律、法規的宣傳傳單、宣傳冊子、宣傳圖畫、宣傳條幅標語、宣傳版面櫥窗、6月9日“國際檔案日”宣傳活動內容等;④本單位貫徹落實檔案法律、法規的情況報告、經驗介紹等;⑤本單位學習、宣傳、貫徹落實檔案法律、法規的相關圖片、聲像電子制品、文字依據等。

2 ?領導重視檔案工作、幫助解決困難與問題情況。其檔案法律、法規依據同“1”。“保障檔案工作依法開展”的關鍵是單位主要領導和分管領導重視支持檔案工作，幫助解決檔案工作中遇到的困難與問題。具體檢查時需要查看的依據性材料主要有：①本單位主要領導和分管領導重視支持檔案工作的依據性材料，主要包括本單位成立檔案工作領導小組、主要領導或分管領導任組長的文字依據，本單位檔案工作五年發展規劃和年度計劃、總結的文字依據，本單位定期召開專題研究檔案工作的會議記錄或者會議紀要，本單位把檔案工作列入年度考核內容的依據材料，本單位建立檔案工作網絡的依據材料，本單位主要領導和分管領導重視支持檔案工作的重要批示、典型發言、重要講話以及相關圖片、聲像電子制品、文字依據等;②單位主要領導和分管領導幫助解決檔案工作中遇到的困難與問題的依據性材料，主要包括幫助解決檔案工作中遇到的人員、經費、設備等困難與問題的文字依據、購物憑證復制證明以及相關圖片、聲像電子制品、實物等。

3 ?檔案工作機構設置及人員配備、教育培訓情況。其檔案法律、法規依據是《機關檔案工作條例》第六條“機關必須建立檔案工作，成立相應的檔案工作機構”、第八條“各機關應為檔案部門配備政治上可靠、具有高中或高中以上文化水平和一定專業知識、能夠勝任工作的相應數量的干部”、第九條“檔案干部要熱愛檔案事業，刻苦鉆研業務，努力提高政治思想、科學文化和檔案業務水平，以保證工作任務的順利完成”和第二十四條“檔案保管人員調動工作時，應在離職前辦好交接手續”之規定。培訓教育是提高機關檔案干部政治思想、科學文化和檔案業務水平的重要途徑。具體檢查時需要查看的依據性材料主要有：①本單位檔案工作機構設置情況的依據性材料，主要包括本單位檔案工作領導機構（包括檔案工作領導小組、檔案鑒定工作領導小組等領導機構）成立及其成員調整變更的文字依據，本單位檔案工作辦事機構（即檔案室等具體從事檔案工作的機構）成立及其人員調整變更的文字依據;②本單位檔案人員配備情況的依據性材料，主要包括本單位專兼職檔案人員配備及其調整變更文件、新老檔案人員交接工作時的交接清單及其簽字等文字依據;③本單位檔案人員培訓教育情況的依據性材料，主要包括本單位專兼職檔案人員參加業務培訓、專題研討、學術交流、繼續教育等方面的結業證書、專題發言稿、學術論文以及相關圖片、聲像電子制品、文字依據等。

4 ?檔案工作各項規章制度建立、健全及落實情況。其檔案法律、法規依據是《檔案法》第十三條“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構，應當建立科學的管理制度”和《檔案法實施辦法》第九條“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構應當建立、健全本單位的檔案工作規章制度”、第十五條第二款“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案保管應當建立科學的管理制度，逐步實現保管的規范化、標準化”之規定。建立、健全本單位的檔案工作規章制度是單位檔案機構應當履行的法定職責;實現單位檔案保管規范化、標準化的前提是建立科學的檔案管理制度，關鍵是建立好、完善好、落實好檔案管理各項規章制度。具體檢查時需要查看的依據性材料主要有：①本單位建立、健全檔案工作各項規章制度的依據性材料，主要包括本單位建立健全檔案人員崗位責任制和檔案歸檔、保管、保密、統計、借閱、室藏檔案保管應急處置方案和計算機檔案信息網絡應急處置方案等工作制度的文字依據以及制度上墻情況;②本單位落實檔案工作各項規章制度的依據性材料，主要包括本單位組織學習和實施檔案人員崗位責任制等工作制度的文字依據以及是否有制度落實不力、室藏檔案發生災害性事故情況;③本單位應建立、健全、落實的各項檔案工作規章制度是否健全、內容是否符合有關規定、制度張貼位置是否得當等情況。

5 ?文件材料收集、歸檔整理及保管期限劃分情況。其檔案法律、法規依據是《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》（國家檔案局8號令）和《檔案法》第十條“對國家規定的應當立卷歸檔的材料，必須按照規定，定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得據為己有。國家規定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔”、《檔案法實施辦法》第十二條“按照國家檔案局關于文件材料歸檔的規定，應當立卷歸檔的材料由單位的文書或者業務機構收集齊全，并進行整理、立卷，定期交本單位檔案機構或者檔案工作人員集中管理;任何人都不得據為己有或者拒絕歸檔”、《機關檔案工作條例》第十二條“機關檔案部門接收的檔案，應符合‘應歸檔的文件材料齊全、完整、‘歸檔的文件材料，保持它們之間的歷史聯系，區分保存價值，分類整理要求”之規定。具體檢查時需要查看的依據性材料和檔案實體主要有：①本單位制定的經過同級檔案行政管理部門審定認可的本單位各種門類、各種載體的檔案分類大綱、編號方案、文件材料歸檔與不歸檔范圍、保管期限表等檔案業務規范的依據材料;②本單位對外發文檔案整理實行兩套制（一套帶發文底稿的按文件級進行整理;一套按不同發文字號進行整理，加封面、歸檔文件目錄、備考表，并裝訂成發文匯集）情況依據材料;③本單位各門類歸檔文件材料齊全完整情況，可通過現場抽查單位收、發文登記本檢查是否有應歸檔的文件沒有歸檔的情況，同時檢查收發文登記本上沒有登記的黨委黨組會議記錄、辦公會議記錄、民主生活會記錄、目標管理責任書、主要領導述職述廉報告和各種年度統計報表及人員編制名冊是否收集歸檔;④本單位各門類歸檔文件材料整理質量情況，重點檢查檔案整理是否符合國家和地方檔案行政管理部門的有關規定，如文件裝訂排列是否存在次序顛倒（如請示在前批復在后，底稿在前印件在后等）的情況，分類是否準確，保管期限劃分是否存在不準確的情況，歸檔章的位置和項目填寫是否存在不規范的情況，是否存在沒有去掉金屬物、塑料物的情況，裝訂是否存在不規范的情況，發文處理簽與底稿、收文處理簽和原文是否存在沒有一并整理到檔案中去的情況，檔案資料上是否存在使用不規范的筆跡填寫的情況，是否存在沒有備考表的情況，會計、科技、照片、錄音、錄像、電子檔案的整理是否存在不符合要求的情況等;⑤本單位各種檔案目錄打印情況，主要檢查本單位各種檔案目錄是否統一采用打印件，手抄件目錄一般要求統一打印。

6 ?文書、會計、聲像、科技及電子檔案集中統一管理情況。其檔案法律、法規依據是《檔案法》第十條“對國家規定的應當立卷歸檔的材料，必須按照規定，定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理”、《檔案法實施辦法》第九條“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構應當履行統一管理本單位的檔案的職責” 和《機關檔案工作條例》第三條“各機關在工作活動中形成的全部檔案均由本機關檔案部門集中統一管理”之規定。具體檢查時需要查看的依據性材料主要有：①本單位各類檔案實體集中統一管理情況，主要檢查本單位文書、會計、聲像、科技及電子檔案 （ 與紙質文件對應的電子版光盤、數碼照片光盤、多媒體光盤等 ） 和其他業務檔案實體是否實行集中統一管理;②本單位各類檔案檢索工具集中統一管理情況，主要檢查本單位文書、會計、聲像、科技及電子檔案和其他業務檔案目錄和專題目錄等檔案檢索工具是否實行集中統一管理;③本單位檔案建立全宗卷情況，主要檢查國家行業標準《全宗卷規范》規定的全宗卷主要內容的7個方面（即檔案收集、檔案整理、檔案鑒定、檔案保管、檔案統計、檔案利用、新技術應用等方面）的文件材料，主要檢查檔案接收和征集工作的辦法標準、交接文據及相關目錄，文件材料分類、保管期限和歸檔范圍的規定和檔案整理工作方案，檔案鑒定工作的制度、組織、方案、標準及銷毀清冊，檔案保管工作制度、安全檢查與搶救保護記錄、統計分析報告，檔案基礎統計臺賬、統計報表和統計分析材料，檔案利用制度、檢索工具、檔案開放、編研出版、展覽公布、利用效果情況，以及應用現代技術管理檔案情況和檔案信息化與數字化工作情況等。

7 ?檔案室“三室”和檔案庫房“三鐵”、“十防”等設施設備配置情況。其檔案法律、法規依據是《檔案法》第十三條“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構，應當配置必要的設施”、《檔案法實施辦法》第十五條第二款“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案保管應當配置適宜安全保存檔案的專門庫房，配備防盜、防火、防漬、防有害生物的必要設施” 和《機關檔案工作條例》第十九條“機關的檔案庫房應該堅固，并力求逐步做到有防盜、防火、防蟲、防鼠、防潮、防塵、防高溫等設施”之規定。具體檢查時需要查看的依據性設施設備主要有：①檔案室“三室”情況，即是否有單獨的檔案庫房、閱覽室和辦公室;②檔案庫房“三鐵”情況，即庫房檔案保管是否符合“三鐵”（ 鐵門、鐵窗戶、鐵柜子）要求;③檔案庫房“十防”情況，即檔案庫房是否達到“十防” （ 防盜、防火、防塵、防潮、防蟲、防鼠、防霉、防高低溫、防光、防污染等 ）要求;④檔案庫房設施設備配置情況，即檔案庫房是否配備有空調機、去濕機、滅火器、防磁柜、吸塵器、溫濕度表、遮光窗簾、防霉防蟲防鼠藥物等設備、藥物，有條件的單位還可配溫濕度自動控制系統、消防監測系統、防盜監控系統等現代化檔案保管設備。

8 ?檔案裝具、排架、等級劃分、搶救等保管保護情況。其檔案法律、法規依據是《檔案法》第十三條“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構，應當確保檔案的安全”、《檔案法實施辦法》第十五條第二款“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案保管應當根據檔案的不同等級，采取有效措施，加以保護和管理”和《機關檔案工作條例》第十九條“要定期檢查檔案保管狀況，對破損或變質的檔案應及時修補、復制或作其他技術處理”之規定。具體檢查時需要查看的依據性材料和設施設備主要有：①本單位檔案裝具情況，主要檢查檔案案卷卷皮、卷盒、各種目錄表格的格式是否符合國家和地方檔案行政管理部門的規定，如單位自己訂做要事先征得同級檔案行政管理部門的審定和認可，以確保其質量;②本單位檔案排架情況，主要檢查庫房檔案管理是否按不同門類載體和不同保管期限分別上架排放，排架順序是否符合從左向右、自上而下等規定;③本單位檔案等級劃分情況，主要檢查是否劃分等級，是否根據不同等級采取相應保管保護措施;④本單位檔案鑒定情況，主要檢查是否成立單位檔案鑒定工作小組，是否按規定對超過保管期限的檔案進行鑒定，檔案銷毀是否符合國家和地方檔案行政管理部門的有關規定;⑤本單位檔案搶救情況，主要檢查是否定期檢查檔案保管狀況，是否對破損或變質的檔案及時修補、復制或作其他技術處理。

9 ?檔案檢索工具、編研材料、信息開發及借閱利用情況。其檔案法律、法規依據是《機關檔案工作條例》第二十條“機關檔案部門應根據工作需要，編制必要的目錄、卡片、索引等檢索工具，編輯檔案文件匯集和各種參考資料，積極主動地開展檔案的利用工作，為機關各項工作服務，并注意掌握檔案的利用效果”和第二十一條“機關檔案部門應建立檔案的借閱制度，根據檔案的機密程度，確定不同的利用范圍，規定不同的審批手續”之規定。具體檢查時需要查看的依據性材料主要有：①本單位編制的文書、會計、聲像、科技及電子和其他業務檔案目錄和專題目錄等檔案檢索工具（包括目錄是否兩套制，是否實行手工和計算機雙檢索等）;②本單位編寫和續寫單位成立以來的《全宗介紹》《組織沿革》《大事記》《歷次主要會議簡介》《年鑒》等材料;③本單位編寫單位《基礎數字匯集》《發文匯集》和其他專題編研材料;④本單位檔案工作人員在報紙宣傳檔案工作、檔案雜志發表論文、獲得檔案科技成果獎等情況依據材料;⑤本單位檔案人員熟悉室藏檔案的門類和數量情況文字及其他依據;⑥本單位檔案借閱利用效果登記簿、檔案利用典型事例匯編和提供利用檔案取得明顯的社會效益或經濟效益情況文字及其他依據。

10 ?單位按規定向同級國家綜合檔案館移交檔案情況。其檔案法律、法規依據是《檔案法》第十一條“機關、團體、企業事業單位和其他組織必須按照國家規定，定期向檔案館移交檔案”、《檔案法實施辦法》第十三條“機關、團體、企業事業單位和其他組織，應當按照國家檔案局關于檔案移交的規定，定期向有關的國家檔案館移交檔案。屬于中央級和省級、設區的市級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿20年即向有關的國家檔案館移交;屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿10年即向有關的縣級國家檔案館移交” 和《機關檔案工作條例》第二十五條“省級以上機關應將永久保存的檔案在本機關保存二十年左右，省轄市（州、盟）和縣級以下機關應將永久、長期保存的檔案在本機關保存十年左右，連同案卷目錄（一式三份）和有關的檢索工具、參考資料，一并向有關的檔案館移交。一個機關的全部檔案是不可分割的整體，應統一向一個檔案館移交”之規定。其中設區的市級國家檔案館接收范圍的檔案的移交期限，《檔案法實施辦法》和《機關檔案工作條例》的規定有差異，應遵從《檔案法實施辦法》之規定。具體檢查時需要查看的依據性材料主要是檔案移交清單或者檔案交接文據（主要包括移出單位名稱、接收單位名稱、交接性質、檔案所屬年度、檔案類別、檔案保管期限及數量、檢索參考工具及數量、檔案數量合計、移出說明、接收意見、移出單位蓋章及領導人與經辦人簽字、接收單位蓋章及領導人與經辦人簽字等項目內容），重點檢查檔案移交清單或者檔案交接文據項目內容填寫是否準確齊全、是否存在到期而未按時移交的檔案、是否存在移交檔案時參考資料沒有一起移交到檔案館等情況。

11 ?檔案現代化管理技術設備配置及具體運用情況。其檔案法律、法規依據是《檔案法》第十三條“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構，應當采用先進技術，實現檔案管理的現代化”、《檔案法實施辦法》第十五條第二款“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案保管應當根據需要和可能，配備適應檔案現代化管理需要的技術設備”和《機關檔案工作條例》第二十三條“機關應根據需要和可能，采用先進技術設備，逐步實現檔案管理的科學化、現代化”之規定。具體檢查時需要查看的依據性材料和設施設備主要有：①檔案信息化建設列入單位電子政務建設規劃并與之同步實施、同步發展情況;②配備計算機、照相機、打字機、復印機、刻錄機、掃描儀、服務器和購置檔案管理軟件情況;③實行文檔一體化管理及本單位發文的紙質文件與電子文件一并歸檔情況;④紙質文件收文掃描轉換成電子文件、網上收文下載轉換成紙質文件脫機保存和實現網上實時在線存檔情況;⑤檔案管理聯網、建立專業網站及在網上發布檔案工作動態、公布檔案業務文件、解答檔案業務問題、開展檔案業務指導工作情況;⑥現有室藏永久和長期檔案建立案卷級目錄數據庫、文件級目錄數據庫和全文管理數據庫情況，重點檢查是否對室藏案卷級與文件級目錄數字化處理及其所占總室藏比例多少情況和是否對檔案全文進行數字化掃描處理所占室藏比例多少情況;⑦服務器上是否安裝了檔案管理系統、檔案目錄與原文是否在檔案管理系統上進行了掛接、日常是否利用計算機提供查閱利用等情況;⑧本單位形成的電子檔案是否進行了收集、整理和異地備份等情況。

12 ?對所屬機構的檔案工作進行監督和指導的情況。其檔案法律、法規依據是《檔案法》第七條“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導”、《檔案法實施辦法》第九條“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構應當履行監督、指導所屬機構的檔案工作的職責”和《機關檔案工作條例》第四條“中央和地方專業主管機關的檔案部門，應根據本專業的管理體制，負責對本系統和直屬單位的檔案工作進行指導、監督與檢查”之規定。具體檢查時需要查看的依據性材料主要有：①本單位對所屬機構的檔案工作進行監督檢查的依據性材料，主要包括本單位對所屬機構的檔案工作進行監督檢查的通知、筆錄、通報等文字依據以及相關圖片、聲像電子制品等，重點檢查本單位監督檢查所屬機構建立健全檔案工作網絡情況、檔案工作開展所需的人財物支持情況、建立健全檔案工作規章制度情況、檔案工作規章制度落實情況、機構文件材料的形成和歸檔整理情況、向有關檔案館移交檔案情況以及本單位組織對所屬機構檔案工作進行檢查評比及目標管理情況，等等;②本單位對所屬機構的檔案工作進行業務指導的依據性材料，主要包括本單位對所屬機構的檔案工作進行現場指導、業務培訓的文字依據以及相關圖片、聲像電子制品等，重點檢查本單位制定本系統、本專業檔案工作規劃和計劃并統籌安排、組織實施情況，制定本系統專業檔案的具體管理辦法并組織實施情況，指導所屬機構檔案收集、整理、鑒定、保管、保護、統計和提供利用等各項業務工作情況，組織對所屬機構檔案工作人員進行業務培訓、不斷提高其檔案管理水平和業務能力情況，組織對所屬機構檔案工作進行協作交流情況，等等。

參考文獻

[1]劉子芳.檔案行政執法手冊[M].鄭州：河南大學出版社，2013：8

（作者單位：管先海，劉艷茹，濮陽市檔案局;王富忠，濮陽縣檔案局;王鳳珍，臺前縣檔案局 ?來稿日期：2015-06-17）