公開征求意見應該用“通知”行文嗎

韓雪松

摘 要：針對黨政機關在公開征求意見過程中出現(xiàn)的文體錯用問題，介紹公開征求意見與非公開征求意見的行文差異，明確各機關面向社會各界與廣大民眾公開征求意見時應使用通告、公告等泛行公文文體，強調用于發(fā)布、傳達要求下級機關執(zhí)行和有關單位周知或者執(zhí)行的事項的通知不是泛行文。黨政機關公開征求意見時不應使用通知，而一些越位泛行的“征求意見性通知”其實本應以“征求意見性通告”行文，應抵制通知文體出現(xiàn)的泛行化變異。

關鍵詞：征求意見;通知;行政公文

Abstract：For stylistic misuse problems appeared in the public consulting process by Party committee and government agencies， the official differences between public consulting and non-public consulting be introduced. The various institutions should use the Proclamation or Announcement and other pan-row document styles when they consulting for the community and general public. The Notification is not a kind of pan-row style， it should not be used in public consulting， and its variation of expansion should be resisted.

Keywords：Public consulting; Notification; Official documents

1 ?公開征求意見應使用泛行文

為了進一步增強行政立法及政策制定的公開性和透明度，提升民主決策、科學決策的實際水平，各地黨政機關越來越多地在行政決策過程中征求意見，廣集眾智，廣納群言，以進一步強化服務能力，提高行政效率。征求意見存在公開與否的差異。本文論及的“公開征求意見”，指的是黨政機關向社會各界和廣大民眾征詢意見建議，問政于民，問需于民，問計于民。“公開”，說明征詢對象不限于黨政體系內部，而是廣泛涵蓋各界人士。公開征求意見也是地方政府推進科學立法的有效舉措和“規(guī)定動作”， 2015年6月1日起施行的《四川省人民政府擬定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》第二十七條要求，“省法制機構應當通過政府網站或者報刊等媒體公布草案代擬稿及其起草說明，公開征求社會公眾意見”，且“公開征求意見時間一般不少于30日，征求意見的情況應當向社會通報”，可以預見，公開征求意見類公文將因此使用愈加廣泛、撰制愈加成熟。

公開征求意見所使用的公文應是泛行文，一般能在報紙刊載，在電臺播出，在網站發(fā)布，傳播范圍廣，社會影響大。這類公文無明確的主送機關，其讀者是眾多的和不確定的。例如，重慶市墊江縣人力資源和社會保障局于2014年3月發(fā)布的《關于開展黨的群眾路線教育實踐活動公開征求意見的公告》，旨在為了查找墊江縣人社工作中存在的突出問題而面向社會公開征求意見，公告的目標讀者主要是黨政機關之外的社會公眾，篇末“熱忱歡迎社會各界人士客觀真實地對我局工作提出您的寶貴的批評、意見和建議”一句更是點明意見征詢對象是墊江“社會各界人士”，可見征求范圍是完全公開的。

與“公開”對應的是“不公開”。本文論及的“不公開征求意見”，是指意見征求對象限于黨政機關內部的相關業(yè)務部門，只針對機關單位，不面向社會大眾。不公開征求意見這種方式系意見建議在黨政系統(tǒng)內部的征集，相關的公文程序制發(fā)必須完全按照《黨政機關公文處理工作條例》的要求規(guī)范執(zhí)行，一般只在黨政機關之間往復，主送機關具體明確，收發(fā)程序縝密嚴格。如財政部辦公廳于2012年2月所發(fā)《關于征求<事業(yè)單位會計制度（征求意見稿）>意見的函》，其主送機關是各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）以及國務院有關部委、有關直屬機構財務部門等，法定讀者具體明晰，制發(fā)范圍較為有限。該函對《事業(yè)單位會計制度（征求意見稿）》意見的征集只面向政府機關中的相關財務部門，不面向社會各界以及普通群眾，是不公開征集意見建議的典例。

2 ?通知不是泛行文

按照《黨政機關公文處理工作條例》的規(guī)定，通知“適用于發(fā)布、傳達要求下級機關執(zhí)行和有關單位周知或者執(zhí)行的事項”，其主送對象是“下級機關”或“有關單位”，顯然“下級機關”指的是黨政機關中受上級機關領導和指揮的下級機關，如天津市各區(qū)、縣人民政府以及市政府各委、局，都是天津市人民政府的“下級機關”，而“有關單位”指的是受理公文的相關單位，也是公文的主要受理機關，如《廣東省人民政府辦公廳關于調整省直有關部門職能的通知》（粵府辦〔2014〕71號）的主送機關在“各地級以上市人民政府”、“各縣（市、區(qū)）人民政府”外，即是“省各有關單位”，其指向的是機關而非個人。可見，“下級機關”和“有關單位”這兩個概念都不涵蓋指向不明的“社會各界”和“人民大眾”。因此，通知的主送機關必須是確定的、有限的，而不能是空缺的或泛指的（諸如“廣大黨員干部群眾”、“各位網友”之類），通知的制發(fā)只針對機關單位，不針對具體個人。顯然，通知不是泛行文，它基本限于黨政體系內機關之間的政務指揮與信息知照，不適合用于公開征求意見。如果某機關的正式通知中含有“為充分聽取各方意見，現(xiàn)對《××××規(guī)范》（征求意見稿）進行意見征求，歡迎社會各界提出修改意見”，或者“現(xiàn)就征求意見稿向社會公開征求意見、建議，公眾可通過下列方式和途徑提出反饋意見”之類的措辭，則說明該通知并無確定的主送機關，行文上出現(xiàn)了越位泛行的問題，更意味著該機關的秘書部門很可能在公開征求意見過程中錯誤地使用了公文文種。

3 ?應以公告及通告等文體公開征求意見

適用于在一定范圍內公布應當遵守或者周知的事項的通告，是黨政機關面向社會公開征求意見時可以優(yōu)先考慮選用的文體。因為通告的發(fā)布范圍多局限于國內的某一地域或某一行業(yè)，其制發(fā)有較強的區(qū)域性和針對性，所發(fā)布的事項雖在一定時空領域內有普遍意義，但又并非“重大”到向國內外廣泛宣告的程度，因此適于在一定范圍內公布那些應當周知的普通征詢事項。以蓬萊市人民政府法制辦公室2014年12月發(fā)布的《關于對<蓬萊市重大行政決策程序規(guī)定>公開征求意見的通告》為例，該通告針對即將出臺的《蓬萊市重大行政決策程序規(guī)定》向社會公開征求意見，無主送機關，不涉及國外，意見征詢不限于黨政系統(tǒng)，而是面向社會公眾，行文方式屬于泛行。為方便公眾反饋意見建議，通告提出“請您通過以下方式與我們聯(lián)系”，其后寫明了電話號碼、電子郵箱等聯(lián)系方式。此處的“您”指稱的是社會個體，凸顯了當?shù)卣畠A聽民聲、問政于民的征詢態(tài)度。

以“通告”來公開征詢事項本應成為最常見的文體選擇，但“征求意見性通告”的使用情況并不理想，其應用范圍較窄，使用頻次較低，這在一定程度上緣于“通知”在公開征求意見上對“通告”的文體侵蝕。一些單位制發(fā)的“通知”超越了黨政體系的制發(fā)領域，侵奪了“征求意見性通告”的文體功能，出現(xiàn)了文體功能上越位問題的和行文方向上的泛化問題。例如，同樣是向對方告曉應“周知”事項這一功能，于“通知”而言，告曉的對象必須是“有關單位”，主送的必須是機關而非個人;于“通告”而言，告曉的對象是“社會有關方面”，目標讀者可以是團體，也可以是個人。但在公文寫作實踐中，大量的“征求意見通知”并未主送某一單位，而是缺省了主送機關一項，通知的發(fā)布對象泛化為社會公眾，其行文方向異化為泛行。通知的這種泛行化變異，侵占了“征求意見性通告”的行文疆域，致使在公開征求意見上本應高頻使用的“通告”反而出現(xiàn)較少，以“通知”之名行“通告”之實的情況在機關行文中屢有發(fā)生。

適用于向國內外宣布重要事項或法定事項的公告，亦可用于黨政機關公開征求意見，但在使用范圍上與通告稍有不同。“征求意見性公告”所發(fā)布的征詢事項要么屬重要事項，要么屬法定事項，且發(fā)布的范圍涵蓋國內國外，比僅僅針對社會有關方面征求意見的通告更為廣泛。例如，中央國家機關政府采購中心曾于2015年3月發(fā)布《文化部會議室視頻會議設備采購項目技術需求公開征求意見的公告》，就相關視頻會議設備項目的有關技術需求公開征求供應商的意見。公告規(guī)定，可以回復技術指標書面意見的必須是產品生產廠商，且其所回復的建議書須加蓋公章后密封送至采購中心接待室。此處“產品生產廠商”數(shù)量較多，范圍較廣，因其不屬于黨政機關，因此進行意見征詢時不宜使用通知或函;因其不限于中國內陸，而可能包括海外公司，所以對其征求意見不宜用通告而更宜用公告。

4 ?不公開征求意見時可用通知行文

如前所述，通知不是泛行文，不適于黨政機關在“公開征求意見”時使用。但是，通知并非完全不可用來征求意見，當征詢范圍確定、主送機關明晰時，通知能被規(guī)范制發(fā)而不越位泛行，即可用在黨政機關內“不公開征求意見”，且這類通知較常使用，并不鮮見。用于征求意見的通知多為平行，以不相隸屬的相關單位為主送機關，發(fā)送范圍相對受限。以2011年4月制發(fā)的《教育部辦公廳關于征求對<普通高等學校本科專業(yè)目錄（修訂一稿）>修改意見的通知》為例，該通知的主送機關是“各省、自治區(qū)、直轄市教育廳（教委），新疆生產建設兵團教育局，有關部門（單位）教育司（局），部屬各高等學校，有關教學指導委員會”，數(shù)量有限，指向明確，皆屬機關單位，不含各界群眾，且教育部辦公廳與各省、自治區(qū)、直轄市教育廳（教委）等是平行關系，該通知屬于在非隸屬機關間不公開征詢建議意見的平行文，可見并非越位泛行，并無文體誤用。

用于征求意見的通知偶有下行的情況，雖然行文合理，寫作規(guī)范，但是數(shù)量不多，尚難歸納成類加以分析。中共南寧市青秀區(qū)直屬機關工作委員會曾于2011年3月向“各黨（總）支部”發(fā)出征求意見的通知，要求其針對青秀區(qū)直屬機關工作委員會2011年黨建與思想政治工作及黨風廉政工作要點討論稿提出修改意見。通知明確“請各黨支部接到通知后進行研讀”，說明意見的征求對象是下級黨支部，而非同級單位，該通知系直屬機關工委對各黨支部進行意見征求的下行文。下行征求意見通知的案例特別難得，其文體特征與寫作規(guī)律尚需進一步觀察，此屬個案，較為少見。

綜上，黨政機關公開征求意見時，其征詢對象是社會各界與廣大民眾，而作為只向“下級機關”或“有關單位”發(fā)布指令、傳達事項的通知，必須有明確的主送機關和受限的征詢范圍，因此不適宜用來公開征求意見，正確的文體選擇是通告或公告等。目前某些越位泛行的“征求意見性通知”，其實本應以“征求意見性通告”來行文。而大量存在的以“通知”之名行“通告”之實的文體錯用情況，則說明“通知”在一定程度上出現(xiàn)了泛行化的文體變異，“通告”在公開征求意見上業(yè)已受到“通知”的文體侵蝕，對此應予警惕。

*本文系遼寧省普通高等學校本科教育教學改革研究項目“漢語言文學國家特色專業(yè)特色實訓體系的科學建構與實踐研究”（項目號 UPRP20140663）階段性成果。

（作者單位：渤海大學文學院 ?來稿日期：2015-06-10）