完善BDS應用產業政策的6項原則

楊君琳，胡象明

(北京航空航天大學 公共管理學院，北京　100191)

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完善BDS應用產業政策的6項原則

楊君琳，胡象明

(北京航空航天大學 公共管理學院，北京100191)

為了進一步促進政府及其有關部門對完善衛星導航系統應用產業政策的重視，從市場失靈、比較優勢和產業競爭3個理論層面闡述了我國需要進一步完善BDS應用產業政策的必要性；進而從實踐層面通過我國與美國等發達國家的比較，闡述了需要進一步完善BDS應用產業政策的緊迫性；在此基礎上，就如何完善BDS應用產業政策，提出應遵循政府主導、與市場經濟體制相適應、放眼全球立足國情、系統設計整體推進、抓住關鍵突出重點、重視研究論證等原則。最后提出：加快完善BDS應用產業政策不僅是大勢所趨，也應該是我國“十三五”完善產業政策的重要內容之一；建議有關部門將完善BDS應用產業政策納入“十三五”國家產業政策規劃，并盡快提上相關議事日程。

衛星導航系統；北斗衛星導航系統；產業政策；“十三五”規劃

0　引言

衛星導航系統應用是繼移動通信和互聯網之后，全球第三個發展最快的電子信息產業，是最具活力的新興產業之一。作為一項高技術新興產業，其快速發展不但能夠有效推動我國經濟增長，而且有助于我國經濟結構的調整，提升我經濟增長質量，特別是這一產業的發展事關我國信息安全，進而事關我國國防安全、國家安全，因而它不但是一項戰略性新興產業，更是一項戰略性國防產業。

1　從理論上充分認識完善BDS應用產業政策的必要性

現代經濟學已經證明，產業政策是政府用來促進特定產業發展的一種重要政策工具，已廣泛為西方發達國家所使用。運用產業政策促進我國北斗導航衛星系統(BeiDou navigation satellite system，BDS)應用產業的發展，在理論上不僅是可能的，而且是必要的。

1.1從市場失靈理論看完善BDS應用產業政策的必要性

市場失靈理論認為，基于信息滯后、資本逐利性和壟斷行為等市場機制不可克服的缺陷，可能會導致某些產業部門市場行為盲目，或出現溢出效應，或造成競爭不充分，因而需要政府制定產業政策以糾正市場失靈[1]。

目前我國BDS應用產業處于發展初期，相比目前在我國市場上大行其道的美國全球衛星定位系統(global positioning system，GPS)等導航應用系統，BDS應用系統在市場競爭中還處于十分弱勢的地位。就目前的市場環境而言，如果沒有有效的產業政策加以引導，我國的BDS應用系統要獲得更好更快的發展，特別要使之成為一個對GPS等導航應用系統有競爭力的產業，可以說困難重重[2]。

在我國目前BDS產業的發展中，由于其產業政策不完善、不配套，市場無序競爭、甚至惡性競爭的現象難免發生。一些企業在不充分了解信息的情況下盲目投資，這不僅造成資源浪費，更嚴重阻礙我國衛星導航產業的健康發展。尤其是在與GPS等國外的導航應用系統競爭中，由于GPS具有先天的先發優勢，致使二者很難在一個平臺上競爭。北斗事關我國信息安全、國防安全、國家安全、技術創新以及一系列國家發展戰略，具有重要的溢出效應，不是市場完全可以解決的問題[3]，特別需要國家出臺一系列完善的產業政策予以支持、規范衛星導航應用系統產業的發展。

1.2從比較優勢理論看完善BDS應用產業政策的必要性

比較優勢理論認為，一國經濟的比較優勢總是遵循一定的規律而變化，從早期的資本稀缺到土地稀缺，再到高技術勞動力的相對稀缺而資本成為相對豐富和便宜的要素，等等。在當今全球化時代，經濟的競爭主要體現為高技術的競爭，資本和技術密集型的產業成為具有比較優勢的產業。比較優勢產業的發展不能完全靠市場，政府有必要通過產業政策來扶持這些優勢產業更好更快地發展[4]。

BDS應用產業是一個資本和技術密集型產業，在前期建設中需要投入大量的資金和人才，單純依靠私人資本是無法支撐的，此外，BDS應用產業的資金回籠期較長，短時間內無法獲得滿意的收益。這兩方面的特點決定了這一產業的發展離不開政府必要的支持，而在當代全球化市場競爭的背景下，政府對某一產業支持的主要形式即是產業政策。因此，BDS應用產業作為一項具有比較優勢的產業，也應該得到政府的保護和支持，通過完善其發展的產業政策，使之得到良性發展。

1.3從產業競爭理論看完善BDS應用產業政策的必要性

市場競爭理論認為，國家應通過給國內生產者一個在國內市場上擁有的特殊地位，以使該國的產業獲得較他國競爭者的生產規模、技術規模優勢，進而使這種規模優勢在沒有保護的市場上轉化為較低的邊際成本和較高的市場份額，其本質是要求政府對本國重要產業進行扶持和保護，達到最優化的資源配置和最強的競爭力[5]22。

我國目前的BDS應用產業發展雖然迅速，但是和發達國家特別是美國的GPS產業相比，無論是在發展階段上，還是在市場競爭力上，都存在很大差距。2011年美國的GPS產業規模已達到1 052.3億美元，并且同比增長30.5%。而我國BDS應用產業雖然近年年均增幅超過35%，但產業規模還不到1 000 億人民幣。特別是產品的性能、質量和技術含量方面與美國GPS系統相比還存在不小差距。如果將BDS直接投放市場上，在政府沒有任何扶持的條件下，與市場占有率和系統發展程度都比較高的美國GPS系統搶占市場份額，難度較大，不利于BDS應用產業的發展。因此，我國政府有必要調整衛星導航產業的市場準入機制，為民族產業的發展提供政策保護，同時運用一系列產業政策工具，加大支持BDS應用產業發展的力度。

2　從實踐上充分認識完善BDS應用產業政策的緊迫性

我國衛星導航系統應用產業近幾年快速增長，“十一五”以來，形成了珠三角、京津冀、華中、長三角等產業集聚地區。2013-09，國務院發布了《國家衛星導航產業中長期發展規劃》，勾畫出直到2020年的導航產業發展藍圖，是促進BDS應用產業發展政策的一個重要里程碑。但與美國、俄羅斯等國相比，我國在這方面的產業政策力度還遠遠不夠[6]。

以美國為例，美國為促進GPS應用產業的發展，頒布了一系列相關的法規和政策[7]，主要包括國會法律，以總統令為代表的各類行政命令，以及國防部指令、指示和指南等，內容涵蓋GPS系統建設、運行、維護、應用和安全保障等諸多領域，為GPS系統發展和應用提供了全方位的制度保障。美國國會作為立法機關，充分發揮其立法功能，通過立法創設導航衛星產業政策。其具體作法有：根據“1998財年國防授權法案”要求，在《美國法典》中創建了第10篇第2281節“衛星定位系統”，該法案明確了國防部副部長和運輸部副部長作為天基定位導航授時委員會共同主席，明確國防部長的主要職責包括維持GPS能力和基本服務運行，以及分別配合運輸部長和商務部長等政府官員做好GPS在交通運輸中的應用和GPS民用與商業用途的開拓與推廣；提出推動GPS成為世界標準，保護GPS所使用的無線頻譜等內容，并鼓勵持續不間斷地世界范圍的GPS應用，直接用戶免收用戶費，這一舉措使得美國的GPS迅速占領了全球衛星導航市場；授權建立全國差分全球定位系統(national difference global positioning system，NDGPS)，利用NDGPS進行基于GPS的氣象服務，進一步推進GPS在民事領域的應用[8]。

不僅國會重視導航系統應用產業法規和政策的制定，而且美國的行政系統也十分重視導航系統應用產業法規和政策的完善和實施。1996-03-28，美國第一個GPS政策——《總統決策方針(指令)/國家科學技術委員會第6次理事會文件：美國GPS政策》，主要舉措有與他國政府和國際組織合作以平衡各方利益、明確美國在GPS開發和使用中的絕對權力等，為規范GPS系統的管理和運行，充分發揮GPS各方面的效能提供了政策指南。緊接著，1996年美國通信委員會(The Federal Communications Commission，FCC)推出了行政性命令E-911緊急求援位置報告強制性行政命令，主要目的是對用手機撥打911的求救者通過地理位置定位能夠及時施以救援，切實地完成GPS在民用領域推廣的重要步驟。面對GPS迅速發展帶來的風險和來自國際的激烈競爭，2004-12-08，美國《國家安全總統方針(指示)》提出制定天基定位、導航與授時計劃，增強系統及其活動的指導，進一步提高GPS服務的安全性、可用性、技術性和承受能力。2008-02，美國國防部發布第4650.05號指令指定國防部首席信息官為國防部監督定位、導航、授時(position、navigation、time，PNT)政策研發、協調國防部與其他部局關系的首席助理，提出建立國防部PNT執行委員會作為國防部PNT事務的主要咨詢機構，建立健全了國防部GPS安全性保障體系。這些法規和政策的制定和實施，極大地促進了美國導航系統應用產業的發展，其經驗非常值得我國借鑒。

與美國相比，我國BDS應用產業的發展，不僅僅是技術上相對落后，產業規模小，市場占有率低，更重要的是產業政策落后[9]。具體主要表現在以下幾個方面：第一，產業政策的層次較低。目前我國雖然也出臺了一些支持導航產業發展的相關政策，如國務院發布的《國家衛星導航產業中長期發展規劃》，科技部發布的《導航與位置服務科技發展“十二五”專項規劃》，但與美國的GPS相比，產業政策的層次顯然較低。如美國國會從法律的層次制定了相關法律，總統作為國家元首頒布有關政策性的命令，而我國的相關政策最高層次僅僅是中央行政機關的一個發展規劃。第二，產業政策不系統、不配套。縱觀美國的導航系統應用產業政策，可以說是一個相對完整的系統工程。從產業政策的制定主體而言，已經形成了從國家法律到行政法規再到部門規定的完整政策體系；從產業政策內容而言，從導航系統應用產業的定位、產業發展與系統運行的規范、各相關部門的職責和分工，都有詳細的政策規定，各項政策相互支持，形成了一個相互配套的完整產業政策系統。而我國BDS應用產業發展相關政策，還僅是停留于行政機關及其部門的一般規劃，缺乏與之相應的配套政策，尚未形成一個相對完整的產業政策系統。第三，產業政策不具體。產業政策本來就要求具體明確，具有很強的操作性，美國的衛星導航產業政策從GPS的全球定位、各相關部門的職責分工、產業發展與系統運行規范、具體支持措施都規定得非常詳細，具有很強的操作性。而我國BDS的產業規劃，主要是對產業發展的方向性和主要政策原則做了一些規定，缺乏操作細節，實際上其操作性不強，難以真正發揮產業政策應有的作用。第四，缺乏支持BDS應用產業發展的強有力的政策工具。產業政策的核心內容除必須有產業規劃外，還應包括對該產業的資金投入(政府采購)、稅收優惠、投融資措施和成果轉化等重要內容，而且有關這些內容的具體規定須有一定的強制性，否則就難以起到政策應有的作用。然而，由于我國現有的BDS應用產業政策尚處于規劃階段，還沒有支持該產業發展的政策措施的具體規定，因而實際上政策支持的力度是遠遠不夠[10]。

上述分析表明，美國等西方發達國家的經驗表明，美國GPS產業的開發與推廣都是在政府的主導作用下進行的，GPS經過20余年的研究實驗，耗資300 億美元，如果依靠市場機制將難以完成。美國GPS應用相關的法規和政策是GPS產業長足發展的主要支持力量。美國不但有全球先進的GPS系統，全球最大的導航系統應用產業規模，而且還有全球最系統、最完善的衛星導航系統產業政策，正是這些有效的產業政策，極大地推動了其本國衛星導航系統應用產業的發展。我國在衛星導航系統應用的產業政策方面遠遠落后于美國等西方發達國家，其實，作為一個后發國家，我國理應更加重視產業政策的作用，對于像BDS應用產業這樣的高新技術產業，更應該通過政府運用產業政策的力量促進其跨越式發展，只有這樣我們才有可能趕上發達國家的發展水平，甚至超越它們。否則，單憑市場的力量，要實現上述目標是完全不可能的。這也就是中共十八屆三中全會所說的要發揮“政府更好的作用”。由此看來，為加快推進我國BDS應用產業的發展，積極完善我國BDS應用的產業政策，不僅在理論上具有必要性，而且在實踐上具有非常重要的緊迫性。

2013-06，美國中央情報局前雇員愛德華·斯諾登向媒體提供機密文件致使包括“棱鏡”項目在內美國政府多個秘密情報監視項目“曝光”。斯諾登曝光的文檔顯示，這一監控項目代號為PRISM，到當時為止尚未對公眾披露。通過該項目，美國政府直接從包括微軟、谷歌、雅虎、Facebook、PalTalk、AOL、Skype、YouTube以及蘋果在內的這9個公司服務器收集信息。這就是震驚全球的斯諾登事件。這一事件告訴我們，世界并不太平，我們事實上每時每刻都在進行著沒有炮火的戰爭——信息之戰。衛星導航系統事關國家信息安全，必須從全球信息之戰的高度來認識發展BDS應用產業的重要性和緊迫性[5]36-38。從這個意義上而言，完善我國BDS應用的產業政策，積極推動我國BDS應用產業的發展，具有了更加緊迫的意義[11]。

3　完善我國BDS應用產業政策的原則

任何政策的制定和完善都是建立在一定的基本原則之基礎上的，衛星導航系統應用的產業政策也不例外。深入探討完善我國BDS應用產業政策的原則，對于有效地、正確地完善這一產業政策，具有重要意義。在目前的條件下，根據我國當前發展高新產業和國防產業的產業政策精神，參照國外衛星導航系統應用的產業政策，我國在完善我國BDS應用產業政策過程中，應遵循的基本原則為

1)政府主導的原則。產業政策行為本身就是一種政府行為，在制定、完善和實施產業政策過程中，必須堅持政府主導的原則。如果對一個產業的發展完全放任由市場調節，這就等于沒有產業政策。如前所述，我國的BDS應用產業不僅是一個戰略性的高新技術產業，而且事關信息安全、國防安全、國家安全，又面臨全球化的激烈競爭，為了促進這個產業的健康發展，我們必須以國家的意志、政府的力量來支持這一產業的發展，必須樹立這樣一種觀念，確立這樣一個原則，否則，我們在制定和完善BDS應用產業政策的過程中就會縮手縮腳，難以出臺有力的措施。中國共產黨十八屆三中全會關于全面深化改革的決定中，一方面提出要“發揮市場機制在資源配置中的決定作用”，另一方面要“發揮政府更好的作用”。由政府主導來推行產業政策是“發揮政府更好的作用”的一種表現。當前在完善我國BDS應用產業過程中，應全面貫徹中國共產黨十八屆三中全會精神，緊緊把握衛星導航產業發展的戰略機遇期，遵循市場經濟發展規律、科學技術發展規律，加快健全完善以相關法律法規為主體，以相關政策為補充的政策法規體系，為促進BDS產業持續健康發展，提供可靠的制度機制保障[12]。

2)與市場經濟體制相適應的原則。中國共產黨十八屆三中全會明確指出在資源配置中市場具有決定作用。我國BDS應用產業的發展，鼓勵適度競爭是必要的。在這些適度競爭的領域和過程，必須堅持在資源配置中市場起決定作用的原則，充分發揮市場機制在資源配置過程中調節作用，對這方面而言，產業政策的功能就是要規范市場的秩序，使市場具有一個良好運行的法律政策環境。完善我國BDS應用的產業政策，必須與市場經濟體制相適應，充分發揮市場在BDS應用產業發展中的調節作用[10]38，規范好BDS應用產業發展中的市場秩序，為其健康發展創造良好的法律政策環境[8]112。

3)放眼全球、立足國情的原則。衛星導航系統應用產業本身就是一個全球化的或全球性的產業。由于這個產業涉及信息安全、國防安全和國家安全，這個產業的國際競爭十分激烈，尤其在發達國家與新興國家之間的競爭異常激烈。因此，我國在完善BDS的產業政策過程中，必須具有全球視野，放眼全球，從國際競爭的角度來思考問題，制定相關政策方案。特別要注重借鑒西方發達國家和地區(如美國、俄羅斯和歐盟)在發展衛星導航系統應用產業方面的政策經驗，對于可以為我所用的政策內容、政策原則和政策精神，應該大膽地加以吸收。同時，我國有自己的國情，我國的衛星導航系統應用產業具有后發性，從一誕生就面臨著國外先進導航系統應用產業的激烈競爭，這就決定了我國的衛星導航系統應用產業政策不僅要借鑒國外先進的政策內容，而且要有自己特色的政策措施[5]72。

4)系統設計、整體推進的原則。衛星導航系統應用產業政策是一個有機整體，在政策設計過程中必須要考慮其系統性、整體性和協同性。為此，必須要加強頂層設計，加強組織籌劃，建立運行高效的政策法規建設協調協作機制。BDS應用是一項涉及各個領域、多重主體的事業，單項政策制度無法滿足協調發展、科學推進的現實要求，必須在國家層面加強政策法規建設的頂層設計和宏觀籌劃，建立良性運行的政策法規立項、論證、起草、審查協調協作機制。BDS的“系統性”要求綜合性規定必須成為政策法規的基礎和骨干，因此，法制綜合部門要成為制定政策法規的主導者，相關職能機構要充分發揮推動作用，科研機構和專家學者要提供及時準確的咨詢建議，確保各項政策規定有機融合，協調銜接，推動產業應用在法治軌道上科學運行。根據BDS應用產業政策系統性的特點，在這一政策的制定和完善過程中，堅持整體推進，以骨干法規為抓手推動政策法規體系不斷健全完善。BDS應用必然在全球范圍全面推廣才能擁有廣闊發展前景，符合產業發展需要的法律法規既是在國內與其他國家衛星導航系統競爭的保障，也是進入國際市場應當遵循的基本準則。當前，相關領域制定政策多，出臺法律法規少，運用行政手段多，采取法治手段少，要盡快改變這一狀況，充分運用法律法規公開透明，特別是公信力高、能夠進入司法程序的特性，加強高位階立法，抓緊制定修改促進科技成果轉化法、衛星導航條例等法律法規，同時重視參與國際標準、規則的制定。在此基礎上，輔以更為靈活的具體政策，引導BDS應用在穩定發展中不斷取得新的突破。

5)抓住關鍵、突出重點的原則。產業政策的制定和完善須突出關鍵問題，著力破除制約產業健康發展的深層次矛盾和障礙。當前在完善BDS應用產業政策過程中，要充分利用全面深化改革為BDS應用創造的新契機，下決心解決目前BDS建設、管理和應用中軍地職責分散、內部職能界限不清的問題，著重理順體制機制，通過政策法規的調整完善，建立起協調高效、職權清晰、運行順暢的符合市場經濟規則的BDS應用管理體制機制，確保該產業在新的起點上盡快占據國內市場份額，強勢進入國際市場競爭，保持旺盛的發展潛力。在抓住關鍵問題的基礎上對相關法規政策進行重點建設，具體內容包括：基礎設施建設方面的政策法規、推動技術進步方面的政策法規、知識產權保護方面的政策法規、促進導航系統推廣應用方面的政策法規、確保系統安全方面的政策法規、鼓勵海外競爭合作方面的政策法規。到2020年力爭實現如下目標：適應BDS發展需要，以支柱性法律為龍頭，以相關法規規章為配套，涵蓋BDS基礎建設、運行管理、推廣應用、國際競爭合作等領域的，層次清晰、結構科學、銜接協調、科學適用、兼容開放的政策法規制度體系基本形成。

6)重視研究論證的原則。為出臺政策法規提供可靠的理論和實踐依據。各級各類主體，要充分把握機遇，加強BDS應用相關理論和實踐應用問題的研究，借鑒我國和其他國家相關產業發展經驗，汲取以往的經驗教訓，特別注意研究國際和國內兩個市場，關注國際導航衛星系統產業發展動態和技術發展趨勢，建立研究成果與產業決策實時互動、相互促進的有效機制，確保最新的研究成果即時影響決策、輔助決策、進入決策。有關部門要注重發揮“外腦”功能，有效整合研究資源，既加強基礎理論研究，又重視實務探索，確保出臺的政策法規切合實際、管用可行。

4　結束語

現代產業政策理論證明，一個國家的產業發展，離不開有效的產業政策的支持的保障。特別是后發達國家在戰略性的高新技術產業的發展方面，更是離不開行之有效的產業政策的支持和保障。BDS應用產業作為我國一個戰略性的高新技術

產業，在其發展過程中雖然已在多方面受益于我國現有的產業政策，但目前的實際狀況是相關產業政策落后于這一產業的發展，加快完善BDS應用產業政策，這不僅是大勢所趨，也是我國“十三五”完善產業政策的重要內容之一。因此，建議有關部門將完善BDS應用產業政策納入“十三五”國家產業政策規劃，并盡快提上相關議事日程。

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Six principles of industrial policy optimization for BDS

YANG Junlin，HU Xiangming

(School of Public Management，Beihang University，Beijing 100191，China)

In order to draw government and relevant departments’ attention to improve and complete the industrial policy for application of satellite navigation system，this essay illustrated the necessities of improving BDS implementation policy from three theoretical perspectives of market failure，comparative advantage and industrial competition；analyzed the urgency and status of improving BDS implementation policy with the comparison between US and other foreign countries in practice；and then put forward six principles for the development of BDS policies，which are obeying the direction of central government，adapting to the economic development，considering the fundamental realities of the country，integrating the systematic design and implementation，aiming at key points，and emphasizing research demonstration.Finally，it was suggested that accelerating the improvement of BDS industrial policy would be not only an irresistible trend，but also an important content for the 13th Five-Year Plan.Hence，the relevant authority should subsume BDS implementation industrial policy into the 13th Five-Year Plan as soon as possible.

satellite navigation system；BDS；industrial policy；the 13th Five-Year Plan

2015-07-10

楊君琳(1972—)，女，陜西咸陽人，博士，研究方向為衛星導航政策法規。

簡介：胡象明(1959—)，男，湖北崇陽人，副院長，教授，博士生導師，研究方向為公共管理的理論與方法、公共政策分析、安全應急管理。

10.16547/j.cnki.10-1096.20160309.

P228

A

2095-4999(2016)-03-0040-06

引文格式：楊君琳，胡象明.完善BDS應用產業政策的6項原則[J].導航定位學報，2016，4(3)：40-44,50.(YANG Junlin，HU Xiangming.Six principles of industrial policy optimization for BDS[J].Journal of Navigation and Positioning，2016，4(3)：40-44,50.)