農墾團場單位體制及其公共產品供給途徑分析

韋統義，宋　瀛，梁軍疆

(1.西安電子科技大學 人文學院 西安 710071 ; 2.中國人民大學 馬克思主義學院 北京100872 ;

3.新疆人力資源學院 烏魯木齊 830000)

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農墾團場單位體制及其公共產品供給途徑分析

韋統義1，2，宋瀛1，梁軍疆3

(1.西安電子科技大學 人文學院 西安 710071 ; 2.中國人民大學 馬克思主義學院 北京100872 ;

3.新疆人力資源學院 烏魯木齊 830000)

摘要：新疆生產建設兵團是以屯墾戍邊為基本職能的經濟社會組織，上政下企是其基本組織結構，農墾團場是兵團下屬的基層企業單位。基于計劃經濟的背景和當時特殊的歷史背景，農墾團場形成了單位制公共產品供給體制。在國家公共產品供給非單位化的改革中，農墾團場公共產品供給體制具有“逆非單位化”傾向，造成農墾團場社會成本沉重，企業經營失范。農墾團場公共產品供給體制創新路徑必須明確政府責任、“單位制”歷史路徑以及“非單位化”的市場化改革原則，構建以政府公共財政為主體、農墾團場經營剩余為補充、市場化供給(特別是借鑒PPP供給模式)相結合的“三軌制”的供給路徑。

關鍵詞：農墾團場；公共產品；單位制；體制創新

新疆生產建設兵團(以下簡稱兵團)是以屯墾戍邊(具有公共安全產品屬性)為基本職能的經濟社會組織,其中作為兵團三級組織的基層單位,農墾團場則是具有準政府性質的企業。因而,以兵團農墾團場(以下簡稱農墾團場)為研究對象的研究必須明確其立論基礎“農墾團場是企業”,不同于我國內地農村;它是我國計劃經濟時期形成的具有顯著地方特色和功能目標的企業組織,具有鮮明的地域性。

進入21新世紀,我國農村改革的力度不斷加大,其中最為突出的戰略舉措就是明確了農村公共產品供給的責任主體是國家,要實現全社會公共服務均等化的目標。黨的十八大再次明確要求要完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系,提升基本公共服務水平均等化程度。與我國內地農村公共產品供給責任主體不斷完善和服務水平不斷提升相比較,兵團農墾團場公共產品尚存在供給責任主體不到位、公共服務均等化差異度明顯加大以及處在基本公共產品服務滿足的低水平階段[1],嚴重地制約著兵團農墾團場可持續發展。而祖國西部邊疆的歷史和現實均昭示著:一個具有競爭力的可持續發展的兵團對于祖國統一和邊疆安寧,無論過去、現在還是將來都具有國家戰略意義。

一、相關研究文獻簡析

與前幾年對內地農村公共服務均等化研究的熱絡相比,目前相關農墾團場公共服務均等化的學術文獻僅有3篇,分別是吳春賢的《兵團公共產品供給模式研究》[2]、謝婷婷、王纖纖的《現行制度下兵團公共產品供給狀況的調查分析——基于117 份調查問卷》[3]和謝婷婷的專著《新時期公共產品供給制度的改革與創新研究——以特殊體制下新疆生產建設兵團為例》[1]。三篇文獻共同的價值在于提出了農墾團場既有公共產品供給體制的現有模式以及存在的問題,但缺乏較為系統的學理分析,特別是不能從兵團的組織屬性和公共產品供給體制(單位制供給)形成的相關維度、從國家公共產品供給“非單位化”的市場化改革與農墾團場“逆非單位化”間的矛盾層面,對農墾團場既有公共產品供給低效的弊端進行深入分析。

基于同樣的問題但卻涇渭分明的智識著墨,直接的問題是為什么對農墾團場公共服務均等化的理論觀照不足?農墾團場公共服務均等化是否具有研究價值?答案顯然是否定的。雖然直接針對農墾團場公共服務均等化的研究者較少,但筆者在整理和閱讀研究制約農墾團場經濟社會發展因素的學術文獻時,欣喜地發現一些學者的研究成果和邏輯正呈現出逐步歸集、收斂的學術傾向,并歸因于農墾團場公共財政體制的缺位與公共產品有效供給不足是制約農墾團場可持續發展的主要因素。這些研究分為業界和學界兩個界別、三個層面,第一個層面主要是基于農墾團場經營實踐,從農墾團場社會保障體制和社會管理、建設發展滯后等方面提出的現實問題,主要有裴恩均[4]等;第二個層面,是從區分兵團財政和農墾團場財務必要性及財務壓力的研究視角,分析研究農墾團場的財務壓力和社會負擔如何化解,主要有馬松立[5]、湯金平[6]、徐軍[7]、龔新蜀[8];第三個層面是從農墾團場的組織性質入手,分析研究農墾團場社會負擔為什么會產生以及會給農墾團場的組織行為以及發展帶來什么影響,主要有劉俊浩[9]、張為棟[10]、曹之然[11]、張國玉[12]、王慶友[13]、韋統義[14]等。

盡管以上研究逐步觸及到農墾團場的組織性質同公共產品供給體制轉型間的矛盾,能夠基于農墾團場公共財政缺位,分析研究農墾團場公共產品制度外供給存在的問題,但并沒有形成一個更為嚴整的分析框架,從更為綜合和深入的視角分析、研究農墾團場公共物品供給體制如何形成,為何轉型以及公共服務非均等化,如何進一步從根本上進行治理。但研究所涉內容和重要研究結論都具有歸集、收斂于農墾團場組織體制以及公共產品供給低效的特征。這也提示研究者,這既是以上研究者的研究空白,也是可進行深入研究的切入點。本研究正是通過引入單位制社會地方變量來破題,將農墾團場納入到單位制社會這一更為宏觀的分析框架內,對農墾團場單位制社會的形成、單位制條件下公共產品的供給模式、在市場經濟條件下的“逆非單位化”以及“逆非單位化”對農墾團場經濟社會和諧發展的體制制約展開研究。冀望在理論科學和客觀真實的高度契合下,為農墾團場公共產品供給體制轉型、創新和農墾團場實現公共服務均等化有所裨益。

二、兵團農墾團場公共產品供給體制的變遷

兵團農墾團場公共產品供給正經歷著從單位制供給向政府為供給責任主體的供給體制轉型。單位制社會是計劃經濟時期我國社會整合的基本形式,東北國有工業企業是典型代表,農墾團場作為承擔特殊社會職能的國有農業企業也是地域性的單位制社會整合組織。兵團農墾團場是新中國在民族邊疆地區為實現屯墾戍邊特定功能的組織制度創新,其采用單位制進行社會整合,既符合當時國家經濟社會體制整合的總體制度安排,也是兵團農墾團場空間布局所決定的。單位制在兵團農墾團場的采用,在于首先符合當時計劃經濟全國一盤棋的統合需要,其次屯墾戍邊的特定組織功能需要一個集黨政軍企社合一的組織結構承載,保證兵團“戰時為兵、閑時為民”的高度動員力,能夠有力地履行屯墾戍邊的特定功能。再次,可以為新疆地方經濟發展和兵團自身發展提供資金積累[15]223,227,243,408,411,413,433,437。從空間分布上看,兵團農墾團場成立之初,本著不與民(地方)爭利的原則,深入亙古荒原,呈插花狀地交錯分布于新疆各戰略要地及邊境地區,自立的需要、企業化的特殊管理體制以及生產和消費的“飛地”模式,不僅強化了兵團農墾團場公共產品供給的“單位化”,而且更使其公共產品具有較強的半公共產品屬性和“俱樂部屬性”。總之,兵團農墾團場公共產品供給體制在改革前形成的是以單位而不是政府公共財政為主體的制度外公共產品供給體制[16]。

兵團農墾團場目前并沒有形成與市場經濟相適應的以政府公共財政為主體的公共產品供給體制。隨著我國市場化改革的深入,企業“單位制”公共產品供給形成的社會負擔(社會成本)逐步成為國有企業改革的主要障礙,因為企業減負迫切要求政府和企業功能轉型[17-19],特別是由企業供給公共產品體制必須而且逐步轉型為以公共財政為依托,政府為供給主體的供給體制[20]。隨著人民公社的解體,農村公共產品供給體制雖然歷經磨難,但進入新世紀后隨著“三提五統”和農業稅的廢止,事實上明確了國家為責任主體的農村公共產品供給體制。與我國工業企業和農村公共產品供給體制改革不同步的是,兵團農墾團場雖然也嘗試構建以公共財政為主體的公共產品供給體制,但目前農墾團場自籌資金舉辦公共產品,依賴過往的制度外公共產品供給仍是主流(見表1),這集中體現在兵團每年的民生事業建設的重頭戲——十件實事上*兵團十件實事是兵團及農墾團場以建設民生事業為代表的公共產品供給形式，其主要內容為團場、連隊公路建設、團場中小學危房改造、團場醫院和防疫站建設、團場飲用水工程、廣播通訊建設等純公共產品。。當然,隨著國家西部大開發戰略的穩步推進以及第二次援疆會議的召開,特別是2013年以來,國家通過財政轉移支付手段給予兵團的支持力度在不斷加大和提高,以及隨著以石河子、五家渠、阿拉爾、圖木舒克以及北屯等兵團城市、北泉、梧桐和蔡家湖等國家建制鎮的建立,兵團以及農墾團場公共財政體系逐步形成,財務管理體制向公共財政預算管理體制轉型逐步完善,兵團及農墾團場公共產品以公共財政為主體的供給體制正逐步走向正規。

表1　兵團十件實事投資及資金來源

數據來源 ：(1)新疆生產建設兵團統計年鑒[M].北京:中國統計出版社,1996:82.(2)謝婷婷《新時期公共產品供給制度的改革與創新研究——以特殊體制下新疆生產建設兵團為例》[M].大連:東北財經大學出版社,2014:61.(3)兵團年鑒[M].烏魯木齊:兵團年鑒社: 2009:279.(4)中華人民共和國商務部.兵團2011年“十件實事”計劃總投資近百億[EB/OL].[2011-01-07].http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/difang/bingtuan/201101/20110107381374.html.(5)兵團網.兵團2012年計劃總投資203億元為職工辦“十件實事”[EB/OL].[2012-03-05].http://bt.xinhuanet.com/2012-03/05/content-24831264.htm.(6)中央政府門戶網站.兵團2013年為職工辦“十件實事”建設方案[EB/OL].[2013-03-08].http://www.bingtuan.gov.cn/zt/btwzgqzbsjss/ztfa/506379.shtml.(7)兵團日報(漢)2014-03-13(5).(8)兵團日報(漢)2015-02-06(1)

三、當前兵團農墾團場公共產品供給存在的問題及實證研究

“非政府化”的兵團農墾團場公共產品供給體制是當前兵團農墾團場公共產品供給存在的主要問題,并在此基礎上衍生更多的問題。首先,單位而不是政府作為兵團農墾團場公共產品供給的責任主體,對于兵團農墾團場來說是事實上的“二次征稅”[21]97,108,138, 149,這對于與其他企業同是市場經濟主體的農墾團場來說,既不公平、不合理,更不嚴肅。其次,加劇農墾團場間的公共服務非均等化的程度。團場和個人自籌成為農墾團場公共產品供給主流,會隨著不同農墾團場的經濟實力差異,引致公共產品資金來源和投入出現較大的差異,進而惡化公共產品均等化水平。比如農八師石河子總場(北泉)、農二師29團就以其強大的經濟實力,構建了水平較高的公共產品供給體系和投資環境,進而引致了外部更大規模的產業投資,形成了更為強勁的產業集聚,而有些農墾團場則不具備進一步改善自身公共產品和投資環境的經濟實力,導致團場間公共產品和投資環境馬太效應非常顯著。再次,加重兵團農墾團場公共產品“逆非單位化”的程度和水平。公共產品供給非單位化,是我國市場化改革在公共產品供給領域的基本思路,也是國有企業減負和市場化主體建設的基本措施。兵團農墾團場公共產品供給長期依賴非政府供給,不僅無助于農墾團場作為企業的主體地位建設,也會進一步強化農墾團場公共產品供給的“路徑依賴”,甚至“路徑鎖定”,從根本上弱化農墾團場自身的積累能力和可持續發展能力。對此問題,作為農墾團場的基層管理者,徐軍結合本團實際,就團場公共產品的供給狀況以及社會負擔進行了業界總結和分析[7]。最后,沒有穩定的制度化的公共產品供給資金來源,將會改變兵團農墾團場作為生產者的經營行為,而最為常見也是最基本的辦法就是將負擔轉嫁給普通的承包土地的農工,致使農工的承包經營權殘缺[22],以企業負債的形式惡化兵團農墾團場的資產負債率水平[5]。

綜上,兵團農墾團場公共產品供給基本處于滿足基本公共產品服務的階段,公共產品供給存在明顯的短缺,兵團農墾團場公共產品供給非均等化程度顯著,團場和個人自籌在兵團公共產品資金來源上占主要地位,農墾團場公共產品有效供給效率較低等。

四、兵團農墾團場公共產品供給路徑創新思路

基于以上分析,筆者認為農墾團場公共產品供給創新必須首先明確兵團農墾團場公共產品供給責任主體,然后在此基礎上優化兵團農墾團場公共產品供給路徑。

(一)兵團農墾團場公共產品供給路徑創新的基本原則

政府是公共產品供給的責任主體,既是市場經濟理論的基本教條,也被市場經濟的發展所證明,這本然地和公共產品具有較強的非競爭性、非排他性、利益的外溢性等有關。當然現在西方公共管理中的一個重要創新在于提出并實證了公共產品可以由第三方提供的理論[23]。但需明確的是雖然可以由第三方提供公共產品,但供給公共產品的責任卻是政府,只不過政府可以通過規制、行政授權、數量或價格購買等方式授權并由第三方提供。從農墾團場公共產品供給實踐上看,農墾團場之所以社會負擔(社會成本)沉重、企業經營行為失范以及公共產品供給短缺,主要原因還是缺乏一個穩定的制度化的公共產品供給責任主體，農墾團場構建公共財政實屬必要。目前,農墾團場轉型為政府以及構建公共財政,主要涉及到新疆民族地區的政權結構重構等難題,但兵團現有的師市合一和場鎮合一的模式經過局地實驗和實踐,已經證明收到了良好的效果。因而,以上主要問題轉化為執行的力度和執行的空間。

厘清財務和財政是農墾團場公共產品供給有效性的基本保障。農墾團場長期只有財務沒有財政,只有企業財務管理而沒有政府預算管理,企業經營粗放,財務軟約束問題比較突出。健全農墾團場政府公共產品供給責任主體,必須要相應地健全農墾團場公共財政體系,健全農墾團場的財政預算管理體制,確保財政資金在公共產品使用中的合法、合規、合理和透明,強化財經紀律,硬化預算約束。在場鎮財務和財政分灶吃飯的情況下,形成財務和財政之間有效的防火墻,確保財務和財政的安全。

堅持歷史、現實與邏輯相統一的原則,豐富農墾團場公共產品供給的路徑。兵團農墾團場除腹心師團自然環境條件和區位優勢較好外,其他團場往往處于風頭水尾以及邊境地區,發展現代工業的條件和產業聚集功能并不強。因而,片面地強調依靠政府提供公共產品責任,往往會帶來場鎮財政力有不逮的問題。堅持政府供給,保持團場制度外公共產品供給體制的歷史路徑,以及充分引入第三方力量彌補資金不足,對于目前的農墾團場公共產品有效供給應是比較明智的選擇。

堅持收益和成本相對應的原則。農墾團場交錯分布的空間布局以及兵團與地方發展資源、財政利益的競爭,導致兵團與地方間、團場之間存在公共產品成本和收益的非對稱性,為防止搭便車,不僅常見斷頭路和斷頭渠,而且常見一些公共產品的重復投資和重復建設。因而,做好收益與成本相對應的原則,誰投資誰受益以及共同投資共同受益、共同投資規模化發展應是最優選擇。此外,有些居于風頭水尾的農墾團場,地形封閉,其舉辦的公共產品具有一定的俱樂部屬性,因而,要明確生產和生活的成本支出,提高公共產品供給的經濟效益。

(二)兵團農墾團場公共產品供給路徑創新

以兵團農墾團場新型城鎮化建設為載體,優化場鎮政府結構,構建以政府公共財政為責任主體的農墾團場公共產品供給體制。按照我國1994年實行的分稅制規定,一級政府擁有一級財政,實現地方政府事權與財權、財力的匹配。農墾團場長期只有財務而沒有財政的歷史,使農墾團場長期存在有事權而無財權,事權與財力不匹配。這是農墾團場長期依靠單位制供給公共產品以及短缺的根本原因。因而,加大農墾團場城鎮化建設力度,不僅是支撐農墾團場從團場經濟向城市經濟、從第一產業為主到向二、三產業為主轉型的必然選擇,也是農墾團場公共產品供給制度化的必然選擇。

揚棄農墾團場公共物品供給 “單位制”的歷史路徑是現實選擇。制度外公共產品供給體制作為農墾團場長期實行的以企業經營剩余支持的公共產品供給體制,比較政府公共財政為主體的公共產品供給固然存在非規范、非制度化等缺陷,但在我國人民公社時期以及兵團發展歷史上起到過不可替代的作用,表明這種非正式制度安排有其存在的特定價值。對于農墾團場來說,在團場二、三產業普遍不夠活躍的經濟條件下,完全依賴公共財政供給公共產品,不僅不現實,而且會加大供給風險的力度,形成過分依靠中央政府轉移支付的局面,制約農墾團場公共服務均等化的實現。比較現實的選擇是發揮農墾團場農業企業化經營的優勢,繼續以農墾團場農業經營剩余為公共產品重要的資金來源,推動公共產品和公共服務現代化的發展。

市場化供給農墾團場公共產品是必要的補充?！胺菃挝换惫┙o公共產品是我國市場化改革的趨勢和要求,借鑒國外公共產品國有民營、私人提供以及PPP模式也是我國公共產品供給改革的趨勢。特別是農墾團場作為較為封閉和完整的單位社區,公共產品的供給和消費具有較為典型的布坎南俱樂部公共產品屬性。這為農墾團場公共產品供給借鑒和利用包括PPP模式提供了較為契合的環境和條件。

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Analysis of Unit System of Xinjiang Production and

Construction Corps and Its Ways of Supply of Public Goods

WEI Tong-yi1 2；SONG Ying1；LIANG Jun-jiang3

(1.SchoolofHumanities,XidianUniversity,Xi’an710071; 2.SchoolofMarxism,RenminUniversityofChina,Beijing100872;

3.XinjiangCollegeofHumanResources,Urumqi830000,China)

Abstract：The Xinjiang Production and Construction Corps is a social and economic organization with the basic function of cultivating and guarding the border areas. Its basic organization structure is functioning as a government body in the upper levels and as enterprises in the bottom levels, and Nongken farms are grassroots business units of the corps. Based on the background of planned economy and the special historical period, the Corps formed a unit public goods supply system. In the national reform of non-unit public goods supply, the Nongken farms supply system turns an inverse tendency, resulting in heavy social cost and anomalous enterprise management. In the innovation of Nongken farms public goods supply system we must clarify the responsibility of the government, the historical path of “unit system” and the principle of market-oriented “non-unit” reform, thus to build a three-rail integrated supply system with the government public finance as the main body, Nongken farms operating surplus as a supplement, combined with market supply (especially from PPP supply mode).

Key words：Nongken farm; public goods; unit system; system innovation

文章編號：1009-9107(2015)06-0095-05

中圖分類號：F324.1

文獻標識碼：A

作者簡介:韋統義(1970-)，男，西安電子科技大學人文學院副教授，博士，中國人民大學青年骨干訪問學者，主要研究方向為農業與農村社會發展。

基金項目:陜西省社會科學基金項目(2015A015)

收稿日期：(20)2015-04-08