正確理解 積極履職

劉子芳

2015年3月5日，李克強在十二屆全國人大三次會議上所作《政府工作報告》中提出，國家行政機關要秉承“法無授權不可為、法定授權必須為”的準則，做到依法行政，不能視國家法律法規于不顧而肆意妄為，也不能視國家法律法規于不顧而無所作為。檔案行政執法作為行政執法的一個組成部分，也應秉承這一“準則”，既不能亂為，也不能不為。下面，本人結合檔案行政執法的實踐經驗，就如何正確理解、積極履行檔案行政執法職責談點個人體會。

1 ?正確理解檔案行政執法問題

1.1 ?怎樣理解檔案行政執法的概念。檔案行政執法，是指縣級以上檔案行政管理機關（以下簡稱檔案行政管理機關）依照法律、法規、規章規定的職責、權限和程序，對檔案行政管理相對人和檔案管理事項進行處理并直接影響相對人權利義務的行為。理解這一概念需要把握以下幾點：

1.1.1 ?檔案行政執法主體。關于檔案行政執法主體問題，目前學術界有五種觀點：主要是：檔案行政執法主體有檔案局、國家綜合檔案館、海關、有關主管機關、監察局。但是，如果我們從行政法學有關行政執法的分類原則來看，具備某一事項行政執法主體資格的行政主體，必須是職權性主體或者是授權性主體。而縣級以上檔案行政管理機關既是依法成立的負責檔案事務的職權機關，也是《檔案法》授權的對檔案事務實施全面行政管理的唯一職權部門。由此可以看出，縣級以上檔案行政管理機關才是檔案行政執法的唯一主體。

1.1.2 ?檔案行政相對人。檔案行政相對人是基于檔案法律法規所規定的“檔案”范圍的相對于檔案行政管理機關的另一方當事人。檔案行政相對人的法律地位表明其是檔案財產權等權利義務主體，而不是行政職權主體，并接受檔案行政主體的行政職能管理與監督。其以檔案法律法規所規定的檔案行政主體的職責范圍去界定，因此，檔案行政相對人只存在于外部的檔案行政法律法規關系中。說白了，就是我們平時說的“公民、法人和其他組織”并不都是檔案行政相對人，只有當其處于檔案法律法規所規定的管理監督范圍內時，才能成為檔案行政相對人。如，我們平時進行的檔案行政監督檢查，其行政相對人是基于《檔案法》第六條第二款所規定的單位和組織，而不是某個單位和組織的檔案員。

1.1.3 ?檔案行政執法的權利和職責。“法無授權不可為、法定授權必須為”，這是檔案行政執法必須執行的準則。檔案行政執法權既是檔案法律法規賦予檔案行政管理機關的一項權利，又是一項必須履行的職責。這種權利和職責，是檔案法律法規賦予的，不是自封的。這種權力的行使和職責的履行，必須在檔案法律法規的規定范圍內行使，不得推諉，不得亂為，不得不為。目前一些檔案行政管理機關存在的亂為、不為現象必須引起重視。如，某些地方檔案行政管理機關下達“居民家庭檔案”建檔指標，不依法查處丟失檔案違法行為等，都是亂為和不為的具體表現。

1.1.4 ?檔案行政執法是強制性的。檔案行政執法行為是一種具有強制性的行政行為。這種強制性來源于國家公權力。因其直接關系檔案行政相對人的權利和義務，所以必須堅持依法辦事。既要維護好國家檔案管理秩序，又要保護好檔案行政相對人的合法權益。

1.1.5 ?全面了解檔案行政執法。檔案行政執法本身包含很多形式，不能把檔案行政執法只是理解成檔案行政處罰，或者是對檔案違法案件的處理，這其實只是檔案行政執法的一部分內容。嚴格地說，檔案行政處罰或者對檔案違法案件的處理，并不是檔案行政執法的核心內容，因為此時嚴重的檔案違法行為已經發生，對檔案的正常管理秩序、檔案實體已經造成了破壞，這與《檔案法》等法律法規所要求的防止和糾正檔案違法行為的發生是相違背的。檔案行政執法的關鍵在預防、阻止和糾正檔案違法行為的發生。這就要求檔案行政管理機關做好平時的監督檢查工作，使檔案行政執法工作經常化、制度化，及時發現問題，解決問題，把危害檔案管理秩序和檔案實體安全的因素消除在萌芽狀態。檔案行政執法不能總是等到檔案丟失、損毀后才去立案調查，做些亡羊補牢的工作。這種亡羊補牢式的檔案行政執法固然重要和必要，但不如盡早扎好籬笆，防止和糾正嚴重檔案違法行為的發生更為重要和必要。

1.1.6 ?檔案行政執法人員要學法懂法。在具體的檔案行政執法工作中，檔案行政執法人員是代表檔案行政管理機關行使職權的，其執法行為是一種職務行為，不是個人行為。其職權來源于賦予檔案行政管理機關的法律、法規，是有范圍和邊界的。并不是所有涉及檔案事務的法律、法規都是檔案行政執法的依據，也不是所有的檔案都需要檔案行政管理機關去管理和監督。就《檔案法》及其實施辦法而言，其調整的“檔案”對象，只是“對國家和社會有保存價值的”那部分檔案，并不是指所有的檔案;其構成法律關系的行政相對人只是本行政區域內的機關、團體、企事業單位和組織，并不是所有的公民、法人和組織。因此，檔案行政執法人員只有真正弄懂了、學透了這些授權法律、法規的規定，才能代表檔案行政管理機關去執法，才能去更好地履行自己的職責。

1.2 ? 怎樣理解檔案行政執法的形式。目前檔案學術界歸納的檔案行政執法形式有十幾種，各家說法不一，叫法各有差別。最近，中辦、國辦《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《意見》）要求按照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別等形式進行分類，制定統一規范的分類標準，梳理明確的政策要求。參考《意見》要求，本人認為檔案行政執法的形式主要有：檔案行政監督檢查、檔案行政處罰、檔案行政許可、檔案行政獎勵、檔案行政強制、檔案行政確認、檔案行政裁決、檔案行政征購等。

1.3 ? 怎樣理解檔案行政執法的原則。檔案行政執法的原則包括：合法原則、公正合理原則、公開便民原則和接受監督原則。這些原則是檔案行政執法的生命線，離開了這些原則，檔案行政執法就會走入歧途。這些原則也是衡量檔案行政管理機關和行政執法人員辦事效率、辦事技巧、運用法律能力、決斷和應變能力的重要標志。

1.3.1 ? 合法原則。合法原則包括兩個方面的要求：一是檔案行政執法要嚴格執行法律、法規和規章規定的職責、權限。二是檔案行政執法應當依照法律、法規和規章的授權進行活動。在具體的檔案行政執法中，檔案行政管理機關不得作出任何不符合法律、法規和規章的行政規定。檔案行政執法人員要時刻牢記檔案行政執法權力是有邊界的，做到不越權、不濫用職權。

1.3.2 ? 公正合理原則。公正合理原則是要求檔案行政執法的內容要客觀、公正、適度，符合情理。公正合理原則包括三個方面的要求：一是檔案行政執法行為的目的正當。檔案行政執法應以法律得以全面執行為目的，不得有其他不良動機。二是平等對待檔案行政相對人。在具體的檔案行政執法中，要做到法律面前人人平等，不因地位高低、關系親疏等采取不同的對待標準。三是堅持行為適度、過罰相當。檔案行政執法人員在行使自由裁量權時，要根據違法事實情節的輕重作出恰當的選擇處理，不能無故加重處罰。

1.3.3 ? 公開便民原則。公開便民原則是要求檔案行政執法的依據和決策過程公開，方便檔案行政相對人辦事，提高工作效率。公開便民原則包括兩個方面的要求：一是檔案行政執法的依據、決策過程必須公開。如，《行政處罰法》規定，對違法行為給予行政處罰的規定必須公布，未經公布的，不得作為處罰的依據;《行政許可法》也規定，有關行政許可的規定應當公布，未經公布的，不得作為實施行政許可的依據，行政許可的實施、結果應當公布。二是檔案行政執法必須便民。如，檔案行政許可要實行一個機構統一辦理;檔案行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限、需要提交的材料目錄、申請書示范文本等要在辦公場所公示等。

1.3.4 ? 接受監督原則。“把權力裝進制度的籠子里”，“有權不能任性”，檔案行政執法必須接受監督，以確保其健康開展。接受監督原則是要求檔案行政執法必須遵守和執行監督制度，嚴格規范檔案行政執法行為。

1.4 ?怎樣理解檔案行政執法的地位和作用。

1.4.1 ?檔案行政執法是檔案法制建設的一個重要組成部分。檔案法制包括檔案立法、執法、守法和監督等。在幾個環節中，檔案行政執法起著關鍵的作用。沒有檔案行政執法，檔案立法就失去了意義，檔案法律、法規和規章的效力就無法得到保障，就會變成一紙空文;沒有檔案行政執法，守法就會失去監督，檔案違法行為就不會得以糾正，良好的檔案管理秩序就難以形成。由此可以看出，檔案行政執法在整個檔案法制環節中，起著十分重要的橋梁作用，是檔案法制建設中一個不可缺少的重要組成部分。

1.4.2 ?檔案行政執法是檔案行政管理機關依法行政的一個重要方式。隨著我國經濟、政治體制改革的深入，過去那種完全依靠行政手段管理檔案事業的管理模式，已不再適應新形勢下檔案事業發展的需要。對檔案行政管理機關來講，堅持依法治檔，依法行政，運用法律手段來管理檔案事務，不僅是轉變政府職能的需要，也是檔案事業自身發展的需要。而檔案行政執法，不僅是依法行政的具體體現，而且是依法行政的一個重要方式。

1.4.3 ?檔案行政執法是維護檔案行政管理秩序的重要保障。檔案事業要發展離不開檔案行政管理，而檔案行政執法是檔案行政管理的一個重要手段。檔案行政執法嚴格按照法律、法規和規章規定的職責、權限和程序辦事，依法確認檔案管理行政相對人的合法權益，依法查處各種檔案違法行為，有助于矯正社會不良檔案行為，從而形成良好的檔案管理秩序，不斷地推動檔案事業的健康全面發展。

2 ?怎樣進行檔案行政執法

2.1 ?明確權力清單是檔案行政執法的基礎。推行權力清單制度，是黨中央、國務院的重要部署，檔案行政管理機關也不例外，也要根據《意見》要求，縷清相關法律、法規賦予檔案行政管理機關哪些權利。只有縷清了這些權力，才能明白檔案行政管理機關的權利范圍和職責要求，才能夠更好地去履行職責，更好地開展檔案行政執法工作。權力清單的制定，要結合檔案部門自身的特點，要有統一規范的分類標準，明確清晰的政策要求。要將檔案行政管理機關擁有的行政權力名稱、來源依據、范圍、運行程序、時限要求、承辦科室、承辦人員等內容，以《檔案行政權力清單》的形式公之于眾。

2.2 ?檔案行政執法要制度化、經常化。現實中，檔案行政執法是叫得響，行得慢，只聞樓梯響，不見人下來。想把檔案行政執法搞好，又不知道如何去做。這些現象的出現，除了上面談的對檔案行政執法的性質、重要性認識不夠外，關鍵在于沒有將檔案行政執法制度化、經常化。

制度化。制度化，就是在《檔案行政權力清單》的基礎上，將檔案行政執法的各個工作環節以制度的形式規定下來，責任到科室，責任到人員，使檔案行政執法工作做到有計劃、有監督、有考核，形成科室、執法人員的執法自覺。

經常化。就是要形成檔案執法人員開展檔案行政執法的自覺性，形成慣性，能夠去主動地發現檔案事務管理中存在的問題，并予以及時糾正。檔案行政執法要有主動意識（依申請的檔案行政執法除外），不能總是坐等，只有經常深入下去，才能及時發現問題，解決問題。要在制度化的基礎上，經常性地、主動地開展檔案行政執法工作。

制度化、經常化就是要使檔案行政執法工作正常化，解決檔案行政執法中怕惹事、怕得罪人、不敢執法、亂執法的問題。

2.3 ?檔案行政執法要有計劃、預案。檔案行政管理機關每年都要根據全局工作總體要求，提出檔案行政執法的專題計劃和預案。重點進行哪些項目，什么時間進行，那些人員參加、需要哪些部門配合，都要做到心中有數。同時，也要做好一些突發案件的查處預案，做到有備無患。

2.4 ?做好相關法律法規的學習和執法人員的培訓工作。無論是綜合的檔案行政執法，或是專題的檔案行政執法，都要在平時和實施之前組織執法人員學習相關的法律法規，了解相關程序。就是對違法案件的處理，也同樣需要及時地掌握是否有新的法規和補充規定。要對關鍵的、重要的法律法規條文和程序進行詳細的講解和強調，使參加行政執法的每一位成員都達到：法律法規融會貫通，執法程序清楚明白。

2.5 ?做好執法前的準備工作。

2.5.1 ?執法人員安排分工。不同的檔案行政執法工作，對檔案行政執法人員有不同的要求。每次檔案行政執法開展前，負責檔案行政執法工作的領導和主管人員，都要根據現有行政執法人員的業務特點進行遴選。由哪些執法人員參加，每個人負責哪些事項，分組、帶隊人員等都要有針對性地提前安排好。

2.5.2 ?執法文書準備。執法中都需要哪些文書，是否齊全，都要提前做好檢查，查漏補缺，以提高檔案行政執法的工作效率。

2.5.3 ? 執法器材準備。執法中需要的錄音、錄像設備和交通工具等，要事先落實到位，做到有備無患。

2.5.4 ?執法告知準備。告知行政相對人檔案行政執法的時間、內容、依據、步驟等，是檔案行政執法的程序要求。一般情況下，需提前3天通知行政相對人（臨時突擊檢查需現場告知除外）。

2.6 ?執法前小會。每次檔案行政執法工作開展前，都要召開執法前小會，及時通報行政相對人基本情況、告知情況，有無特殊原因，聯系方式，聯系人等，以便及時作出調整。要再次交代執法人員工作紀律、注意事項等。

2.7 ?按法定程序進行執法活動。按程序執法，這是檔案行政執法的最基本要求。在行政訴訟中，執法程序不合法，或者存在瑕疵，整個執法活動就會被判為不合法。因此，檔案行政執法必須按既定的程序和工作流程去進行，不能圖省事，走捷徑，防止程序違法現象的發生。不同的檔案行政執法，有不同的執法程序要求。目前國家檔案局只對檔案行政處罰、檔案行政許可程序進行了規定，對檔案行政監督檢查、檔案行政強制、檔案行政獎勵等程序沒有做規定，或者有些規定已經過時，如，《檔案執法監督檢查工作暫行規定》第十六條規定的程序，并不能適應目前檔案行政監督檢查工作的需要。為此，檔案行政管理機關應當根據中辦、國辦《意見》要求，結合本地實際，做好相關檔案行政執法事項程序的編制工作，使檔案行政執法人員能夠依程序開展工作，消除工作中的漏洞。如，河南省檔案局法制宣教處、《檔案管理》編輯部聯合編寫的《檔案行政執法手冊》，對檔案行政監督檢查、檔案行政處罰、檔案行政許可、檔案行政強制、檔案行政復議、檔案行政聽證等六個常用執法形式的執法程序和工作流程進行了總結歸納，目的就是便于基層檔案行政管理機關在進行檔案行政執法時參照執行，以規范檔案行政執法行為。檔案行政程序和工作流程的熟悉關鍵是實踐。實踐多了，各種程序和工作流程自然就熟悉了，熟能生巧。

2.8 ? 做好執法的后續工作。每次執法工作結束后，都要根據不同的情況，做好后續工作的處理和總結工作，做到善始善終。如，嚴重檔案違法案件給予行政處分的落實情況，涉及刑事犯罪案件移送后的處理情況，《責令限期改正通知書》下發后的整改情況等。

（作者單位：許昌縣檔案局 ?來稿日期：2015-06-20）