西方國家霧霾及空氣污染治理的經(jīng)驗(yàn)及啟示

摘 要：霧霾及環(huán)境問題是我國深化市場體制改革過程中面臨的一大問題，文章總結(jié)了英、美、德、日四個(gè)國家在如何治理霧霾方面的措施及經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提出我國治理霧霾及環(huán)境問題的建議與對策。

關(guān)鍵詞：西方國家 霧霾 經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-030-02

霧霾面積占我國國土面積的1/4，受影響人口約為6億人，霧霾發(fā)生時(shí)導(dǎo)致機(jī)場關(guān)閉、道路管制、企業(yè)停產(chǎn)，不僅威脅人民的身體健康，而且造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，因此霧霾及由此引發(fā)的環(huán)境問題是中國當(dāng)前治理的重要難題之一。霧霾在很多工業(yè)發(fā)達(dá)國家工業(yè)化過程中都曾出現(xiàn)過，但最終都得到有效治理，本文以英、美、德、日四個(gè)國家為典型，闡述發(fā)達(dá)國家在如何治理霧霾方面的經(jīng)驗(yàn)，從而為中國的霧霾治理提供有益借鑒，實(shí)現(xiàn)十八大報(bào)告提出的建立“美麗中國”的理念。

一、英、美、德、日治理霧霾或空氣污染的措施

（一）英國治理霧霾的措施

英國是工業(yè)革命的發(fā)源地，也最早遇到環(huán)境問題，1952年倫敦出現(xiàn)大范圍高濃度的霧霾，導(dǎo)致直接或間接死亡人數(shù)過萬，成為20世紀(jì)的十大環(huán)境公害事件之一，促使英國痛下決心治理霧霾。

1.利用稅收政策促進(jìn)高能耗產(chǎn)業(yè)向低能耗產(chǎn)業(yè)升級。通過減少對傳統(tǒng)高能耗產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼控制鋼鐵、紡織等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模，減少污染源。與此同時(shí)，還加大了對服務(wù)業(yè)的扶持力度。大力發(fā)展污染排放少的服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

2.嚴(yán)格限制小汽車尾氣排放，鼓勵(lì)無污染的出行方式。英國制定并多次修改《清潔空氣法案》，要求所有新車都必須加裝凈化裝置，減少氧氮排放物，對汽車尾氣的有害成分進(jìn)行嚴(yán)格控制，并且推廣使用無鉛汽油。通過收取“交通擁堵費(fèi)”等費(fèi)用來改善交通狀況，鼓勵(lì)市民采用公共交通工具，通過修建自行車線路網(wǎng)、林蔭步道網(wǎng)等措施提倡市民采用步行、自行車等方式出行。

3.增加城市綠化面積，改善城市環(huán)境。在倫敦城市外圍設(shè)立綠色環(huán)形綠帶，至20世紀(jì)80年代外圍環(huán)形綠帶面積是城市面積的2.8倍。倫敦市重視生態(tài)園林建設(shè)，在“花園城市”理念的倡導(dǎo)下，市內(nèi)綠色植被面積達(dá)1/3。經(jīng)過努力，盡管倫敦人口稠密，但人均綠化面積卻高到24平方米，有利于凈化空氣。

4.實(shí)時(shí)監(jiān)控空氣質(zhì)量并公布結(jié)果。英國創(chuàng)建覆蓋全國的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，用于測量空氣中的各種污染物及其在土地、水中的沉積，并通過官網(wǎng)及時(shí)發(fā)布空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，供民眾查詢。為鼓勵(lì)全民參與環(huán)境保護(hù)，開發(fā)了相關(guān)應(yīng)用軟件，用戶下載這些軟件后就可方便地查詢所有監(jiān)測點(diǎn)各種污染物的污染指數(shù)和相關(guān)數(shù)據(jù)，便于公眾監(jiān)督。

5.構(gòu)建統(tǒng)一的聯(lián)合治理體系。英國建立多個(gè)部門的聯(lián)合治理體系。1996年成立的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)——英國環(huán)境署，統(tǒng)一負(fù)責(zé)河流、污染、廢物、環(huán)境事務(wù)，這種新的管制方式使得環(huán)境保護(hù)與環(huán)境管理變得更為綜合、統(tǒng)一，把空氣、土地和水資源進(jìn)行全面系統(tǒng)的治理。

（二）美國治理霧霾的做法

相對于英國的倫敦，1943年美國洛杉磯“洛杉磯霧霾”事件及其后的“光化學(xué)煙霧”污染，促使美國政府和市民下決心采取措施根治霧霾。

1.成立專門的空氣質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)。1970年以前，美國還沒有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)處理環(huán)境污染問題，這一年美國成立了美國環(huán)境保護(hù)署（EPA），專門應(yīng)對環(huán)境污染問題。其職責(zé)包括制定環(huán)保法規(guī)、進(jìn)行科學(xué)研究以及提供資金和技術(shù)等等。其后，洛杉磯煙霧控制局、加州空氣資源委員會(huì)（ARB）、南海岸空氣質(zhì)量管理局（SCAQMD）等相繼成立。

2.出臺(tái)防治空氣污染的法律法規(guī)。1955年美國制定《空氣污染控制法》，之后相繼頒布《清潔空氣法》（1963）、《空氣質(zhì)量控制法》（1967）、《清潔空氣法》（1970）等。1990年修正后《清潔空氣法》，規(guī)定了由聯(lián)邦政府制定空氣質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，包括車輛認(rèn)證、檢測、減排配件應(yīng)用等，并且列出了空氣污染物質(zhì)名單。此外，對燃料的生產(chǎn)也做出了明確規(guī)定。這部法律因其廣泛性和強(qiáng)約束性被視為環(huán)保法律制定的一座里程碑。

3.引入排污權(quán)交易市場機(jī)制。美國南海岸空氣質(zhì)量管理局（SCAQMD）推出了RECLAIM空氣污染排放交易機(jī)制。SCAQMD依據(jù)歷史數(shù)據(jù)分配給各企業(yè)的排放額度，且每年將排放額度遞減。然后在芝加哥期貨市場公開掛牌交易排放指標(biāo)，使得排污權(quán)可以市場化，并且由SCAQMD在線實(shí)時(shí)監(jiān)測各企業(yè)排污情況。

4.開發(fā)空氣污染治理先進(jìn)技術(shù)。包括給汽車配備催化轉(zhuǎn)換器、鼓勵(lì)使用甲醇和天然氣取代汽油、發(fā)展低排放或零排放技術(shù)、可用替代燃料的重型車輛和機(jī)車等。

（三）德國治理空氣污染的做法

40多年前德國的環(huán)境問題特別嚴(yán)重，萊茵河被重度污染，兩岸經(jīng)常遭受酸雨的侵襲。經(jīng)過治理規(guī)劃，現(xiàn)在德國多數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了空氣清新，青山綠水。德國的具體做法是：

1.實(shí)施空氣清潔與行動(dòng)計(jì)劃。這項(xiàng)計(jì)劃針對空氣中的可吸入顆粒物，主要包括兩個(gè)方面：一是通過對車輛進(jìn)行限行限速、工業(yè)設(shè)備限制運(yùn)轉(zhuǎn)等措施限制釋放顆粒物，并在城市里設(shè)立環(huán)保區(qū)域，只允許符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的車輛駛?cè)耄黄浯瓮ㄟ^補(bǔ)貼手段強(qiáng)制減少排放。2007年德國對安裝微粒過濾裝置的柴油發(fā)動(dòng)機(jī)汽車發(fā)放補(bǔ)貼，而對未安裝過濾裝置的車輛，則征收附加費(fèi)。

2.建立長效機(jī)制提高空氣質(zhì)量。第一，設(shè)定車輛排放標(biāo)準(zhǔn)，如對所有機(jī)動(dòng)車都設(shè)定了排放上限。第二，設(shè)定工業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)。德國采用歐盟的《工業(yè)排放指令》，燃煤電廠必須出示相關(guān)證明來說明減少了對環(huán)境的影響，否則將被責(zé)令關(guān)停。第三，設(shè)定機(jī)械設(shè)備的排放標(biāo)準(zhǔn)。為滿足2011年歐盟對非道路柴油發(fā)動(dòng)機(jī)等機(jī)械執(zhí)行了新排放標(biāo)準(zhǔn)，迫使相關(guān)柴油發(fā)動(dòng)機(jī)安裝微粒過濾器。

3.提升民眾的環(huán)保意識。加強(qiáng)環(huán)保宣傳，使民眾意識減少排放人人有責(zé)任。德國民眾的環(huán)保意識提高，自發(fā)采取環(huán)保行動(dòng)，如工廠減少排污量，農(nóng)戶自覺發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，居民生活中廣泛使用可再生能源等。

4.充分發(fā)揮非政府環(huán)保組織的力量。德國民間有很多非政府環(huán)保組織，并且作用非凡。在某些時(shí)刻，非政府環(huán)保組織會(huì)通過寫信方式督促政府采取更優(yōu)化的環(huán)保措施，參與政府環(huán)保政策和企業(yè)環(huán)保規(guī)劃的制訂。

（四）日本治理空氣污染的做法

40年前的日本也遭受了嚴(yán)重的大氣污染（主要是光化學(xué)煙霧污染），其嚴(yán)重程度遠(yuǎn)勝現(xiàn)在中國。面對大氣污染日益嚴(yán)峻的問題，東京地方政府在施政綱領(lǐng)上添加了環(huán)境保護(hù)，并列為重要項(xiàng)目，為治理大氣污染采取多種有效政策措施和先進(jìn)技術(shù)手段。最終，日本在與大氣污染的戰(zhàn)斗中獲得了全勝，并且使東京獲得了世界最清潔大都市的稱號。日本的具體做法是：

1.建立法律法規(guī)，限制企業(yè)的生產(chǎn)。1968年日本頒布《大氣污染防止法》，以法律形式來強(qiáng)制工廠遵守排放氣體標(biāo)準(zhǔn)。組織地方政府、民眾締結(jié)公害防治協(xié)定，允許民眾進(jìn)廠監(jiān)督排污情況。對機(jī)動(dòng)車產(chǎn)生和排入大氣的廢氣的最高限量進(jìn)行了規(guī)定，禁止投入運(yùn)行超標(biāo)車輛。

2.研究環(huán)保技術(shù)，發(fā)展公共交通。政府帶頭，促使科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合汽車廠商改進(jìn)汽車引擎，淘汰耗油高、排放大的舊式汽車。鼓勵(lì)生產(chǎn)清潔能源汽車。日本政府通過大力修建四通八達(dá)鐵道交通網(wǎng)，導(dǎo)致私家車的使用大幅下降。

3.加強(qiáng)綠化建設(shè)，改善城市環(huán)境。《城市規(guī)劃法》中規(guī)定，在東京市內(nèi)的任何一個(gè)地方向周圍延伸250米的范圍里，必須見到公園綠地，否則就屬于違反法律，將受到嚴(yán)厲的處罰。此外東京政府對新建大樓的綠地建設(shè)有詳細(xì)的規(guī)定，不僅要求新建大樓必須有綠地，而且樓頂必須搞綠化，并規(guī)定了綠化的高度，做到綠化既有面積又有體積。

二、英、美、德、日治理霧霾或空氣污染的成功經(jīng)驗(yàn)

（一）成立專門部門，制定標(biāo)準(zhǔn)控制排污

根據(jù)實(shí)際情況立法和定制排污標(biāo)準(zhǔn)，是政府推動(dòng)控制大氣污染的主要方式之一。相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)還需要成立專門的部門去執(zhí)行、管理。例如美國環(huán)境保護(hù)署，專門應(yīng)對環(huán)境污染問題。既負(fù)責(zé)環(huán)保法規(guī)的定制，又對環(huán)境問題進(jìn)行科學(xué)研究。英國環(huán)境署，聯(lián)合多個(gè)機(jī)構(gòu)，對水、土地、大氣等污染進(jìn)行綜合治理，統(tǒng)一、高效地完成環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)工作。

（二）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是治理霧霾的根本

以上四個(gè)國家都經(jīng)歷了“先污染、后治理”的過程，雖然最后環(huán)境得到了改善，但是這之間的代價(jià)太高了。過去那種高能耗、高消費(fèi)的工業(yè)化之路，代價(jià)太大。即使是發(fā)展到一定階段，如果不改變能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，高污染也是存在的。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展服務(wù)業(yè)，是很多發(fā)達(dá)國家改善環(huán)境的重要舉措。同時(shí)提升科學(xué)技術(shù)，加快產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。重視采用新技術(shù)加快生產(chǎn)設(shè)備的更新?lián)Q代，不僅減少排放降低單位能耗，而且實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級。

（三）引入排污權(quán)交易，利用市場機(jī)制治理污染

排污權(quán)交易就是排污權(quán)利的交易。排污權(quán)是通過立法建立的相關(guān)企業(yè)的排放限額，并且允許這種權(quán)利能夠像商品一樣在企業(yè)之間進(jìn)行交易，以這種市場行為來對污染物的排放進(jìn)行控制。排污權(quán)交易首先在美國《清潔空氣法》及其修正案中得到應(yīng)用，并率先被美國國家環(huán)保局（EPA）用于控制大氣污染源和管理河流污染源，后來得到國際社會(huì)廣泛認(rèn)可和采納。而后德國、英國等發(fā)達(dá)國家相繼實(shí)施了排污權(quán)交易政策。

（四）提升民眾的環(huán)境意識，全民參與霧霾治理

鼓勵(lì)企業(yè)、民眾和非政府環(huán)保組織共同參與和協(xié)作，使霧霾治理成為全社會(huì)參與的事情。

三、對我國霧霾治理的啟示及對策

（一）應(yīng)多部門聯(lián)合治理霧霾

霧霾屬于空氣污染，其形成因素復(fù)雜，沒有單一的原因。在治理過程中，既要抓污染源頭，又要增加城市綠化面積，做到防治結(jié)合。目前城市霧霾的源頭主要有三個(gè)方面，一是汽車尾氣的排放，二是燃煤鍋爐等的工業(yè)污染，三是道路和施工場地的揚(yáng)塵。需要多部門聯(lián)合監(jiān)管，包括對空氣質(zhì)量情況進(jìn)行實(shí)時(shí)檢測，制定相關(guān)環(huán)保法規(guī)，對違反規(guī)定的現(xiàn)象行為進(jìn)行禁止處罰。同時(shí)做好城市規(guī)劃，增加綠色面積，改善城市生態(tài)環(huán)境。

（二）充分發(fā)揮利用新能源的后發(fā)優(yōu)勢來治理霧霾

新能源是能夠破解工業(yè)化模式造成能源和環(huán)境危機(jī)難題的一把金鑰匙。由于中國目前處在工業(yè)化初期，尚未形成完整的能源利用體系，能源轉(zhuǎn)型的成本比較小，所以利用新能源，可在一定程度上減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的一系列環(huán)境問題。

（三）以市場機(jī)制為主來治理霧霾

在治理霧霾的過程中，不能單靠政府干預(yù)，市場機(jī)制要發(fā)揮重要作用。隨著各地碳排放交易市場正式上線，應(yīng)該定制一套合理的交易機(jī)制，制定一套合理的分配標(biāo)準(zhǔn)。

（四）充分發(fā)動(dòng)公眾參與霧霾治理

城市是民眾的，單靠政府治理霧霾等環(huán)境問題是不可取的。在很多發(fā)達(dá)國家，尤其是德國，民眾的環(huán)保意識非常高，往往有非常好的建議措施都是自下而上的。由民眾提議，政府采納。環(huán)境問題不僅僅是政府、國家的形象問題，它關(guān)系到每個(gè)國民的每日生活。因此，提升國民環(huán)保意識，將環(huán)保教育列入教育體系是必要的。公眾應(yīng)積極參與到環(huán)保建設(shè)中來，集思廣益。并且付諸行動(dòng)，從自己做起，節(jié)約能源，減少污染。

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（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院研究生院 北京 100000）

（作者簡介：陳勇，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院政府政策與公共管理系國民經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)2012級博士，城鎮(zhèn)化研究方向。）

（責(zé)編：賈偉）