淺析城市低保入戶調(diào)查存在的問題

摘 要：我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度是以被救助家庭的的經(jīng)濟狀況調(diào)查為基礎，經(jīng)過調(diào)查復核以及審批，最終來確定救助對象。而目前我國，主要以收入調(diào)查來衡量家庭的經(jīng)濟狀況。在具體的入戶調(diào)查當中，如何更加公平公正地甄別“誰是真正需要救助的人”，就顯得尤為重要。入戶調(diào)查現(xiàn)在存在有一定的操作難題，同時帶來了一些負面影響，這些都是城市低保政策在今后需要改進提升的地方。從這些缺陷之中，改進入戶調(diào)查的工作方法，激勵有勞動能力的勞動者擺脫貧困，真正走向自立。

關鍵詞：入戶調(diào)查 家庭收入核查 法制化

中圖分類號：F840

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-057-02

一、入戶調(diào)查存在的必要性

首先，入戶調(diào)查作為確定城市低保制度救助對象的一個較為直接的方法，是以財產(chǎn)或收入進行的目標確定。我國城市低保制度的收益目標群體定位于人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实募彝ィ瑢Α叭裏o”人員實行全額補貼，對非“三無”人員采取入戶調(diào)查后差額補貼的方式。各地方政府在相應的最低生活保障制度實施辦法中，對家庭收入核查進行了較為詳細的規(guī)定，制定出計入和不計入家庭收入的各種要素與條件。同時對入戶調(diào)查過程中，居民需要提供的材料和進行收入核查的機構都進行詳細的規(guī)定。

其次，最低生活保障制度的資金來源主要由財政資金構成，而財政收入的具體使用途徑都有具體的規(guī)定，最終分到低保的使用資金其實是有限的。有限的資金只能使一部分申請者得到救助，入戶調(diào)查之后才可能更公平地使有限的最低生活保障得到合理、優(yōu)化使用，真正起到社會救助的作用。入戶調(diào)查是低保制度運行的必經(jīng)階段，沒有經(jīng)過調(diào)查就無法確定申請人是否具有低保資格。

最后，入戶調(diào)查制度將不斷推進我國社會救助制度的完善，實現(xiàn)國家保障和改善民生的最終目標。入戶調(diào)查制度的完善有賴于我國社會救助項目的構建與不斷完善，而完善的社會救助體制將使家計調(diào)查制度的功用得到進一步發(fā)揮，這兩者之間的相互作用也將推動我國社會保障制度不斷發(fā)展，為全體社會成員構建牢固的安全網(wǎng)，為社會發(fā)展構筑有力的減震器；通過這種入戶調(diào)查的方式基本可以確定能夠進入低保制度救助范圍的家庭。

從目前的制度設計來看，入戶調(diào)查是確定低保救助對象難以取代的一種方法，目前的問題應該在于如何進一步地改善這種入戶調(diào)查的方式，使得這一方法在制度實踐過程中更好地發(fā)揮它的效率和功能，真正地體現(xiàn)制度的公平與效率的有效統(tǒng)一。家庭收入核查應該不會成為一個難以突破的問題，最為關鍵的是在控制制度成本的同時，又能很好地進行家庭收入核查。

二、入戶調(diào)查中存在的問題

在實際的低保對象確定過程之中，入戶調(diào)查是最常用的方法。社區(qū)工作者在確立申請救助者的資格時，需要對所有的申請者進行家庭經(jīng)濟調(diào)查，核算方式是以家庭成員的收入為主進行計算，只有家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴剩庞匈Y格申請救助。

（一）入戶調(diào)查項目少，難以落實

入戶調(diào)查項目主要集中于家庭成員收入，對于其他項目的調(diào)查比較欠缺（銀行存款，有無其他房產(chǎn)，其他固定資產(chǎn)）。而這些其他項目的審查核實，都需要得到其他部門的配合，如需要工作單位提供可靠的收入證明記錄，或者需要銀行提供申請對象的儲蓄情況等。另外，如果低保人員利用資產(chǎn)（如房子）獲取投資收益，那么這部分收入就會因為資產(chǎn)調(diào)查的欠缺而被遺漏。實際操作中也難以完全獲取到其家庭資產(chǎn)的準確數(shù)據(jù)。顯然在基層的社區(qū)工作和街道辦事處的日常工作之中，根本不具備這樣的人力和物力，況且部門間合作也是一大難題。在實際的操作過程之中，入戶調(diào)查難操作，難落實的問題是比較明顯的。

（二）入戶調(diào)查缺乏專業(yè)的調(diào)查人員

入戶調(diào)查的主體是居委會和街道辦的工作人員，他們對專業(yè)知識和調(diào)查方法的欠缺，對收入核查產(chǎn)生了一定的阻礙，這就使得“人情保”的現(xiàn)象屢次出現(xiàn)，導致入戶調(diào)查的準確性降低。入戶調(diào)查的方法也大多數(shù)以低保申請人出示收入證明、鄰里取證等形式為主，根本不可避免瞞報、少報或不報家庭實際收入的問題。

有些地方為了彌補家庭收入核查手段的不足，采取民主評議和張榜公示的方法加強監(jiān)督。雖然產(chǎn)生了一定的作用，但是很多人不太關注他人的事情，監(jiān)督的效果也不是很好。如果社區(qū)要嚴格審查，所要付出的是巨大的成本。

（三）對在職、失業(yè)、下崗勞動者的收入認定問題

一般情況下，低保家庭的家庭成員多存在有下崗職工、失業(yè)人群，這部分人群在找到新工作之前，多會采取臨時就業(yè)的方法來保障家庭生活。而這類非正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)渠道，工作狀況極不穩(wěn)定，而且收入時高時低，這給入戶調(diào)查帶來巨大的難度。

下崗職工的基本生活費，失業(yè)保險金在銜接過程之中有斷裂，很多下崗職工根本無法按時領取全部的生活費。而在實際的收入核定操作過程之中，凡是下崗失業(yè)職工，都可以視同為按月足額領取基本生活費和失業(yè)保險金，這樣就會造成入戶調(diào)查的家庭收入高于其實際收入，使得一些貧困家庭失去了申請救助的資格，或者獲取的救助資金數(shù)變少。

三、改進入戶調(diào)查的建議

入戶調(diào)查的方法的改進方向，就是在控制執(zhí)行落實的成本同時又能很好地進行家庭收入核查。而現(xiàn)行城市低保救助中家庭收入核查，問題是在于沒有找到一個執(zhí)行成本較低的辦法。如果為了核查清楚申請救助家庭的收入情況，而付出巨大的制度成本，最后的結果也是得不償失，因為入戶調(diào)查的目的之一就是將有限的福利資源的效率盡可能的最大化。為此，可以根據(jù)以下幾個方面對入戶調(diào)查進行相應的改進。

（一）增加消費支出項目，保證調(diào)查主體專業(yè)性

確立基本的調(diào)查項目如家庭人口數(shù)、工作情況、財產(chǎn)數(shù)額、家庭用品等，用可以量化的調(diào)查方法，進行評價，但各地應該根據(jù)本地實際情況，增加或減少調(diào)查項目。

對于某些退休金養(yǎng)老金較低的退休人員，適當保留“收入豁免”的余地。以上海為例，市政府對這部分困難群體實施“收入豁免”政策。先從該家庭有正常勞動收入人員的收入?yún)R總，扣除等額于就業(yè)生活補貼的部分收入，剩余收入再計入家庭收入，若低于低保線標準，便可納入低保。在調(diào)查項目的增減上具有一定靈活性。

提高家計調(diào)查人員的專業(yè)化水平，家計調(diào)查是審核低保資格的一個重要依據(jù)之一，提高家計調(diào)查人員的專業(yè)化水平，首先，要對家計調(diào)查人員進行專門培訓。相關工作不僅僅要熟悉家計調(diào)查的相關程序，調(diào)查項目和調(diào)查方法，而且必須要保證在調(diào)查過程中要做到公正客觀，防止“人情保”現(xiàn)象出現(xiàn)。其次，盡量聘用社會保障專業(yè)或者相關專業(yè)的工作人員，不僅可以提高專業(yè)化水平，也可以大大提高工作效率。最后，將低保申請受理工作移交到街道辦事處事務指導中心辦理，由各地基層街道辦具體安排下屬區(qū)域的低保申請、調(diào)查、審批工作。

（二）制度設計要做到統(tǒng)一性和一致性

各地政府為落實城市低保政策，結合本地的實際情況分別探索出一些低保對象確定的新方法，在制度的實際運行之中起到了一定的作用，但是往往造成多種制度相互之間，不能很好地配套銜接，影響了制度的效率和公平性。同時也可能增加制度的運行成本。

針對這種情況，為了減少入戶調(diào)查的執(zhí)行成本，不需要設立專門的調(diào)查部門，但是一定要將調(diào)查的方法、項目、核查標準等細則進行統(tǒng)一的規(guī)定，甚至應該上升到法律制度的層面，這樣才更加容易判斷調(diào)查雙方的責任和義務。同時制度的一致性和統(tǒng)一性，也更加容易得到其他職能部門的配合，以勞動部門為例，可以直接向民政部門提供救助申請對象的勞動就業(yè)情況；銀行等金融機構可以直接提供申請對象的儲蓄情況，有無金融產(chǎn)品投資收益等信息。根據(jù)各個部門綜合提供的信息，可以更加合理、公平地確定城市低保救助對象。

（三）收入核定標準兼顧地方經(jīng)濟發(fā)展水平

在許多地方的收入核查標準中，出現(xiàn)了類似于“飼養(yǎng)寵物，出入某些消費場所的家庭不符合低保救助申請標準”的規(guī)定。顯然這些標準并沒有考慮到有尊嚴的生活的“基本需要”，會給受助者造成心理負擔，而這些并不是社會救助的初衷。因此在標準的確定過程之中，應該將這些民政部門制定的規(guī)章制度規(guī)范化，使用也不能過于死板固化，并隨當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平適時的取消不切實際的舊標準，加入一些合理的新標準。

標準的制定還需要考慮到受助家庭的子女教育、醫(yī)療保障問題，這類家庭在有限的可支配收入范圍內(nèi)，教育支出、醫(yī)療支出等導致了家庭在經(jīng)濟上難以維持基本的生活。對于有醫(yī)療教育救助需求的家庭，對入戶調(diào)查的收入核查標準可以另行專門進行規(guī)定，保障申請者可以獲得應有的救助。

（四）加強法制化建設，對“騙保”行為加大懲處力度

在家庭收人核查過程中一些群體，可能會存在一些瞞報、少報收入來騙取低保救助金的行為，但即使發(fā)現(xiàn)了這些行為，由于處罰的力度不大，現(xiàn)行制度沒有嚴格的懲罰措施，制度缺乏強有力的約束力，導致個別社會員的騙保行為屢禁不止，使得社會福利資源和救助資金極大的浪費。不僅僅是低保救助申請家庭，相關管理審核者也可能會由于懲罰力度較低，存在違紀行為。

要杜絕這類騙保行為的發(fā)生，必須走法制化的道路，出臺相應的法律，例如可以配合《社會救助法》制定相應的細則，同時要具備可執(zhí)行性，提高違法成本，使那些企圖違反規(guī)定的個體，認識到其中的收益成本關系，從而放棄這類違法行為。除此之外，制度的運行有了法制化的保障可以更好地貫徹執(zhí)行。

四、小結

因為社會救助的資金來自于政府財政，花的是納稅人的錢，所以，必須保證這項制度救助的都是真正“有需要的人”。這就意味著，政府必須先對所有申請社會救助的家庭進行調(diào)查，確認申請者的家庭人均收入確實低于社會救助標準，有時還要確認申請者擁有的家庭財產(chǎn)也符合相關的規(guī)定，然后才能向其提供保障最低生活水準的現(xiàn)金或?qū)嵨铩?/p>

入戶調(diào)查的作用，就是在于合理、公平地確定真正應該被幫助的對象。雖然目前中國無法向其他國家那樣做到，將個人和家庭的收支賬戶對于國家的稅務機關和社會保障機關完全開放。但是通過入戶調(diào)查方法的改進，參照基本生活保障標準來實現(xiàn)“應保盡保”。對一些接受入戶收入核查后不符合生活援助條件但又存在特殊需要的群體，可以通過綜合性的目標定位方式納入相應的制度化的專項救助，而不是臨時性的救濟。

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（作者單位：山西大學政治與公共管理學院 山西太原 030006）

（作者簡介：呂智超，山西大學政治與公共管理學院碩士研究生，專業(yè)：行政管理，方向：社會保障。）

（責編：賈偉）