行政信訪法制化途徑研究

李臻涵　南麗軍

摘 要：行政信訪制度作為一種在我國已經沿用幾十年的行政法律制度，在我國的政治生活中發揮著極其重要的作用。然而，當今對于行政信訪的研究多數卻停留在行政學、政治學或社會學角度，從行政法角度對其展開研究的卻少之又少，文章從該角度展開了對行政信訪制度的研究與探索。文章主要對行政信訪制度的認識、現狀分析以及當前我國信訪制度所存在的問題及問題產生的原因、可行性探究等角度進行了分析與探究。

關鍵詞：信訪 行政信訪 行政信訪法制化

中圖分類號：F069.9

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-078-03

信訪制度是伴隨新中國建立而創建的一種創新型的政治制度，行政信訪是其核心組成部分。行政信訪作為一種行政法律制度，在我國的法制及民主建設中發揮了無法取代的作用。這是我國一項極具特色的制度創新，同時也是黨和國家密切聯系人民群眾的良好方式。人民群眾通過行政信訪制度來向黨和國家表達自己的意愿，維護自身的合法權益，執行公民對國家人員的監督。但值得注意的是，這一制度執行到今天卻仍然存在一定的問題，當下最突出的問題就是對行政信訪制度的理論研究主要集中于行政學、政治學和社會學角度，并且一般集中在對信訪制度內容和工作辦法的介紹，缺少從行政法學角度對其的研究。

一、行政信訪的現狀

行政信訪，是一種中國特有的制度，具有極其明顯的中國特色。新中國信訪制度源于1951年6月7日政務院頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》。1971年在雜志《紅旗》上刊登的《必須重視人民來信來訪》一文，第一次在字面上出現了“信訪”兩字，旨在傾聽民聲、惠及民生、為民請愿，中國共產黨領導下的新中國，從群眾中來到群眾中去，真正地實現了人民當家做主。“信訪是指中華人民共和國公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府或者縣級以上政府工作部門反映冤情、民意，或官方（警方）的不足之處，提出建議、意見或者投訴請求等等。”信訪制度具有寬泛的特點，如：復雜性、廣泛性、長期性和時效性。信訪工作延續至今，不斷發展，并日趨完善，是因為民主集中制的體現，是我國保護言論、保障人權、密切聯系群眾的舉措，具有鮮明的社會主義時代特征，是我國法治化進程中不能缺少的組成部分。《中國信訪條例新辦法》是新時期中國法制建設背景下有關信訪制度的最新規定和相關法規，進一步細化和規范了原來相對比較模糊的條例內容，使得信訪制度更加細致清楚，有助于黨和國家更好地執法以及人民更好地用法。

研究行政信訪的現實意義包括：（1）密切聯系群眾的紐帶。維護群眾利益，有效溝通，建立有信政府與人民群眾同呼吸、共命運、心連心，時刻以人民利益為重，全心全意為人民服務。（2）推動民主建設。尊重民意，是立國和執政的基礎，同時也是司法公正的重要依據。唯有追求司法工作社會效果與法律效果的高度一致，才能完成“協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定”的任務。（3）推進政府部門不斷提升工作質量。隨著我國經濟社會的快速發展，帶來了各方面社會關系日新月異的變化，同時，社會生活的多元化和社會角色的多樣化給社會管理工作帶來了許多新的問題和新的挑戰，政府部門暢通民意表達，方可更好地行使其職能?？梢詫崿F社會各個系統、部門的協調聯動，從而進一步完善社會管理創新的內容。

二、行政信訪存在的問題分析

任何政治制度都不可能是完美沒有缺陷的，因此，行政信訪制度也存在一定的問題，這些問題有制度自身固有的，有歷史遺留下的，但總結下來，主要體現在以下幾個方面：

1.歷史遺留問題。在新中國成立之初，我國很多法律法規不完善，我國目前也正在司法改革的初期。尤其是改革開放之后引發的經濟熱潮，相關制度的滯后性，產生不可調和的矛盾。人民法院和行政部門對于案件和信訪的處理是按照當時的法律及政策作出的。然而在司法進步過程中，過去很多合法的政府行為和決策是當今法律所禁止的。所以以現在的法律和政策來看，一些人當時的利益得到了侵害，引發了大量的上訪。

2.訪問量大的問題。首先，信訪是弱勢人群獲得救濟的一種途徑，信訪人將信件、電郵、熱線電話等溝通方式當作信訪途徑往往難以滿足信訪人的訴求。上訪雖然使物質支出增加，但是卻增加了訴求得到解決的機會。而且相對來看，上訪既可以將信訪訴求直接地反映到上級部門，還可以給下級行政部門施壓，也增加了訴求得到解決的機會。所以，人民群眾更加愿意用上訪的方式來解決問題。由于信訪者在其所在地進行信訪的過程中，個別行政部門對司法進行了相當部分的干預，導致信訪者認為只有到上級部門信訪才能獲得公平對待。而且，我國長期以來占據文化主導地位的儒家思想也使情理凌駕于法律之上，老百姓認為合情合理的行為并不觸犯法律，依據這種思想討要說法增加了信訪量。起訴費用、上訴費用、雇傭代理人費用過于高昂導致農民階層無法承擔，同時由于行政訴訟、行政復議的證據往往因行政部門的干預無法收集。所以，人民群眾只能采用上訪的方式來解決問題。而且上訪達到的問題處理結果也比行政訴訟、上訴等方式更加有效。

3.非正常訪問的問題。通常來說非正常信訪主要包含越級上訪、集體上訪、鬧訪、無理訪等。越級上訪是因為信訪者在基層行政部門的合法信訪沒有得到公平公正的解決，或者有關相關部門來回推諉推脫，信訪者長期的訴求得不到有效的解決，所以信訪者認為找基層行政部門根本無法解決問題，只能找上級部門反映問題，甚至會選擇直接向最高階層直接反映問題，想通過最高行政機關對最基礎的行政機關施加壓力來滿足訴求。集體上訪是因為一些征地、占地、拆遷等政府決策損害了一部分人或集體的利益，而做出決策的政府又沒有通過合理合法的途徑解決決策帶來的問題。這些遭受損失的底層平民狀告無門，只好聚集起來，抱著“人多力量大”、“法不責眾”的態度，進行集體信訪。通過拉橫幅、示威游行等方式造成社會不良影響，來使政府急于平息社會不良影響，進行妥協。鬧訪是因為信訪者合理合法的信訪方式無法解決問題，信訪者出于無奈只有用“鬧”來達到訴求。同時鬧訪引起的社會不良影響不利于社會的穩定，政府往往通過“破財免災”的方式來消除不良影響，這也使得很大一部分上訪者通過上訪來維持生計。沒有達到訴求的信訪者也紛紛進行效仿，使得鬧訪的現象越來越普遍。

4.信訪形勢激烈的問題。首先是合法信訪難以解決問題。在通過合法的正常信訪途徑后沒有使問題得到根本的解決，同時基層行政部門也會對合法的信訪者進行暴力截訪，信訪者被迫使用部分比較激烈的方式向上級行政機關施加壓力。如果通過合法的信訪方式能夠解決信訪者的各種訴求，信訪者也不會鋌而走險地使用激烈對抗手段。其次是部分行政機關對信訪者來回推諉，信訪者已經毫無辦法，只能通過激烈的對抗方式，甚至一些過激行為來給行政機關施加壓力，使問題得到解決。

5.作為考核干部標準的不合理性。中央對于越級上訪采取了的信訪責任制，上訪量直接關系到了地方官員的政績，甚至只要有上訪者就一票否決，不予提拔。所以很多領導干部為了消除越級上訪，往往對信訪者進行追攔堵截。所以越級上訪的人數就越來越多，甚至信訪者采取激烈的極端方式來越級上訪。

形成以上問題的原因有很多，首先，新中國建立初期由于法制建設的不完善而積累遺留下許多與當今完善后的法律相違背的問題，同時，由于行政信訪制度方便執行、成本相對較低、效果比較突出等優勢而引發了大量的人民群眾采用行政信訪來尋求幫助，而過多的使用量必定會引發許多無法解決的行政信訪事件。其次，由于當今法制建設仍不完善、相關政府工作人員政治素養不夠、人民群眾對行政信訪認識不足等原因而導致的非正規訪問。此外，還有許多政府工作人員會推諉問題責任，從而導致信訪問題無法解決，因而導致了部分人民群眾發生激烈行為。國家將信訪責任制嚴格執行，將信訪訪問量直接與工作政績掛鉤，某種意義上促使有關官員不得不采用不合理的方式堵截信訪群眾，這種不合理的績效考核標準某種程度上也導致了行政信訪過程中各種問題。

三、法治中國框架下的行政信訪日趨完善的可行性研究

十八屆三中全會明確指出，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決。而要想從根源上化解涉法涉訴信訪問題，關鍵在于形成依法辦事的法治環境，同時需要各級機關轉換觀念，把做好涉法涉訴信訪工作和群眾路線結合起來。

1.深化司法改革。我國行使審判權和審判監督權的司法機關分別是人民法院和人民檢察院?！皣倚姓C關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！薄白罡呷嗣穹ㄔ罕O督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作?！比嗣駲z察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。雖然憲法明確規定了人民法院和人民檢察院的獨立地位，但在長期的司法實踐中，人民法院和人民檢察院的人事調動和財政撥款都由同級市委、縣委部署，直接導致人民法院和人民檢察院無法獨立的行使審判權和檢察權。在行政訴訟過程中，黨政機關領導往往通過打招呼的方式來保全行政機關的利益，司法機關在對抗行政機關時喪失了司法權力。十八屆三中全會提出了建設法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益。要維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。司法改革可以借鑒國內外的經驗，將基層人民法院、基層人民檢察院的人、財、物由上級法院統一分配，從此脫離地方政府的控制，保障司法機關行使司法權力的獨立。

2.形成逐級的互聯網信訪系統。第一要建立互聯網信息系統?；ヂ摼W信息系統是通過網絡信息技術，建立信訪者對上級行政部門、下級行政部門的信訪訴求實現信息化的平臺。信訪者將對信訪訴求是否被接收、信訪部門對問題的處理進程、對問題的處理結果答復進行實時追蹤。信訪者可通過網絡視頻、音頻、文字等方式進行信訪，大大節約了信訪成本和接訪成本。在當今信息技術在社會各行業的普遍應用背景下，建立互聯網信訪信息系統成為信訪途徑的必然趨勢。第二要實時追蹤處理結果。信訪模式因為網絡信息技術而變得更加的高效。傳統信訪的一般流程較為復雜，而利用互聯網信訪系統進行信訪的一般流程包括：信訪辦受理信訪事宜后，信訪辦將是否受理及未受理的理由上傳至信息系統，信訪者通過信息網絡查看信訪訴求是否被受理；若信訪者有異議，直接通過計算機網絡將異議提交上級部門，上級部門在收到異議后，在法定時間內予以處理，并將處理結果及理由上傳至信息系統，信訪者實時接收處理結果的提醒，通過信息網絡來查看復查、復核結果及理由?？梢钥闯?，信息信訪減少了很多中間過程，而且從信訪辦的受理到處理，信訪者都可以通過計算機網絡對結果進行實時的追蹤，節約了大量的信訪成本，同時也使信訪部門處理信訪訴求的效率大大增加。第三要建立高效政府。高效政府就是政府行政部門在行使職權的過程中，在兼顧公正廉潔的同時，能夠把群眾的滿意度作為工作重點，以更少的時間和資源完成群眾交辦的問題。建立高效的信訪部門有利于提升政府公信力，節約政府信訪財政支出，切實解決群眾的問題，所以創建比較有效率的信訪組織對于我國信訪制度的建立具有極其重大的意義。建立高效信訪部門需要從以下角度入手：加快信訪制度創建，明確權力和責任；加強社會輿論監管，完善群眾檢舉制度；對工作人員進行一定的考核，完善科學的管理制度。信訪工作人員的素質包括政治素質和業務素質，缺少專業性知識和經驗的信訪接待者如果僅僅根據上訪者一面之詞，對信訪事件作出處理和答復往往比較偏見，可能引發更多的信訪事件。試想一下，不同的信訪負責人員如果針對這一類相關的事件的相關規定理解的不準確，就會導致更多的問題，并且為此而對信訪制度的有關進程產生不良的影響。

3.完善信訪考評。完善信訪考評制度，是以領導干部信訪工作的完成效果來對領導干部進行評測，并且進行表彰或追究責任的制度。通過明確信訪責任，的確可以提高領導干部工作的積極性，但是一個單位領導的政績不能簡單地因為個別信訪的出現而受不利影響。建議設立信訪事件的評估機構，對信訪事件時間、原因進行剖析，及時高效地辨別出無理訪，一旦被認定為是無人理會的信訪后，所有部門均不會再接受受理，亦不影響任何人員的獎懲考評。強化監督理應無處不在，問責機制理應俱全，無責不受牽連也應在情理之中。

4.嚴懲非正常信訪。首先，審查劃分非正常信訪?！靶旁L人在信訪過程中應當遵守法律、法規，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，不得有下列行為：在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通的；攜帶危險物品、管制器具的；侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由的；在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財的；擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為?！币陨线`法行為屬于非正常信訪的行為，當信訪者以上述六種方式進行信訪時，接待信訪工作人員應當立刻進行阻止，如情況嚴重報警處理，并且對該信訪人員進行身份登記，形成信訪不良記錄。其次，建立非正常信訪的懲罰機制。對待非正常信訪的信訪者應當以教育為主，懲罰為輔。對情節輕微者，進行法律教育，對其違法行為進行警告，使其認識到自己的違法行為，依法進行信訪活動。對屢教不改，繼續進行違法信訪活動的信訪者，按照其造成的不良影響，依法進行行政拘留或采取強制措施并處罰金。行為極其嚴重的構成犯罪的，根據《信訪條例》、《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》移交公安部門，滿足刑事犯罪條件的，予以立案偵查。

5.完善監督體制。首先，加強全國人大的監督。人民代表大會對信訪工作的監督意義重大。我國憲法規定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督?！钡湍壳暗乃痉▽嵺`來講，人民代表大會制度在司法監督當中并沒有起到立法者所期待的作用。人大代表大多在各行業的精英中推選出，人大代表有著行業精英和人大代表的雙重角色，他們往往專注于自己的行業領域，忽視了他們人大代表的角色，所以人民代表并未行使他們對其的監督權利。所以說想要加強人民代表的監督職能，就必須建立人民代表專職制度，把司法監督的責任落實到人，并且建立人民代表在司法監督活動中的考評機制，杜絕應付了事現象，對于不稱職的人大代表將予以撤銷人大代表資格，對于稱職的人民代表予以物質上的獎勵，切實地發揮在人民代表大會的監督職能。其次是加強新聞媒體的輿論監督。大多貪官污吏往往是“見光死”，當新聞媒體對貪官或政府的蠻橫執法曝光后，當事者往往難逃其咎，受到法律的嚴懲。大量的失職瀆職或貪污現象如果不加以曝光，就很難引起社會各界的廣泛關注，處理結果通常也會不了了之，新聞媒體可以充當人民的“眼睛”來發現社會當中的不公平現象，違法者就會被群起而攻之。不管是出于違法的行為由于媒體的曝光才被發現還是平息曝光后群眾的怒火，政府都會對當事者加以嚴肅處理，達到很好的輿論效果。接著，加強新聞媒體的輿論監督。要先給予新聞媒體足夠的權利，這種權利必須具有獨立性，不被任何人所控制，把掌握的違法、違紀事實全盤托出，而不是被領導打招呼后“火線救援”，撤銷曝光。其次是提高我國記者的個人修養，盡量提高事件的真實程度。避免道聽途說和妄自揣測，不冤枉任何好人，也不放過任何壞人。最后是完善輿論監督體制，不虎頭蛇尾，發現病情要對癥下藥，把紀檢工作融入進媒體監督中，媒體監督要見實效。

6推動全民普法。我國進行全民普法，提升我國公民的法治理念，提高法律意識，使公民遵紀守法，發揮群眾監督作用，對于我國長治久安，社會穩定具有深遠的意義。人民懂法了，就不會去犯法，要有法可依，才會降低違法犯罪的幾率。行政機關工作人員如果不懂法，就會貪贓枉法，在面對群眾工作中，也會知法犯法，造成政府公信力下降。推動全民普法的多重途徑包括：第一，加強公務人員的普法教育。公務人員往往代表了政府的形象，代表了國家的形象，如果公務人員不遵紀守法，就會成為不良的示范。把對公務人員普法教育形成計劃，以縣級為單位，每月至少一天的對公務人員統一開展法律課堂，查簽到，寫筆記，年底考試，對成績不及格者進行適當的處罰，增強執法人員的法律素養。在執法的過程中，對群眾當事人釋法明理，使群眾信服的同時，也學習到相關的法律知識，消除了群眾因為不懂法而上訪等行為。第二，加強未成年人的普法教育。青少年是祖國的未來，一棵大樹如果沒有茁壯的根基就無法挺立，而我國未成年犯罪的幾率在逐年增加，聚眾斗毆、尋釁滋事、搶劫等違法犯罪行為較為常見，這與我國對未成年人法律教育的缺少是密切相關的。把法律教育融入到義務教育是合情合理的，未成年犯罪當中，很多青少年不認為他們的行為是違法行為，在被采取強制措施后，他們才恍然大悟，知道自己犯了法。把普法課程加入到學生課程當中，每周一節課，增加法律圖書、報刊，把法律知識寫到黑板畫中，每年組織學生參加普法展覽，都是加強未成年人普法教育的方式，從源頭遏制違法犯罪的雛形，可以起到事半功倍的效果。第三，加強對公民的法律幫助。很大一部分上訪者其實沒有太大的冤情，他們出身貧民，自己不懂法，又請不起律師，就只能選擇上訪的途徑來解決問題。我國鄉鎮級政府都設有司法所，加強司法所的職能，提高鄉鎮司法所的待遇，留住法律人才，為有難處的農民、工人階級提供法律援助，解釋法律問題，這樣能夠減少很多的農民訪。

四、結論

信訪工作在構建社會主義和諧社會、鞏固國家政權、維護人民群眾利益等方面發揮著不可替代的作用，通過行政信訪制度，政府機關與人民群眾之間的聯系得以加強，國家的民主建設得以完善，和諧社會構建得以推進。然而目前，我國信訪工作仍存在歷史遺留，信訪量大，越級上訪、集體上訪、鬧訪、無理訪等非正常信訪、信訪形式激烈的問題、信訪作為重要考評標準的不科學性等問題。為此，我們探尋解決在這其中存在的比較明顯的問題的措施：深化司法改革；形成完善的互聯網信訪系統；完善信訪考評；嚴懲非正常信訪；完善監督體制；推動全民普法等避免突出問題的具體措施。但是由于信訪問題本身具有特異性和突然性，比較難確定和找尋如何解決這個問題的辦法，為此，本文只能羅列解決信訪問題的措施，不能針對某一類信訪問題加以具體研究，在實踐操作性方面存在一定不足，需要信訪工作者根據實際問題選擇不同的化解問題的方法。同時，行政信訪制度的完善，并非朝夕就能完成，是一個漸進的過程，需要信訪工作者根據實際情況選擇不同的解決問題的方法。當然，我們有理由相信，伴隨黨和國家以及各界人士對行政信訪制度的探索與完善，我國的行政信訪法制化進程會逐漸加快，并不斷完善。

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[3] 劉衛紅.法治視野下信訪制度的完善[J].河北法學，2010（10）

（作者單位：東北林業大學 黑龍江哈爾濱 150040）

（作者簡介：李臻涵，東北林業大學文法學院憲法學與行政法學研究生；南麗軍，東北林業大學文法學院教授。）

（責編：賈偉）