農村住房財產權抵押貸款法律問題探討

摘 要：農村住房財產權抵押貸款目前處于探索階段，既涉及對相關法律法規的修改，又需要眾多的配套制度政策予以支持。目前農村住房財產權抵押貸款還處于試點實踐階段。文章對農村住房財產權抵押的相關法律規定進行研究，重點分析了農村住房財產權抵押貸款存在的困難，并提出相關政策建議。

關鍵詞：農村住房 住房財產權 抵押貸款

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-081-03

一、農村住房財產權抵押相關法律規定

農村住房財產權抵押涉及三項法律關系：一是宅基地使用權取得法律關系；二是農村住房所有權取得法律關系；三是農村住房財產權抵押法律關系。涉及的相關法律法規如下：

（一）宅基地使用權取得相關規定

1.規定了自然人基于特殊身份取得使用權。《物權法》第一百五十三條：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”；《土地管理法》第八條：“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！备鶕陨戏梢幎?，取得農村宅基地使用權須有集體經濟組織內的成員資格。

2.規定了使用權的取得必須遵循“一戶一宅”原則?！锻恋毓芾矸ā返诹l：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占有農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”

3.作出了使用權流轉的禁止性規定?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”

（二）農村住房所有權取得相關規定

1.規定了取得農村住房所有權須通過合法建造的途徑?！段餀喾ā返谝话傥迨l規定，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”同時該法第三十條明確表示宅基地使用權人基于建造行為依法取得住房的所有權{1}，農村居民作為建造人可原始取得房屋所有權，其所有權不以登記為要件。

2.規定了宅基地和農村住房所有權是分離的?！吨腥A人民共和國憲法》第十條：“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，同時十三條規定“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權?！薄吨腥A人民共和國繼承法》明確“公民房屋是公民個人和財產，可以作為遺產予以繼承”。根據以上規定，宅基地和宅基地上所建房屋所有權是分離的，屬于不同的所有權客體。

（三）農村住房財產權抵押相關規定

1.允許農民依法抵押住房所有權。《物權法》第一百八十條規定“債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押：（一）建筑物和其他土地附著物……”；《擔保法》第三十四條規定“下列財產可以抵押：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定著物……”，可見當前法律允許農民依法抵押住房所有權。

2.禁止農村住房宅基地使用權抵押。《物權法》第一百八十四條規定，“下列財產不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外……”；《擔保法》第三十七條規定，“下列財產不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權……”。

二、農村住房財產權抵押貸款面臨的困難

（一）抵押權實現存在法律限制

1.“房地一體”原則限制了抵押權的實現。《物權法》第一百八十二條規定“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規定一并抵押的，未抵押的財產視為一并抵押?！痹摋l款規定了我國建筑物抵押原則為“房地一體”，即“房隨地走或地隨房走”。但根據我國《物權法》第一百八十四和《擔保法》第三十七條規定，宅基地等集體所有的土地使用權不能抵押，這導致農村住房抵押權的效力不能及于宅基地使用權。農村住房附屬于宅基地，實現抵押權時僅能實現農村住房所有權的轉移，而不能一起轉移宅基地使用權，那就違反了《物權法》規定的“房地一體”規則，最終導致抵押權無法徹底實現。

2.抵押登記的法律障礙。根據2008年建設部發布的《房屋登記辦法》第八十七條規定：“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定的除外，房屋登記機關應當不予辦理?！?，根據該條款，農村房屋的移轉登記限于房屋所在地農村集體經濟組織成員之間，而農村合作金融機構等貸款機構作為受讓人不屬于這一范圍，根據當前規定也沒有“法律、法規另有規定”的例外情況，因此房屋管理部門在依據《房屋登記辦法》規定辦理農村住房抵押登記時，存在法律障礙。根據《物權法》的規定，房屋抵押權自登記時設立，在農村住房抵押過程中，由于受讓人不符合條件，因此農戶無法完成抵押登記，房屋的抵押權無法成立。

3.農村住房資產處置的法律障礙。農民用農村住房抵押向金融機構申請獲得抵押貸款，貸款期限屆滿后，如果此時農民無法償還貸款、履行債務，金融機構若不能與農民達成一致協議，最終只能通過向法院訴訟的途徑對涉案農村房屋進行資產處置，實現抵押權。但是，根據《最高人民法院關于人民法院執行設定抵押房屋的規定》：“以農戶房屋設定抵押，如貸款得不到足額清償，金融機構要實現抵押權時，首先要給與6個月的寬限期，期滿強制前初時對于被執行人無法自行解決居住問題的，還應提供臨時住房，且其租金受到限制。對于被執行人屬于低保對象且無法自行解決居住問題的，不應強制遷出?！痹撍痉ń忉屪鞒隽恕疤峁┡R時住房”和“不應強制遷出”等限制性規定，限制了金融機構對農戶住房抵押權的實現，使得農村住房抵押的實現存在較大風險。

（二）政府確權登記制度有待完善

當前，由于政府確權登記制度存在不足，農村住房往往出現《房屋所有權證》或《集體土地使用權證》缺失的情況，導致在辦理抵押貸款時，金融機構的抵押權很難得到有效設立。

1.房產證。農村住房屬農民合法建造房屋，依法取得房屋的所有權，是農民的合法財產，住建部門對農戶住房確認后可以頒發《房屋所有權證》，但由于目前農村住房產權登記工作缺乏具有指導性和可操作性的地方規范性文件，農村住房建造過程手續不全，證明文件收集、核對難度大；違章搭建問題較多，房屋登記面積難以確定；房產測繪費用市場化運作等，住建部門給農房頒《房屋所有權證》存在較大難度。有些地方只頒發《集體土地使用權證》，導致農村住房缺少有效的產權證明。而根據《物權法》的規定，不動產權屬證書是權利人享有不動產物權的證明，因此在農村住房缺少《房屋所有權證》的情況下，農民對住房的所有權缺乏有效的法律保護。

2.土地證。農民對宅基地具有使用權，其取得使用權的基本程序是：由農民作為土地使用者向所在地的土管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發《集體土地使用權證》，確認其土地使用權。但目前農村住房《集體土地使用權證》頒發情況較為復雜：有些地方原有散居自建房老宅基地按“一戶一宅”都頒發了《集體土地使用權證》，但近年來重新拆建自建農房政府出于土地整理因素尚未頒發《集體土地使用權證》，主要原因在于政府部門為防止增加新農村規劃落實的難度，故沒有為未按規劃要求建設的農村住房頒發《集體土地使用權證》。

（三）缺少農村住房價值評估辦法

農村住房價值評估是實現農村住房抵押權的基礎。但是農村住房的建設缺少配套的農村住房價值評估辦法。而實踐中，農村住房評估又受到很多因素的影響，一方面農村住房大都為農民自建，建造的標準不一，所建房屋采用的材料質量各不相同，在加上房屋所處位置的不同，其價值的評估差異性很大。另一方面，在辦理抵押貸款過程中，金融機構出于自身利益的考慮，通常壓低農村住房的評估價值，并根據所抵押住房的評估價值給予農民相應的貸款額度，會使農民的權益受到損害。因此，如何在現有模式下需要有一個相對規范的價值評估辦法，有一個相對專業的價值評估機構，以便評估出相對公允的價值，使得抵押雙方滿意。

三、完善農村住房財產權抵押制度的政策建議

（一）頂層設計修訂相關法律規定

具體修改或廢除建議如下：一是《土地管理法》第六十三條，將“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”修改為“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得農村集體建設用地的除外?！倍恰冻鞘蟹康禺a管理法》第九條，增加一款“城市規劃區內的集體建設用地使用權，可參照該規劃區內國有土地使用權出讓方式，由所在集體經濟組織有償出讓”。三是《物權法》第一百二十八條，將“未經依法批準，不得將承包地用于非農建設”修改為“未經依法批準，不得將承包的農用地用于非農建設。”第一百八十四條第一款第二項修改為“下列財產不得抵押：……集體所有的農用地使用權?！彼氖恰稉７ā返谌臈l第一款修改為“下列財產可以抵押……抵押權人依法有權處分的國有土地與集體建設用地使用權、房屋和其他地上定著物?！钡谌鶙l修改為“以依法取得的國有土地、集體建設用地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權、集體建設用地使用權同時抵押。以出讓方式取得的國有土地使用權、集體建設用地使用權抵押的，應當將抵押時該國有土地、建設用地上的房屋同時抵押?！钡谌邨l第一款第二項修改為“下列財產不得抵押：……集體所有的農用地使用權?！钡谒氖l第一款第二項修改為“辦理抵押物登記的部門如下：……以城市房地產或者集體建設用地上的房屋等建筑物抵押的，為縣級以上地方人民政府規定的部門?！?/p>

同時，要逐步取消部門規章和規范性文件對農村住房流轉和抵押擔保的限制措施。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）強調要賦予農民更多的財產權利，包括改變以往“農民住房不能抵押、擔保，不能出售到本集體經濟組織成員以外”的規定，國務院也公布了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，決定由中國人民銀行會同中央農辦等11部門，組織開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權（“兩權”）抵押貸款試點，但是《房屋登記辦法》等規章和一系列規范性文件還需要進一步修改。

（二）完善政府部門登記的配套政策

2014年8月，國土資源部等五部門下發了《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，要求各地要按照不動產統一登記制度建設和宅基地制度改革的要求，全面落實宅基地、集體建設用地使用權以及農房等集體建設用地上的建筑物、構筑物確權登記發證工作，做到應發盡發。建議上級部門要加強對政策落實情況的督導，督促地方全面貫徹落實上級政策，完成發證工作，為抵押權的有效設立奠定基礎。同時，地方相關部門要制定工作方案和工作措施，做好政策的宣傳工作，推動農村住房權屬登記工作的有序開展。

（三）構建相應的產權評估和交易服務體系

在對農村住房價值評估辦法方面，我國的有些地方已經提供了較為成功的經驗，值得借鑒。如2009年成都房產管理局發布的《成都市農村房地產估價規范（試行）》中提到：“農村房地產抵押價值估價技術路線為房地產抵押價值評估，符合條件時應采用市場價值類型，可參照設定抵押權時的類似房地產的正常市場價格進行。”這一辦法的總體思路為：在進行農村住房價值評估時，可以借鑒城市國有土地上房屋的價值評估標準和體系開展，這樣規定有利于規范農村住房價值評估行為，保護農民的農村房產權利。

和價值評估緊密聯系在一起的是農村住房交易流轉，因此建立完備的住房交易服務體系至關重要。在這方面，成都的相關經驗值得借鑒。2008年10月13日，全國第一家綜合性的農村產權交易所在成都高新區孵化園贏創動力園區成立并揭牌。通過這個平臺，農民的住房產權、土地承包經營權、林權、集體建設用地等可以通過市場原則實現有序流轉。成都農交所還實現了全市統一聯網，連接各區（市）縣農村產權交易分所，搭建了市、縣、鄉三級農村產權交易服務平臺，為農村住房產權交易服務提供了綜合性平臺。

注釋：

{1}《物權法》第三十條“因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，自事實行為成就時發生效力?！?/p>

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（作者單位：中國人民銀行嘉興市中心支行 浙江嘉興 314000

作者簡介：徐昭，復旦大學碩士，現供職于中國人民銀行嘉興市中心支行）

（責編：若佳）