論我國縣級政府組織結構優化的三個層面

摘 要：政府的組織結構的優化看似簡單，其實是相當復雜且與公民的生活息息相關的問題，政府組織結構優化直接影響著政府的形象，涉及各方的利益關系。文章研究的縣級政府是狹義概念，結合山西省F縣分析了縣級政府組織結構在職能、機構和職權三個層面存在的問題，提出了“服務優先，整合歸并，清單制度”的縣級政府組織結構的優化路徑。

關鍵詞：結構 政府組織 政府職能

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-176-02

一、政府職能

（一）政府職能的科學轉變

從主導到調控：政府職能執行方式的轉變。有限政府理論認為，政府的權力應當限制在一定的范圍內，如果政府干預過度就會造成效率低下、資源浪費等問題。在縣域經濟發展中，縣級政府往往作為決策者和主導者，容易忽視市場經濟規律使得市場失靈現象時有發生。

從管理到服務：政府職能核心的轉變。公共服務應是縣級政府的主要角色。城鄉居民是縣域內公共管理服務體系的核心，縣級政府在社會體系中扮演的角色必須有所改變。換言之，縣級政府不再是管理整個縣域的“掌舵者”，而應轉變為公共服務的提供者。在新公共服務的管理模式下，縣級政府要著眼于城鎮化發展的長遠考慮，提升公共服務的質量與水平。

（二）政府職能轉變存在困境

政府職能轉變要求政府在經濟管理上從直接走向間接，從微觀走向宏觀，從直接的企業主管轉變為對企業的市場行為監管，同時履行社會管理和公共服務職能。當前，縣級政府職能轉變存在困境，職能“錯位”、“越位”和“缺位”的現象依然存在。

首先，職能“錯位”使得縣級政府的行政效能難以提升。F縣政府與上下級政府之間都存在著職能模糊不清的現象，造成了在日常工作中縣級政府與地市級政府和鄉鎮政府的相互扯皮，關系不順的現象。其次，依然存在職能“越位”、政企不分的情況。F縣政府在市場資源配置過程中干預過多，存在少數“尋租”現象，縣級政府掌握資源的多少與控制地方的能力和權力正相關，掌握公共資源越多權力就會越大。例如F縣政府過度重視其經濟職能的發揮，縣政府牽頭建設電站、水泥廠，把控農產品輸入輸出等，忽視公共服務職能和社會管理職能，導致了過分追求經濟效率，社會公平得不到實現，人民群眾切身相關的利益問題沒有及時有效地解決。

（三）服務優先：服務型政府的職能設計路徑

1.強化公共服務理念。縣級政府作為縣域行政主體，首先必須牢固樹立公共服務意識，縣級政府的行政決策、行政行為、管理方式及縣級政府公務員的言行都必須體現公共服務精神。其次，必須更新公共服務理念，縣域公共服務應當以保障與改善民生為重點，在注重縣域經濟發展的基礎上，注重與縣域生產生活密切相關的民生建設，既保障縣域內公民的基本物質需求，又要扶持縣域公益性文化事業的發展。

2.完善縣域公共服務供給機制。首先，縣級政府應建立以縣域公眾為導向的公共服務供給機制。在現行的縣級政府職能中，縣級政府偏重于強調縣級經濟職能，將財政資金的大部分都優先用于促進縣域經濟的增長。

3.優化縣級政府服務流程。公共服務方式在很大程度上可以決定人們對服務的受益程度，如果公共服務方式單一，不僅不能滿足公民對公共服務的多樣化需求，還將致使現有公共服務的利用率偏低。創新公共服務方式，推進服務方式多樣化，不同地區不同部門可以根據實際情況進行探索。

二、政府機構

（一）機構改革的橫、縱向探索

機構改革的總目標是適應經濟體制改革，進而科學轉變政府職能、調整政府的組織結構和人員構成。政府機構改革在某種意義上說是制度變遷，諾思認為，制度變遷會按照一種特定的路徑走下去。一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續存在并影響其后的制度選擇。

橫向部門整合。大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍相同的事項，相對集中，由一個部門統一進行管理，以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。

縱向層級扁平化。中國政府于20世紀80年代末大規模的推行市管縣體制，扁平化發展的思想早已有之。起初扁平化研究多應用于企業當中，政府扁平化是政府對于市場組織趨向扁平化發展的借鑒。扁平化組織結構是現代政府組織結構的主導模式，組織扁平化就是把組織的決策層和操作層之間的中間管理層級縮減使組織的決策權能夠延深至最底層。

（二）機構設置仍有改革空間

一是縣級政府機構實行垂直管理，“條條”安排明顯，“條塊結構”問題逐漸凸顯。中國實行“條塊”管理結構，“條”是指從中央到縣級政府，所有的政府部門設置都是對應的，即下級政府部門要按照上級政府部門的結構來設置。F縣與上級政府實行“分口管理”，很多專業性質的經濟部門以本級政府領導為主，受上級對口部門和機構工作指導為輔；稅務金融機構由上級部門和機構主管，所在地政府協管；事業單位和國有大中型企業直接由上級政府或中央有關部門管轄，“條條”安排較為明顯。

二是財政供養經費動力不足，機構控編數量只減不增，機構人員設置不合理。F縣根據省編辦的機構控編減編要求，于2014年出臺了《F縣政府及機關事業單位控編減編工作方案》，明確規定要嚴格控制機構編制，編制數需要控制在2012年底人數，實現財政供養人員只減不增的目標。但是在調研中筆者發現，近一半F縣政府單位表示人員不足，行政效能偏低；部分實行兩級管理的單位，由于財政供養經費不足導致人員編制嚴格受控，職能不能有效發揮；部分行政執法職能部門存在“事務多、人員少”的情況。

三是市管縣體制失效，增加了行政層級，機構數量未得到精簡。現階段，市管縣體制弊端顯現，一方面限制了中心城市的作用發揮；另一方面加劇了市縣矛盾，存在“市吃縣”、“市擠縣”的問題。

（三）整合歸并：提高效能的機構設計路徑

機構設置意味著職權與職責分配關系的形成，結構的合理性和有效性直接關系政府職能的發揮。縣級政府組織結構優化要按照大部制改革的要求，因地制宜。為了避免改革盲目性，縣級政府要對現有部門進行全面深入的了解，對縣的市場化程度、人口流動性、人力資源的優勢劣勢進行深入的調查了解，設計出科學合理的改革方案。

大部制整合：1985年底F縣政府直屬機構共有45個；1990年底F縣政府工作機構多達63個；2002年F縣政府歸并整合機構25個，形成30個政府工作機構。2010年，F縣政府出臺了《縣政府工作部門“三定”工作實施方案》，在“定內設機構”有三點細則規定：一是一個內設機構以對應上級部門多個處、（科）室，不可多個內設機構對應上級部門一個處、（科）室；二是一個機構兩塊牌子的按一個機構對待；三是一般不設編制在3人以下的股室，業務部門數量不少于機構總數的60%。

三、政府職權

（一）職權配置需“權、責、利”統一

權力制衡。權力制衡可理解為對權力的制約和平衡，通過對權力的制約是為了達到權力平衡的目的。優化的政府組織源自于競爭機制下權力的制衡，我國現階段的政府組織機構整體上趨于垂直型的科層制，上下層級之間存在領導與被領導的現象。縣級政府組織結構優化一方面得益于上級政府權力的下放；另一方面需要對上級政府進行有效的權力制衡，用彈性化的組織結構取代僵直的內部關系。

責任明確。責任政府是現代中國民主政治的基本價值理念，本質上說，政府責任來源于配套的政府職能，履行政府職能和實現政府責任是同一過程。我國政府目前建立的“責任清單”制度就是為了規范政府權力，做出“該做什么、不該做什么”的界定。

利益統籌。一方面，十八屆三中全會報告指出全面深化改革要以“促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。”縣級政府組織結構優化的生命力在于公共服務，本著“權為民所用，利為民所謀”的理念，保障人民群眾的利益最大化。另一方面，縣級政府同地市級政府要協調好資源、項目等利益分配問題，做到權和利的對等。

（二）職權配置存在的問題

權力界限不清就意味著責任界限不明，就行政體制而言，中國政府各個職能部門多同時兼有決策、執行、監督的權力，第三方監督制衡的力量明顯不足。以F縣為例，在橫向組織結構中存在著決策權、執行權、監督權之界限不清的情況，實際運作中三者常交織在一起。有些政府還存在政企不分、政事不分，存在“既當裁判員又當運動員”現象。此外，決策權往往過分集中于主要領導干部手中，少數主要領導干部凌駕于組織之上，造成了“權力壟斷”和“部門行政”的問題。

（三）清單制度：定位明晰的職權設計路徑

1.優化職權配置。清單的建立首先要摸清縣級政府有多少權力，確定權力的數目；其次要明確、細化權力清單；第三是依據清單配置政府職權。

2.厘清職權邊界。為了避免職權邊界交叉、模糊的情況，縣級政府要在對內職權和對外職權兩個方面進行厘清。對組織內部而言，需要清楚地劃分部門間和層級間的權力邊界，確定監管到位，避免多頭管理，原則上一個部門牽頭負責一件事情。對組織外部而言，要劃清政府、市場、社會的邊界，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，讓競爭的市場機制和起中介作用的社會組織自行調節。

3.公開縣級職權運行。權力清單、責任清單、負面清單的制定、運行過程都需要公開并由公民來監督。職權的公開不僅包括行使權力的過程，而且涵蓋職權內容、業務流程、履職流程，這些都需要在陽光下運行。對于不合法、不科學的職權運行要進行“流程再造”，依法合規地行使職權，盡可能地減少職權內部流轉環節，規范自由裁量權。

4.完善職權監督。縣級政府職權監督的方式要同簡政放權結合起來，從原先的事前審批向事中、事后審批轉移，做到“放”、“管”兩手抓。同時，縣級政府可以探索整合形成“大監督”的部門，集中紀檢、監察、審計監督的力量，改變紀委、監察原有的“雙重領導制”，由上級紀委和監察直接領導，整合分散的監督力量，發揮基層監督的作用。

總之，縣級政府組織結構優化離不開“職能——機構——職權”三者的配合聯動，縣級政府職能要以服務優先為導向、以整合歸并為機構設置宗旨、以清單制度為職權配置目標，形成一個職能轉變到位、機構設置合理、職權配置統一的優化的組織結構。

參考文獻：

[1] 吳玉宗.服務型政府建設研究[M].北京：經濟日報出版社，2007

[2] 趙華.服務型政府建設視角下縣級政府職能轉變研究.湘潭大學碩士論文，2013

[3] 周哲.縣級政府職能轉變與服務型政府建設研究.湘潭大學碩士論文，2012

[4] 吳玉宗.服務型政府建設研究[M].北京：經濟日報出版社，2007

（作者單位：山西大學政治與公共管理學院 山西太原 030006）

（作者簡介：石林，山西大學政治與公共管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向：地方政府治理。）

（責編：賈偉）