《不讓一個孩子掉隊法》頒布后美國基礎教育演進特征及策略走向

鄒一戈

摘 要：基礎教育質量問題是世界教育發展的熱點話題。文章試圖通過歸納《不讓一個孩子掉隊法》頒布10多年來美國基礎教育的演進歷程，分析美國基礎教育在此期間的教育政策與社會環境的適切發展、核心基礎課程的優先發展等經驗，以及暴露的教育質量不高、資源投入有限等問題。在此基礎上，進一步探討美國基礎教育發展的策略走向，以期對我國基礎教育改革有所啟示。

關鍵詞：美國；基礎教育；《不讓一個孩子掉隊法》；演講特征；發展戰略；未來動向

一、引言

基礎教育質量問題是世界教育發展的熱點話題。許多國家對基礎教育進行了大刀闊斧的改革，如西班牙于1997年開始推行公立學校年度改進計劃（Planes Anuales de Mejora de los Centros Docentes Públicos，PAM）；印度政府于2001年啟動普及基礎教育計劃（Sarva Shiksha Abhiyan，SSA），旨在較短時間內普及基礎教育并提高教育質量；法國政府于2005年出臺了《教育指導法》，要求在普及義務教育的前提下實現教育公平[1]。中國針對基礎教育質量不高、發展不均衡、財政投入較少的局面，對課程體系、教育評價、財政投入等方面進行了一系列改革，雖然取得了一定成果，但是改革成效難言樂觀。首先，教育發展不均衡依然存在，區域間、學校間發展差異較大；其次，義務教育免費政策有待進一步完善；再次，衡量基礎教育質量的科學合理標準欠缺，合格學校、學生的評價標準亟待建立[2]；最后，教育投入仍然存在較大缺口。

在基礎教育改革的過程中，美國相繼出臺了一系列重要的政策文件，如《國家處在危機之中：教育改革勢在必行》（A Nation at Risk：The Imperative for Educational Reform）、《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind Act of 2001，NCLB）、“力爭上游”計劃（Race to the Top）等。美國基礎教育改革從開始追求精英教育到追求教育質量及效率與公平；改革政策的制定與實施經歷了從非官方組織到聯邦政府，從聯邦政府到非官方組織，再到聯邦政府與地方組織相結合的變化；改革措施也經歷了從對公立教育制度進行部分改革、整體改革到最終建立新型學校的不斷調整[3]。美國基礎教育改革走過了漫長而崎嶇的歷程，同時也為其他國家的基礎教育改革提供了可供參考的藍本。

二、演進特征

2002年1月8日，美國總統布什簽署了NCLB，該法被認為是美國新世紀基礎教育改革的新政策，促進了美國基礎教育的新發展。

（一）教育政策與政治環境適切發展

美國基礎教育政策的出臺與當時的政治環境密切相關，是各種政治力量角力博弈的結果，NCLB的確立過程就印證了這一點。一方面，NCLB的出臺是個漸進的過程，順應當時政治環境的發展。其前身是《初等和中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act，ESEA），經過歷次修改完善才形成了NCLB。通過表1可以清晰地看出NCLB的出臺歷程。

另一方面，NCLB對當時的政治環境作出了妥協。在美國，教育政策法的形成一般與以下因素密切相關：政府機關、國會、總統、教育利益團體。國會審議法案的時候，提案者通常要針對議員的質疑，對法案做出修改。幾經政策確立過程中的利益博弈，及長達半個多世紀的修正，NCLB才得以正式頒布，獲得法律地位。

（二）核心基礎科目優先發展

根據NCLB，核心基礎科目——閱讀、數學和科學成為標準化測評的主要科目。NCLB要求各州對所有的公立學校和學生實行責任制，旨在使學校和學生挑戰各州對閱讀和數學所制訂的學業標準。全美3～8年級的學生每年必須接受各州的閱讀和數學考試，以促使其在12年級內熟練掌握閱讀和數學。[5]

各學區必須將每所學校的考核成績做成報告，提供相關學校的辦學質量、教師資格、學生在主要學科的進步情況等各項數據。一所學校如果連續兩年教學水平低劣，其就讀學生可申請轉學；如五年仍未改進，州政府可接管學校，并聘請個人經營管理，將學校轉變成公辦民營學校，或者對學校教職員工進行重大改組。

（三）聯邦與州政府積極聯動

歷史上，美國聯邦政府對教育管控較松，教育政策由地方政府具體實施，國家一般不予干預，但伴隨著NCLB的頒布，聯邦政府開始加大對教育的宏觀管控力度。根據NCLB，聯邦政府量化考評當地教育部門，因此，構成了學區和學校的聯動狀態，具體表現為州一級政府負責起草該法的實施計劃，每個學區負責計劃的實施。因此，NCLB提升了聯邦政府參與教育的角色功能，主要體現在三個方面。第一，與之前局限于特定目標或者局限于兒童特定需求的聯邦立法不同，NCLB為全美范圍內所有公立學校的學生和教師而制定。第二，NCLB改變了聯邦政府參與教育的出發點。從歷史上說，聯邦政府參與教育的出發點是“為公民提供教育將有益于國家的政治經濟福利”，但NCLB進一步明確了國家支持教育不再僅僅是為教育提供額外服務，而是直接參與教育統籌管理。第三，聯邦政府參與教育的角色的轉變與擴大還體現在NCLB明確規定了學生考試成績是其學業成就的主要體現，是制定年度進步目標的主要決定因素。因此，NCLB出臺的結果是使基礎教育處于聯邦的管轄之下，并使聯邦、州、地方政府積極聯動。

（四）高學業標準與標準化運動有效實施

20世紀80年代，《國家處在危機之中：教育改革勢在必行》報告的發布標志著美國教育標準化運動的開始。這場運動以提高學生學業水平及教師績效為核心，采用系統的方法，以標準化考試和教育問責制為手段，最終目的是提高美國基礎教育質量。1991年，時任總統布什簽署了《美國2000年：教育戰略》（America 2000：An Education Strategy），其中包括國家6大教育目標和4個教育戰略，核心內容是提高學業標準。此后，克林頓政府的目標是建立一流的教育立法，頒布《2000年目標：美國教育法》（Goals 2000：Educate America Act），正式將制定國家教育標準寫進法律，并在此基礎上提出制定國家課程標準以供各州選擇使用[6]。NCLB沿用了之前行之有效的高學業標準及標準化運動，并具體在全美推進實施。比如，2002-2003年，閱讀和數學測試必須在3～5、6～9、10～12三個跨度的年級間各執行一次；2005-2006年，閱讀和數學測試必須在3～8年級每年執行和在10～12年級中執行一次；2007-2008年，科學測試必須在3～5、6～9、10～12三個跨度的年級間各執行一次。

（五）教育問責與教育投入高效監管

教育問責制（Accountability in Education）出現于美國20世紀70年代，它是解決美國教育質量問題的一種嘗試。為了有效執行NCLB，布什政府將聯邦教育基金與績效責任制掛鉤（見表2），把績效、靈活性、地方控制權納入聯邦政府責任范圍，擴大學生家長選擇權，資助從事以科研為基礎的教育實踐，規定各州每年向聯邦教育部報告其在基礎教育領域所取得的成果。各州對聯邦教育計劃的執行要高度負責，凡是可能導致學生成績被改變或取消的項目將不予公布。為幫助各州建立健全的學校責任制體系以適應NCLB的要求，聯邦教育部會提供相關技術援助。

三、發展狀況及困境

經過美國政府的不懈努力，NCLB在基礎教育階段的實施效果令人鼓舞，主要體現為學生的總體學業成績有所提高，不同族裔學生之間的成績差距縮小。

首先，基礎教育階段學生學業成績提高較快。自2002年NCLB生效以來，學生各項測評成績都有所提高。根據美國國家教育進展評估（National Assessment of Educational Progress，NAEP），4年級學生的閱讀、數學考試成績呈上升趨勢（見圖1），顯示出NCLB對基礎教育核心課程教育質量的提升初見成效。

其次，不同族裔學生成績鴻溝縮小。NCLB施行前，非洲裔和西班牙裔學生學業水平提升緩慢，甚至在一些年份出現倒退；2002年以后，盡管非洲裔、西班牙裔學生和其他歐洲裔學生在學業水平上仍有一定差距，但其進步的幅度明顯增大（見圖2）。

但是，隨著NCLB的持續推進，基礎教育質量不高、非考試學科未得到足夠重視、聯邦教育資源投入不足等問題飽受民眾詬病。

（一）基礎教育質量問題未見根本性改觀

基礎教育尤其是中等教育質量問題一直困擾著美國民眾。盡管近年來的調查顯示美國學生成績并未出現大幅下降，但效果仍不理想。2009年國際學生評估項目（PISA）調查結果顯示，美國學生的閱讀、數學和科學成績均低于其他發達國家的同齡人，雖比2000年PISA測評結果略好，但仍遠遠落后于芬蘭、日本等國（見表3）。

（二）基礎教育發展不均衡依然存在

首先，地區間教育發展不均衡（見表4）。公立教育面臨越來越多的挑戰，學校辦學方面的市場競爭和企業化運作使教育資源按新的方式重新配置，從而加劇教育機會不平等。

從表4可以看出，排名前5各州和排名后5各州的差別較大，排名第一的佛羅里達州和排名最后的緬因州分差達4.07。NAEP測評體系的計分系統較為復雜，即使0.1的分差也代表了不小的差距，因此，兩個州之間的差距很大。

其次，少數族裔學生與白人學生之間的成績差距依然存在（見表5）。

再次，教育投入不均導致教育不公平（見表6）。

由表6可見，紐約州2002年少數族裔學生最少的學區與少數族裔學生最多的學區之間的生均經費差距達2166美元。教育經費差異是導致美國種族間教育不公平的重要原因。

（三）基礎教育缺乏足夠的資源投入

首先，NCLB撥款無法滿足需要。2004-2005學年，55.6%參與Title I計劃②的學區獲得的撥款有所減少；2005-2006學年，2/3參與Title I計劃的學區獲得的資助少于2004-2005學年[14]。相關調查表明，美國 80%的學區認為其經費開支曾連續兩年超出了聯邦撥款。2005-2006學年，美國2/3的學區經費增長停滯，甚至出現了負增長[15]。2006-2007學年，聯邦撥款127億美元，比上一年下降0.21%。2007-2008學年的Title I撥款總額為128億美元；29個州不能保證4%的州財政全額預留。2008財年的Title I計劃撥款約為138億美元，比2007財年增加8.3%，但是由于低收入家庭學生比2007財年增加3.9%，即使增加了撥款份額，全美仍然有5100個地區獲得的資助少于2007財年。其次，州財政對教育的支出不堪重負。據全美教育協會（National Education Association，NEA）預計，在NCLB的干預下，2004年大約需要418億美元來滿足所有符合條件的學生和學校的需求。為滿足NCLB的相關條例，2004年教育支出增長了20%～30%，而聯邦財政只補貼了其中一半的費用。對各州和各學區來說，執行NCLB依然需要龐大的支出。[16]

（四）標準測試帶來了舞弊現象

NCLB提出的全國性標準化考試對美國基礎教育質量的提高確實起到了一定的促進作用，但是弊端也逐漸顯現出來，其中最主要的就是標準化考試帶來的舞弊現象。2000年，在考試試卷篡改事件敗露后，休斯敦公立學校開除了一名教師，并對兩名校長提出了訓誡。在得克薩斯州的奧斯汀，多名學區官員被指控通過篡改考試文件提高州統考的通過率，一名奧斯汀政府官員因此辭職。在羅得島州，州教育官員撤銷了2000年針對英語和數學考試頒布的行政措施，因為許多教師保留了大量往年試卷的復印件，用來幫助學生準備考試。在弗吉尼亞州的費爾法克斯，一名中學教師因為在州統考時不適當地指導學生而被追究相關責任。[17]

四、未來動向及戰略重點

2014年，NCLB的截止日期在即，盡管各地的抱怨聲此起彼伏，似乎轟轟烈烈實施了10多年的NCLB面臨著以失敗收場的窘境，但從現實民意及政治環境來看，NCLB將繼續存在，同時政策上的調整不可避免。

首先，多數公眾認為NCLB總體上是有效的，不需要替代機制，但在具體實施措施方面需做出改進（見表7）。

其次，基于美國基礎教育幾十年來艱難改革取得的成就，奧巴馬教育新政難以擺脫已有的基礎教育政策框架，在美國兩黨輪流執政的基礎上，兩黨也不想對基礎教育進行根本性變革，對法案的重新授權是兩黨做出妥協后的最好結果。奧巴馬上任以后，對NCLB的原則并未予以撼動，而是根據自身立場和所代表的利益群體的訴求對其進行了一定的改進和完善。為迎合本黨立場，奧巴馬可能在基礎教育具體政策的執行過程中做出以下戰略調整及改進。

（一）維持現有框架，改進NCLB

第一，實現NCLB的既定目標。奧巴馬早在總統競選中提出，支持布什政府NCLB的既定目標，也贊同著力提高兒童的數學和閱讀能力。但是，與上屆政府相比，奧巴馬政府大大加強了資助早期教育的力度。通過《美國復興和再投資法（2009年）》（the American Recovery and Reinvestment Act of 2009， ARRA），撥款10億美元資助“開端計劃”（Head Start Project）的實施，并提供11億美元用于擴展“早期開端計劃”（Early Head Start）。同時，增加了對工人家庭15萬名兒童的優質保育項目。[19]

第二，評估重懲罰轉為重獎勵。根據NCLB，每年都會以標準化考試分數的方式對全美公立學校的表現進行評估，評估結果分為兩個檔次——及格和不及格。評估結果不及格的學校必須接受聯邦政府的懲罰措施，為學生提供輔導，或者準許學生轉學，這給很多學校造成了很大的壓力。對此，新的方案提出了多層級評估體系，評估結果分為三個檔次——表現優異、需要改進和長期表現落后。長期表現落后的層級是每個州最困難的5%的學校，需要改進則是問題沒有那么嚴重的學校，不同層級的學校都將有不同的補救方案。在獎懲措施方面，對學校的評估將從重懲罰轉變為重獎勵。[20]

（二）加大教育投入，提升教育質量

基礎教育質量不高一直是困擾美國基礎教育發展的一大問題，為了解決這一問題，奧巴馬政府在加大教育投入、促進教育公平、提高教師素質、推動教育創新等方面不遺余力。奧巴馬簽署了《美國復興和再投資法（2009年）》，為增加就業、復蘇經濟，聯邦政府將在教育領域投入1000多億美元。這樣可以挽救或創造出數十萬個幼兒教育、基礎教育和高等教育的就業機會，對經濟復蘇產生直接刺激作用[21]。同時，計劃規定增撥50億美元，用于激勵各州改善教師待遇、改進落后學校、提高教育標準、完善教育評價。此外，美國政府在2010財年將教育預算增加近兩倍，其中，聯邦教育部預算為1278億美元。這對美國教育來說是強有力的扶持。在2011年財政預算中，盡管國內開支被大幅縮減，公共教育領域卻是為數不多的預算不減反增的領域之一。教育經費從2010年的462億美元增加到2011年的497億美元，增加的35億美元中有10億美元用于修訂NCLB，13.5億美元用于“力爭上游”計劃，5億美元用于開發新的測試工具，6.5億美元用于激勵教師以及其他計劃。作為國家政策的指向標，教育財政預算充分表明了奧巴馬政府對于打造具有高質量以及競爭力的美國教育的追求。[22]

（三）優化評價標準，改革標準化測試

為適應21世紀國家發展的需要，奧巴馬改變了布什政府授權各州制定教育標準并考核評價學生的做法，進一步優化評價標準，號召各州在教育上采用“世界標準”（World-class Standards），注重學生能力的提高。各州政府采用統一、嚴格的教育標準和評估手段，讓所有學生都能為大學學習和職場工作做好充分的準備。這種教育標準不僅應基于國際基準，而且要針對包括英語水平欠缺和身體殘障在內的所有學生。奧巴馬還指出，相關標準和評價不只是為了測試學生，更重要的是為了提高學生的解決問題能力、批判思維技能，以及創業和創新能力。為此，奧巴馬政府倡導向教師和校長提供信息、資源等，以便于學校目標的達成[23]。此外，奧巴馬還對標準化測試作出了改革構想，并致力于開發能夠真正提高學生成績的評價工具，促使學生展開科學探究，鍛煉解決問題技能。奧巴馬政府從改革考試評價入手，優化了教育評價機制，設立可以激勵學生從事探究與創造的評價方式，使教育評估將走向更加公平公正之路。

（四）促進學校創新，追求卓越教學

20世紀90年代以來，美國聯邦政府一直努力推動學校教育創新，尤其是通過設立基金和專門的新型學校發展機構來促進學校和教育模式的更新。此外，隨著社會經濟和科技的發展，以及新的教育技術的運用，美國學校內部的運作方式也在發生變化。奧巴馬非常關注特許學校改革，認為“特許學校有著廣泛的創新余地，許多創新出現在最有成效的特許學校”。但是，目前許多州對特許學校數量的控制和一些低效能特許學校的存在，影響了特許學校的發展。從聯邦教育部對“力爭上游”計劃申請和審核的嚴格規定中可以看出，聯邦政府非常重視其在新一輪教育改革中發揮的作用。美國政府在經濟危機中將大筆的資金投向科學教育領域，根本目的就是希望將危機化為轉機，以經濟為誘餌，聯合全國力量推進科學教育發展，改變以往美國基礎教育薄弱、學生科學素養不高的局面，并改善新世紀以來美國本土培養的科學家數量遠遠不能滿足本國需要的困境。同時，在各州大量削減教育經費的時候拋出大筆資金，并以種種條件進行限制和要求，則是美國聯邦政府試圖改變其在教育體制中所處地位的一種嘗試。

五、結論與啟示

20世紀80年代以來，圍繞教育公平及教育質量提高，美國基礎教育改革政策在發展中不斷根據社會政治環境變化進行適切化的調整完善，使得美國基礎教育改革能持續深入并取得一定成果。盡管這一進程尚有改進空間，但對于中國基礎教育改革仍有以下啟示。

第一，基礎教育改革需要持續漸進的政策。從前文論述可見，美國基礎教育在不同時期的改革政策具有連貫性與互補性，后一政策是對前一政策的適切化調整，從而使基礎教育改革能夠持續深入，成效顯著。中國某些地方基礎教育改革政策的制定只求眼前利益，追求短期效應，采取一些非連續性的干預措施。比如，出于對教育均衡的追求，一些地方政府采用簡單的人員流動方式，將校長和骨干教師在校際間進行大頻率的流動，致使一些學校發展和教師隊伍建設缺乏一定的可持續性。[24]

第二，基礎教育需要設立彈性評價標準。NCLB下的美國基礎教育改革考試評價優化了教育評價機制，設立可激勵學生從事探究與創造的評價方式，使教育評估走向更加公平公正之路。中國可以根據各地的教育情況制定課程標準，開發課程內容，淡化考試杠桿的單一作用，根據各地教育水平實際開發形式多樣的評價體系，真正使素質教育、創新教育在基礎教育層面有所成效。

第三，基礎教育需要增加財政投入。NCLB頒布后的2006年，美國教育投入增加，教育支出占國內生產總值（GDP）的8%，人均公共教育支出為2684美元，是中國的63.9倍。當時，中國人均公共教育支出為42美元。如果考慮到人口的因素，我們以人均GDP來比較，中國人均公共教育支出僅為人均GDP收入的0.82%，美國為6.10%，是中國的7.44倍[25]。中國普及九年義務教育之后，在財政投入不足的情況下擴大高中招生規模，使許多學校背上了沉重的債務。此外，學前教育費用、小學擇校費用及普通高中計劃外招生費用都讓許多家庭望而卻步。[26]

第四，基礎教育需要高質量的師資。師資問題一直是困擾基礎教育質量提升的關鍵因素。美國通過提高教育專業入學標準、規范教師資格制度、建立專業教師認證體系、健全優秀教師認證體系以提高師資質量。中國由于經濟發展不平衡，造成師資質量的結構性失衡，師資流失嚴重。欠發達地區要切實提高教師待遇，改善教師工作環境，提供有競爭力的個人發展機會；發達地區則應建立健全優秀教師認證體系，對優秀教師進行政策傾斜，達到以點促面，全面提升基礎教育質量的目的。

注釋：

①表中的基準線由2001財年設置。

②Title 1是美國聯邦政府為地方學區提供資金，以提高弱勢學生的學業成就的項目。

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編輯 朱婷婷 校對 吳婷