府際博弈、政績考核與煤礦安全規制波動

涂宗華

〔摘要〕本文在規制波動這一命題基礎上，以政績考核作為切入點，借助中央政府與地方政府的縱向博弈模型，推導出雙方最優化時所形成的“輕安全，重增長”考核模式，分析這一模式中指標間關系不同所導致規制波動的兩種形態。并借助門檻回歸對2001—2013年中國26個省份面板數據進行實證分析，結果表明考核指標替代關系與互補關系的轉折點為2007年，且互補關系下規制波動對煤礦安全水平的影響是替代關系下的3—4倍。本文還基于理論與實證分析，為中國煤礦安全提出關于政績考核與規制體系方面的政策建議。

〔關鍵詞〕府際博弈；政績考核；門檻回歸；煤礦安全規制波動

中圖分類號：F0626文獻標識碼：A文

章編號：10084096（2015）05005709

一、引言

隨著學術界關于煤礦安全問題的“中小煤礦論”已經成為過去，中國煤炭行業形成了以大型國有煤礦集團為主的產業格局。但國有煤礦集團并沒有解決困擾中國已久的煤礦安全生產問題，反而成為礦難事故的重災區。據國家煤礦安全監管公告統計，在2014年全國煤炭行業共發生14起重大礦難事故中，國有煤礦集團就占61%，而且國有煤礦集團所發生的這8起重大礦難事故中大多是名義上持有“四證”安全生產的標準企業。因此，煤炭產業集中度的提高并沒有降低煤礦的作業風險，反而使其風險特征呈現出集中化的趨勢。針對上述問題，中國煤礦安全規制領域的學者肖興志在2011年提出規制波動這一重要命題，將其作為解釋煤礦事故屢禁不止的原因。而后續的學者也在此基礎上，不斷用數據檢驗了這一規制形態的存在。然而，煤礦安全規制波動的背后是什么？其規制波動有具體的形態區別嗎？學術界對這些問題并沒有給出一個明確的答案，只是以外生性變量而稍有提及。本文則從內生性的地方政府官員政績考核入手，對府際博弈下政績考核指標間非線性關系轉折如何引起煤礦安全規制波動形態變化做理論和經驗的分析。

二、理論基礎：政績考核與煤礦安全規制波動的研究評述

（一）府際博弈下的政績考核方式

中央政府與地方政府間博弈形態主要呈現出兩種類型：第一種是以中國為代表的單一制模式。第二種是以美國為主的聯邦制模式[1]-[3]。在這種單一制人治化分權情況下，由于中央主導和層級節制會存在主觀偏誤及非一致性，可能引致中央政府與地方政府這種縱向博弈缺乏規范和秩序，從而體現在考核模式的選擇上。因此，中央政府通過對地方政府官員考核的方式來任免地方官員就顯得十分重要[4-5] 。受早期財政分權理論界學者的影響，財政分權思想開始受到中國政府決策層的重視[6]-[8]。但這種制度化分權趨勢并沒有走入行政框架內，中國各地方政府官員實質上仍是由中央層級任命，從而形成一條垂直的人事任命鏈[9]- [11]。中國、俄羅斯與印度在20世紀90年代顯現出的經濟水平差距是中央集權下由上而下人事任命制的作用而非財政分權所帶來的激勵效應[12-13]。Li和 Zhou[14]認為地方政府官員的升遷背后往往伴隨著地方經濟增長。張威和吳能全[15]認為中央政府對地方政府的“增長”考核指標與“發展”考核指標間隨著改革的變遷呈現出一種由互補到替代的關系變遷?？傊醒胝c地方政府由于信息和目標不一致導致中央政府在考核方式上的選擇出現偏重經濟績效的趨勢[16-17]。

（二）政績考核方式與煤礦安全規制波動的關系

雖然財政制度化分權能夠解釋地方政府對經濟發展的執著而忽視對安全的監管所引致的煤礦事故，但是它并不能解釋礦難事故后安全監管加強而形成的煤礦安全規制波動[18-19]。Yang[20]解釋了在中央政府控制地方政府官員任免的基礎上，中央政府通過對地方政府官員實行偏重經濟績效的考核制度激勵地方經濟發展。田紅云與和田偉[21]將中央不合理的考核方式作為地方政府在社會職能失職的原因。肖興志等[22]以地方政府的經濟職能與社會職能為基礎，分析了地方煤礦生產在高、低安全規制水平下的狀況，提出規制波動這一命題。

（三）煤礦安全規制波動的形成與影響

煤礦安全規制波動形成機理的文獻主要分為三類：第一類文獻主要關注礦難事故前的低安全規制水平，這是國內大部分學者對于煤礦安全問題的研究。第二類文獻主要關注礦難事故后的高安全規制水平，以白重恩等[23]為代表。第三類文獻則在上述文獻基礎上，提取出煤礦安全規制波動這一命題。以肖興志、陳長石等為代表，以地方政府與煤礦企業為行為主體，將規制波動的兩個階段以經濟理論和實證回歸的形式呈現出來。國外學者認為安全規制的最優做法是將事前安全規制作為事后責任規制的補充，并對事前安全規制設定一定的預警水平[24]。

針對煤礦這兩種狀態安全規制波動的影響文獻形成了兩個層次：第一，通過對煤礦規制波動下規制不足與規制過度的實證分析，檢驗規制波動的存在性并對規制波動的閥值進行量化研究。第二，分析規制機構的規制波動這種執行尺度非一致行為對煤礦安全生產及安全規制效果的非線性影響[25]。

三、府際博弈、政績考核與煤礦安全規制波動的傳導機制

（一）府際博弈下雙任務處理模型的建立

假定模型僅包括中央政府、地方政府及煤礦企業三方。第一，中央政府通過政績考核（q，s）的方式委托地方政府完成其兩項考核指標的任務函數T（q，s）=p1q+p2s，其中，q表示地方煤炭產量，代表對地方經濟指標的考核；s表示地方煤礦安全水平，代表對地方社會指標的考核；p1、p2分別表示中央政府的任務函數中煤炭產量與煤礦安全水平對其帶來的邊際產出。由于中央政府對地方政府委托的任務函數的產出并不能直接觀測到，委托方中央政府觀測的是地方政府在任務函數中付出努力的不完全信號，令這兩個信號為t1=q+e1，t2=s+e2，其中，e1和e2是均值為零的獨立隨機變量，其方差分別為σ21、σ22（σ21<σ22）

變量e1、e2代表中央政府對地方政府完成兩項考核指標的不完全觀測，且由于煤礦安全水平相對煤炭產量來說更難觀測，故其方差要大些。。第二，地方政府完成中央政府關于煤炭產量和煤礦安全水平的指標任務的成本由凸函數C（q，s）表示，即Ci、Cii均大于零，之后會得到中央政府的報酬獎勵。假定中央政府支付給地方政府報酬是其所觀測信號的線性函數為w=α+β1t1+β2t2，其中，β1>β2

β1、β2符號可為正或負，以表示正向升遷、留任和負向降職處分等形式激勵。，即我們假定在地方煤礦安全水平處于社會可以承受的情況下，中央政府對地方政府完成煤炭產量即經濟指標的激勵程度要高于完成煤礦安全水平即社會指標的激勵程度。以山西為例，截至2013年，山西不到1 000處礦井中國有、民營、混合所有的比例為2∶3∶5[26]。因此，各地方政府對于管轄的煤礦企業的掌控力度處于高水平。故在此模型中我們將重點分析中央政府和地方政府就煤炭產量和煤礦安全水平這兩個指標進行博弈的過程。

將地方政府與地區所屬煤礦企業作為一個分析主體，在一定程度上也體現出中國學者的觀點。

（二）府際博弈下中央政府考核方式的選擇

1地方政府最優化選擇

假定代理方地方政府的期望效用采用均值—方差的形式，則地方政府會選擇煤炭產量q和煤礦安全水平s來使其期望效用最大化：

MaxEUl=a+β1q+β2s-C（q，s）-r（β1σ21+β2σ22） （1）

其中，r表示地方政府對風險厭惡程度。

地方政府期望效用最大化EUl的一階偏導條件為：

EUlq=β1-C1=0EUls=β2-C2=0（2）

由式（2）可知，中央政府對地方政府的考核指標煤炭產量q和煤礦安全水平s是其支付給地方政府邊際報酬β1、β2的函數。假定地方政府期望效用的二階充分條件成立，則由二元函數極值的二階偏導條件可知，C11>0，C12>0且H1=C11×C22-C212。 在二階偏導連續且存在的情況下，T（q，s）=p1q+p2s。

式（2）分別對β1、β2求導可得：

1-C11qβ1-C12sβ1=0

-C11qβ2-C12sβ2=0（3）

-C21qβ1-C22sβ1=0

1-C21qβ2-C22sβ2=0（4）

分別求解式（3）和式（4）。第一，求解可得q*β1=C22H1>0，s*β2=C11H1>0，均表示中央政府支付給地方政府完成兩項考核指標的邊際報酬βi（i=1，2）的提高會使地方政府在煤炭產量和煤礦安全水平上投入更多的努力。第二，可求出第一個關鍵結論qβ2=sβ1=-C12H1，可知兩者的符號取決于中央政府兩項考核指標的關系是互補關系還是替代關系。如果C12>0，則煤炭產量與煤礦安全水平是替代關系，因為隨著煤礦安全水平s的提高，會提高煤炭產量的邊際成本C1=Cq；相反，則兩者之間為互補關系。先以C12>0作為分析的基礎，借助多任務代理模型，分析中央政府在以GDP為主的兩項考核指標體系下所造成的煤礦安全規制波動的成因。同時，我們放寬對C12>0的假定，以C12<0即煤炭產量與煤礦安全水平的互補關系為基礎，分析此時為何也會導致煤礦安全規制的周期性波動。

由于C12>0，即煤炭產量與煤礦安全水平呈負相關關系，從而qβ2=sβ1=-C12H1<0，表明提高地方政府在煤礦安全水平上的邊際報酬會降低其煤炭產量，或者是提高地方政府在煤炭產量上的邊際報酬會降低其煤礦安全水平。

2中央政府最優化選擇

假定委托方中央政府是風險中性的，中央政府通過選擇兩項考核指標委托合同中的參數β1、β2，使得目標函數的產出的期望值減去支付給地方政府的報酬獎勵凈值達到最大，即：

Max{p1q*+p2s*-a-β1q*-β2s*}

EUlq=EUls=0 （5）

由于地方政府的期望效用為

EU*l=a+β1q*+β2s*-C（q*，s*）-r（β1σ21+β2σ22），式（5）可變為：

Max{p1q*+p2s*-C（q*，s*）-r（β1σ21+β2σ22）-EUl}（6）

其中，q*、s*是由滿足地方政府期望效用最大化的一階條件求解得出。

中央政府在地方政府選擇的煤炭產量q*和煤礦安全水平s*下最大化其剩余價值的期望值的一階偏導條件為：

（p1-C1）q*β1+（p2-C2）s*β1-2rβ1σ21=0

（p1-C1）q*β2+（p2-C2）s*β2-2rβ2σ22=0（7）

將式（2）及q*β1=C22H1，s*β2=C11H1，qβ2=sβ1=-C12H1代入式（7）中，其形式變為：

（p1-β1）C22H1+（p2-β2）-C12H1-2rβ1σ21=0

（p1-β1）-C12H1+（p2-β2）C11H1-2rβ2σ22=0（8）

通過式（8）可以推導出中央政府在兩項考核指標體系下對地方政府的委托合同的參數結果。我們已經假定地方政府完成煤炭產量和煤礦安全水平指標任務的成本函數C（q，s）為凸函數，在此基礎上，我們假定它是q、s的二次函數或能由二次函數逼近而成，那么其二階偏導C11、C12及C22與q、s無關，從而通過式（8）求出的黑塞矩陣行列式的值為：

H2=（C22H1+2rσ21）×（C11H1+2rσ22）-C12H1×C12H1

>C22H1×C11H1-C12H1×C12H1=C11×C22-C212H21=1H1>0（9）

即H2>0，且其對角上的元素均非負，所以滿足最大化的二階充分條件。

在此基礎上，式（8）對σ21求導，從而分析中央政府觀測相應指標信號強弱對其最優激勵的影響，得到：

β*1σ21=1H1×2rβ1×（-C11H1-2rσ22）<0 （10）

這一結論表明，在中央政府對地方政府的兩項考核指標體系下，由于煤炭產量比煤礦安全水平更易考察，即σ21<σ22，那么中央政府必會降低對煤礦安全水平的激勵程度β1，從而避免對煤礦安全水平檢測信號的低效損失。一旦地方政府將政策重心向煤炭產量靠攏，同時弱化煤礦安全水平的規制強度，地方經濟發展將付出礦難頻發的代價。

我們分析當中央政府目標函數中某項目標比另一項目標更為重要即邊際產出pi更高時對于中央政府與地方政府最優激勵的影響。同理，式（8）分別對p1、p2求導，即可對中央政府與地方政府間的最優激勵進行關于產出效率的比較靜態分析。由于中央政府的目標函數和地方政府的成本函數均是對稱的，我們在此以p1的偏導結果分析即可。

β*1p1=1H2C11C22-C212H21+C22H1×2rσ22=1H2（1+2rσ22C22H1）>0

β*2p1=1H2C12H1×（-2rσ22）

（H1=C11×C22-C212）（11）

依據我們在前面所設定的假設C12>0，即中央政府委托地方政府完成的兩項考核指標是相互替代的，那么β*2p1<0，即P1增加會使得中央政府支付給地方政府完成煤礦安全水平指標的邊際報酬β*2減少。因此，當中央政府目標函數中的煤炭產量增長所帶來的產出效率更高時，中央政府的最優反應是降低對煤礦安全水平的激勵程度，故中央政府對地方政府的考核方式將對地方煤炭產量即經濟增長賦予更高的權重，而對地方煤礦安全水平賦予較低的權重。這樣做的后果是在地方經濟以煤炭為基礎的情況下，地方政府的政策重心必然會出現重經濟輕安全的趨勢，而這對于地方經濟發展來說顯然是一種非平衡性的短期發展路徑。

（三）考核方式的選擇與煤礦安全規制波動

本文分別從兩項考核指標間的替代性與互補性解析最優政績考核方式如何引發地方煤礦安全水平的周期性波動。

C12>0即煤炭產量與煤礦安全水平是一種替代關系。第一，地方政府最優化選擇為q*β2=s*β1=-C12H1<0，表明在兩項考核指標中降低其中某項考核指標的激勵程度會導致另一考核指標數量提高。第二，中央政府最優選擇為β*1σ21=1H1×2rβ1×（-C11H1-2rσ22）<0，表明某項考核指標的觀測信號越弱

考核指標的觀測信號強弱以方差表示，其值越大，表示其觀測的成本越高或觀測越困難。相應地會使其激勵程度降低；β*1p1=1H2（1+2rσ22C22H1）>0，β*2p1=1H2C12H1×（-2rσ22）<0，表明某項考核指標的產出效率的增加會提高中央政府對地方政府支付的相應邊際報酬，同時會降低中央政府支付給地方政府的另一項考核指標的報酬。

故我們可以得出結論：在地方煤炭產量與煤礦安全水平呈替代關系的情況下，中央政府出于考核指標的信號觀測強弱、產出效率的考慮會選擇高煤炭產量低煤礦安全水平的考核指標組合，即我們通常所說的“唯GDP論”式的政績考核方式。而在垂直領導的體制下，地方政府在中央政府（，）的考核下會將這一考核體系通過層級下放的傳導機制形式延伸成一條“中央地方”的縱向考核鏈條。而地方政府在這種考核指標的激勵合約下（即β1>β2），必定會將決策的重心傾注于煤炭產量增長上而弱化了對于煤礦安全水平的規制。具體來說，這種考核制度通過兩種形式變動：

第一種變動是由于特定契機的出現對政績考核體系所產生的短期變動，這種變動引起的安全規制波動一般包含三個階段。第一階段為“觸發—啟動”階段：政府在（，）的考核體系下，會面臨兩種形式的特定契機：第一，礦難事故的發生，尤其是是重大、特別重大礦難事故。第二，每年特定的時期，分為政治時期和節點時期。其中政治時期如“地方政府年度工作總結”、“領導班子調整”等特殊時期，節點時期如“春節”、“安全生產月”等。不同于第一種契機即事后礦難倒逼機制，第二種契機即特定時期是一種事前預防機制。第二階段為“修正—轉變”階段：政府通常會據此調整考核體系中兩項考核指標的權重以便降低這兩種機制的負面影響。但這種考核模式的轉變只是一個短期變化，它必然會復歸至利益最大化的初始階段，故進入第三階段，即“恢復—回歸”階段。

第二種變動是由于中央政府自身偏好的轉變所導致考核體系的變動，這種變動則是一種長期性的漸變過程。隨著中國經濟水平的不斷提高，中央政府會在考核模式中提升煤礦安全水平的權重，從而使煤礦安全水平在長期呈現出穩步提升的趨勢。

我們放寬C12>0的假定，如果C12<0即煤炭產量與煤礦安全水平為互補關系。地方政府的比較靜態結果變為q*β2=s*β1=-C12H1>0，中央政府的比較靜態結果變為β*2p1=1H2C12H1×（-2rσ22）>0，表明煤炭產量與煤礦安全水平考核指標是相互促進的，某項考核指標的激勵程度提升會提高另一項考核指標的數量；β*1σ21=1H1×2rβ1×（-C11H1-2rσ22）<0，β*2σ21=1H2×（-2rβ1）×C12H1>0，表明某項考核指標的觀測信號變弱，會在降低該項指標激勵程度的同時提升另一項指標的激勵程度。因此，在互補關系下，雖然兩者的產出效率與激勵程度能互相促進即政府無論加重對哪個指標的考量均會提升兩者的效果，但出于指標度量成本與度量的可比性考慮，中央政府還是會選擇對可操作性強的煤炭產量指標賦予更高的權重，即一種“唯GDP論”式的政績考核方式，那么這與替代關系下考核方式的異同點在哪？第一，雖然這種考核模式仍舊以煤炭產量為主，但由于互補關系，會伴隨著煤礦安全水平的逐漸提升。第二，在短期內，互補關系下仍會出現煤礦安全規制波動。第三，如果說替代關系下的煤礦安全規制波動是一種低安全規制水平下的規制波動，互補關系下則是一種相對較高規制水平下的規制波動。下文我們將就政績考核體系中這兩項考核指標間的關系進行非線性的實證研究，分析出兩者之間的實質關系，并量化此考核模式下煤礦安全規制波動對煤礦安全水平的影響。

四、數據來源與計量模型設定

（一）數據收集與變量選取

考慮到數據的可獲取性與一致性，本文將樣本時間范圍確定在2001—2013年。由于針對的是煤礦安全問題，我們將海南、上海、天津等三個不產煤的省份排除，同時由于西藏煤炭資源開采成本極高，故將其排除。因此，符合要求的省份為26個。相關變量的選取如下所示：第一，礦難死亡人數（Death）表示對煤礦安全水平指標s的衡量，兩者之間呈負向關系，數據來源于國家安全生產監督管理總局的事故查詢系統。第二，原煤產量（Coal）作為煤炭產量指標的刻畫，數據來源于國泰安數據庫（CSMAR）。第三，礦難事故數（Rfcase）作為規制波動頻率的刻畫，分析規制波動每變動一單位即礦難次數變動一單位對煤礦安全水平的非線性影響，數據來源同礦難死亡人數。

此外，為了檢驗煤礦安全事故的其他假說，并提高模型的估計效果，特選取如下變量作為回歸模型的控制變量：第一，為了檢驗“礦工素質說”這一假設將礦工工資引入回歸模型，而由于該數據難以獲取，故以采礦業職工平均工資（Wage）來替代，數據來源于國泰安數據庫。第二，考慮到原煤價格也會影響煤礦安全水平，我們以工業生產者出廠價格指數（Price）來代替原煤價格，數據來源于中經網統計數據庫。第三，由于信息披露程度會對煤礦安全水平造成影響，故將信息透明度這一指標也納入回歸模型，以移動電話年末用戶（Information）這一指標來反映各省份的信息透明度，數據來源于國泰安數據庫。第四，考慮到省份間經濟水平差異對煤礦安全水平的影響，將人均生產總值（Pgdp）作為控制地區差異的變量引入模型，數據來源于國家統計局。第五，為了控制財政分權對于省份煤礦安全的影響，我們特將公共財政收入（Lfr）引入模型，數據來源于中經網統計數據庫。

（二）描述統計與模型設定

本文選取以上8個變量共26個省份2001—2013年面板數據，樣本點共計338個。其描述統計如表1所示。

之所以沒有對后面三個變量取對數是因為取對數仍沒有使其平穩化，只有取差分才使其平穩化。此外，以上結果均在5%水平上顯著。

實證的目的有兩點：一是通過門檻回歸模型檢驗政績考核函數中煤炭產量與煤礦安全水平間替代關系或互補關系的變化。二是檢驗上述兩種關系下規制波動對煤礦安全水平的非線性影響差異。故通過以下模型1、模型2和模型3來分別達到上述實證的目的。

Deathit=Ci+α1Coalit+α2Rfcaseit+α3Lnwit+α4Priceit+α5D（Informationit）+ α6D（Pgdpit）+α7D（Lfrit）+εit（12）

Deathit=Ci+β1Coalit×I（year<γ）+β2Coalit×I（year≥γ）+β3Rfcaseit+β4Lnwit+β5Priceit+β6D（Informationit）+β7D（Pgdpit）+β8D（Lfrit）+εit（13）

Deathit=Ci+κ1Rfcaseit×I（year<γ）+κ2Rfcaseit×I（year≥γ）+κ3Lnwit+κ4Priceit+κ5D（Informationit）+κ6D（Pgdpit）+κ7D（Lfrit）+εit（14）

五、省級面板數據門檻回歸分析

首先借助豪斯曼檢驗對原假設“H0：ui與xit，zi不相關”進行檢驗，P值為0000，故拒絕原假設，即應該使用固定效用模型。其次通過對模型1的線性面板固定效應模型回歸分析，可知僅原煤產量Coal、礦難事故數Rfcase及礦工工資Lnw這三個變量顯著，擬合效果不佳。故下文將以門檻回歸方法來檢驗政績考核函數中指標間的非線性關系，并量化在這種非線性關系下不同形式的規制波動對煤礦安全水平造成的影響程度。

（一）門檻效應檢驗

針對模型2與模型3，我們通過自抽樣法對各類門檻分別進行檢驗，結果如表3所示。

由表3可知，在模型2中，變量year僅存在一個門檻值即2007年。同理，在模型3中，雙重門檻的F值為18939在1%水平上顯著而其他門檻類型不顯著，則說明年度門檻變量year存在2005年與2007年這兩個門檻值。由模型2和模型3的似然比LR統計圖可知，

模型2門檻變量year的門檻值為2007年，而模型3的門檻值則為2005年與2007年，其似然函數波谷點均在置信區間，說明所求門檻值均有效。因此，兩模型真實的門檻值很有可能是2007年，即中國政績考核中煤炭產量與煤礦安全水平間的關系在2007年前后呈現出一種非線性關系，且規制波動對煤礦安全水平的影響也隨之變化?，F實對應的是，2005年國家煤礦安全監察局成為國家安全生產監督管理總局所屬的部門，使中國煤礦安全規制機構真正與煤炭生產部門獨立開來，故2005年是中國煤礦安全規制體制變遷的一個轉折點。而實證檢驗出的門檻值是2007年，其實反映出一定的政策滯后效應。

（二）門檻回歸分析

雖然2007年極有可能是模型2和模型3真正的門檻值，但出于回歸結果的完整性與可比性考慮，下文的門檻估計中將會包含模型2在單一門檻（2007年）下與模型3在雙重門檻（2005年、2007年）下的回歸結果。結果如表4所示。

由表4可知，模型2和模型3中解釋變量中只有原煤價格（Price）不顯著，因為工業生產者出廠價格指數不足以代表原煤價格。兩模型中的其他控制變量如信息透明度（Information）、人均生產總值（Pgdp）及公共財政收入（Lfr）的系數符號一致且均在5%置信水平上顯著，證明了有關煤礦安全的相關假說。

在檢驗學術界關于煤礦安全規制其他假說的基礎上，本文實證檢驗的貢獻在于：第一，2007年為礦難死亡人與原煤產量線性關系的轉折點，表4顯示原煤產量對礦難死亡人數影響系數在2001—2007年為0017而在2007—2013年轉變為-0006，且均在1%置信水平上顯著，即中央政府對地方政府的政績考核體系中兩項考核指標在2001—2007年是一種替代關系，故中央政府出于產出與信號效率的考慮會設定高權重的煤炭產量指標與低權重的煤礦安全水平指標，使煤礦安全規制體系處于一種低規制水平上的規制波動。同理，兩項考核指標在2007—2013年是一種互補關系，煤礦安全水平由于互補性的優化效果，使得其轉變為一種相對2007年之前而言較高規制水平下的規制波動。第二，在2001—2005年，規制波動一單位使礦難死亡人數增加1406人；而在2005—2007年及2007—2013年，規制波動一單位使礦難死亡人數分別增加3017人與4821人，即規制波動對煤礦安全水平的負面影響是2005年之前3—4倍。

總之，通過實證分析得出以下結論：第一，2007年極有可能是中國煤礦安全規制效果的拐點，這一拐點是由于2005年中國煤礦安全規制體制變遷帶來的政策滯后效果所致。第二，2007年前后，政績考核函數中原煤產量與煤礦安全水平兩者由替代關系轉變為互補關系，煤礦安全規制波動形態也隨之由低規制水平下的規制波動提高至較高規制水平下的規制波動。第三，較高規制水平下的規制波動對煤礦安全水平的影響是低規制水平下的規制波動的3—4倍。故2013年以后，中國煤礦安全規制的主要問題不是規制強度不足，而是規制尺度執行不一致造成的規制波動問題。

六、政策啟示

從宏觀層面上，中央政府應該改革對地方政府官員的考核方式，即降低對煤炭產量等經濟指標的考核力度，同時提高煤礦安全水平考核比例。第一，為了避免出現以礦工生命換煤炭產量、以煤礦資源換增長的資源耗竭“鬼城式”的發展模式，應該在政績考核中注入“新常態化”發展的執政思路，轉變地方政府官員對純數字式經濟增長慣性追求，鼓勵煤炭資源豐富地區注重對產業結構多元化及優化調整。第二，提高對煤礦安全水平的激勵程度，這就需要我們提高地方煤礦安全水平的信號觀測清晰度，即國家安全生產總局加強對各地區煤礦監察機構的垂直領導，使地區煤礦規制機構能真正從財權、人事、任免、職能結構等方面與地方政府獨立開來。第三，煤礦安全規制中的規制過度現象的發生是在階層制治理模式下上級政府的介入打破了原本標準化的規制模式，以一種更加強有力的外生壓力迫使礦難地區所在地的規制機構對礦難采取一種短期的高成本化規制手段。其實質是層級政府機構之間權責發生跨界的交疊，而這種上級政府對下級政府間的“權責不明、出事即管”直接監管的做法在中國，尤其是在發生重、特大群體性事件時是非常常見的做法。我們一直在倡導分清市場和政府的邊界，但在這之前，我們真正要做的是厘清各層級政府間權責，故中央政府必須對各級政府機構的權力清單做出一個清晰、科學的界定，盡力降低這種政府間治理的錯位現象發生，從而保證煤礦規制機構在運行上的獨立性。

從微觀層面，提高并強化煤礦安全生產的紅線意識，明確對煤礦事故責任追究制的范圍與力度，同時針對礦難事故發生的嚴重程度設定礦難事故的標準處理程序，擺脫當前階段由“關井”處罰的過度規制所造成的規制波動，從而使地區煤礦安全水平能在一個比較合理的規制強度下呈現穩定上升趨勢。第一，清晰界定煤礦安全規制機構的責任并從行政或立法的高度明確其在礦難事故中規制缺位所應承擔的處罰，從而使規制機構真正實現權責對等，調動其在執行煤礦安全標準中的積極性，從而使規制執行層做到主動執法。第二，科學制定煤礦事故的行政罰款標準，務必使其違規操作的收益小于處罰數額，以杜絕礦難事故中的機會主義行為。第三，從煤礦安全規制機構內部出發，提升規制機構的規制效率。

從外部監督與評價角度，將社會輿論作為監督地區煤礦安全水平的外部力量并將地區群眾對地方政府官員的評價作為政績考核中的一環，從而減少中央政府與地方政府間的信息不對稱并同時加深“以人為本”的執政理念。第一，中央政府應從立法層面要求各地方政府放寬社會媒體對礦難事故的報道權限，鼓勵各新聞媒體在不影響救援效率的前提下，積極參與礦難事故處理過程，強化“透明執法、社會監督”的理念。第二，引入礦工作為礦難事故信息觀測的第三方信息機制，雖然礦工作為煤礦安全利益相關主體，有被收買的可能性，但從與礦難信息接近的角度，礦工也是最能提供準確信息的群體之一。故為了提高礦工對礦難反饋的激勵，規制機構應該對礦工的舉報行為給予其不低于被收買可能的物質獎勵。第三，在政績考核中適當加入地區群眾對地方政府官員的滿意度調查分析，盡可能降低中央政府層面的主觀偏誤并考慮地區群眾在經濟發展指標以外的訴求，從而有效矯正地方政府官員短視發展的思維。

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（責任編輯：韓淑麗）