淺談財政支出的部門績效評價——從環保專項資金談起

龔明輝

（福州市環境科學研究院，福建 福州 350011）

隨著財政部《預算績效管理工作規劃》（2013～2015年）的印發和實施，全國各地財政部門大力推進財政支出績效管理，財政支出績效評價的項目范圍和數量不斷拓展，項目資金規模不斷擴大，增強了預算單位的支出責任意識和績效觀念，提高了財政資金使用效益。

作為基層單位，我們每年報項目預算時，都必須上報項目的績效目標，事中、事后都要開展財政項目支出的自評，項目的績效管理確實落到了實處。目前的績效評價是按項目進行的，雖然實現了編報單位的全覆蓋，但抽取部分項目進行績效評價仍然存在一些不足之處，具體如下：

一、選定個別項目進行績效評價不利于與整體績效目標掛鉤

從福建省來看，我省財政廳制定的《財政支出績效評價體系及使用指南》中的行業參考績效目標是非常細致的，各行各業均有涉及。以節能環保方面，一共羅列了48項指標，如“污染目標治理完成率、飲用水水質達標率、空氣質量達標率、清潔生產目標完成率、人均水資源量、工業廢水排放達標率、工業固體綜合利用率、SO2排放總量計劃完成情況、工業廢氣排放量、機動車尾氣排放達標率、江水質監測宗數”等等，這些指標設立有著科學意義，若以這些指標作為績效目標來考核環保資金的使用，必能使我國的環境保護和污染治理更上一層樓，逐步實現藍天綠水。但目前，挑選部分專項項目上報其績效目標則無法與以上總目標掛鉤，不利于對環保資金整體使用情況進行評價。比如建立了一個水動力模型，屬于基礎研究，很有用，但卻無法從以上任何一個目標進行評價，這種基礎研究需要做多少，需要圍繞著總體的目標進行統籌才更有效率和效果。

二、個別項目績效目標難以細化，難以組織客觀、獨立的第三方績效評價

績效考評目標的設計本就是一件有難度的工作。基層項目數量眾多，極其瑣碎，其要達成的目標千差萬別，再去細化每個項目的績效考評目標更是困難；且項目專業性強，許多項目的除了項目單位及主管部門外，外行人都很難了解其專業之處，因此審核和評價更難，必須由各行各業的專家來進行評價，或者由確實了解此行業，有獨立評價能力的第三方中介來評價其項目績效。而基層單位的許多項目由于金額不大，進行高規格的外部評價或組織專家評審組進行評價成本較高，也不符合成本效益原則。

三、個別項目績效評價容易停留于財務支出合規性評價

上述原因，導致了個別項目的績效評價主要由財務人員主導，其評價效果也容易局限于財務支出的合規性評價，對于項目效益方面的績效目標設立和評價，就較為粗淺。而績效評價的更重要的目標就是財政支出的預期效益是否達成，包括經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響等。

四、個別項目績效評價不利于服務對象滿意度調查

績效目標應該包含服務對象的滿意程度的績效指標，而環境保護和污染治理是為廣大人民群眾服務的，應當進行大眾滿意度調查。而一定規模的群眾滿意度調查的成本比起組織專家評價就更高了，對個別項目的績效評價很難進行此項調查。而且許多個別項目還很難直接與群眾的滿意度掛鉤。

五、改進方法

改進的方法就是轉換思路，變項目考評為部門考評，考評部門支出的績效。可以從以下幾個方面著手：

（一）分配確認各部門的績效目標

首先必須分配和確認各部門的績效目標。我省《財政支出績效評價體系及使用指南》給出了各行業的參考指標，必須詳盡分析哪些指標與那個部門掛鉤。比如節能環保類的48項指標中，“森林覆蓋率、自然保護區面積占轄區面積比重、發生地質災害起數、森林火災受面積”等明顯就不應屬于環保部門負責。因此可以在市政府下設立獨立的績效評價辦公室，采用各部門協商、邀請專家參與評定等方式，確定各個部門的績效指標，將績效評價體系指標分配落實到教育、醫療、衛生、環保等各主管部門。

（二）部門績效目標的分解及項目的申報

各主管部門領到績效指標后，在系統內公布。下屬各單位、部門在自己的權責范圍內，提出要實施的專項項目方案、能夠達成的目標，對財政資金需求量及細化的項目績效指標，并說明對提高部門的績效指標有何幫助，上報主管部門。

（三）組織專家或獨立的第三方進行項目評價和篩選

主管部門匯總后，組成由主管部門領導、業務骨干、外單位相關領域專家、財務人員組成的評審小組，或者邀請有獨立評價能力的第三方中介，按照類似招投標的評標方式，從項目的必要性、可行性、能否達到部門某方面績效指標的改善，資金需求等方面，選出最有性價比的財政專項項目，報給市政府的績效評價辦公室。

（四）績效評價辦公室對項目的篩選和復核

績效評價辦公室收到項目申請，進行篩選和復核后報市領導審批。考慮的因素有：一是市委市政府的目標；二是每個項目所需的資金量是否合理；三是各部門的上報項目是否重復、有類似性和可替代性，將項目進行再平衡。這些工作同樣需要組織財政部門和相關領域專家組成評審組或者委托獨立的第三方進行評價。

（五）事中、事后評價和滿意度調查

事中，財政部門應關注項目進展，按進展撥付項目資金，加強項目資金使用情況的監管。事后，市政府和財政應再組織相關專家或獨立的第三方對各部門的項目開展情況和績效進行評估。對于績效執行不佳的部門，應予以追責。

（六）各主管部門下屬單位承擔項目的績效評價由各主管部門進行，報財政局報備

考慮到重要性原則，一定金額以上的項目仍然由績效評價辦公室主持績效評價。

六、達到的效果

變單個項目的績效評價為教育、醫療、衛生、環保等各個部門的績效評價，可以跟福建省財政支出績效評價指標體系掛鉤，有利于直觀考察各部門的工作成效，有利于實現政府的施政目標；部門財政支出資金量大，對部門的績效評價符合成本效益原則，有利于組織專家評審團或第三方評價機構進行獨立、客觀、公正的評價；對部門的績效評價較容易進行市民滿意度調查，更貼近于民心，也更容易考察施政效果。

[1] 《福建省財政支出績效目標編制指南》.

[2] 《福建省財政支出績效評價參考指標體系使用指南》.