司法審查介入高校與學生糾紛的范圍：英國經驗與中國困局

劉虹豆++姚榮

收稿日期：2015-08-05

作者簡介：劉虹豆，中國人民大學教育學院行政管理專業碩士研究生；姚榮，中國人民大學教育學院教育經濟與管理專業博士研究生。（北京/100872）

*本文系國家自然科學基金項目“面向創新驅動發展戰略的高校人才培養模式改革研究”（71373274），浙江省自然科學基金項目“基于EBP方法的普通本科院校專業退出標準研究：浙江實證”（LY16G030022）的研究成果。

摘要：英國高校與學生的法律關系是法定的契約關系，圍繞高校與學生的糾紛建立了全面的權利救濟機制。其中，司法救濟扮演著重要角色。與英國相比，我國司法審查介入公立高校與學生糾紛的范圍（包括橫向范圍即受案范圍與縱向范圍即審查強度）并不穩定且各地區差異較大，高校學生權利的司法救濟缺乏穩定預期。在英國高校與學生的糾紛處理中，考慮到學術自治與訴訟成本、大學聲譽等諸多因素，法院并不被作為理想的場所。而是通過校內申訴、獨立裁決者辦公室制度（OIA）處理校生糾紛，并力圖將其作為訴訟的前置程序，鼓勵運用協商、調解、仲裁等替代性糾紛解決機制（ADR）。英國高校與學生糾紛解決的經驗，啟示中國公立高校建構浸潤法治理性精神的大學治理體系；增強訴訟外其他法定權利救濟制度的有效性；建立健全調解、協商等替代性糾紛解決機制；構建類似于OIA機制功能的高等教育獨立審查制度。

關鍵詞：高校與學生糾紛；司法審查；契約關系；司法遵從；正當程序

自20世紀末開始，我國高校開始走出“象牙塔”，步入法庭接受學生的質問，司法的陽光開始照進大學的殿堂。由“田永案”、“劉燕文案”等高教行政的司法判決開啟的中國高等教育行政訴訟浪潮備受關注，司法是否能夠介入高校與學生的糾紛尤其是學術自治領域，司法介入校生糾紛的強度又是如何呢？面對高校與學生的糾紛，司法實務界與法學界、教育學界呈現出彼此交鋒的觀點傾向，各地區法院在審理類似案件時表現出甚至截然相反的態度。實踐中高校與學生糾紛的司法審查范圍的疑惑，迫切需要理論的回應。他山之石，可以攻玉。高校與學生糾紛的裁決權，長期以來被英國視為大學自治事務的重要內容。但在新的歷史時期尤其是2004年英國《高等教育法案》頒布實施以來，這一傳統已經被打破，包括特許狀高校在內的英國所有高校的內部糾紛都開始受到外部的監督和審查。給予所有高校學生以平等的救濟權，已然成為新時期英國高校糾紛解決機制的重要改革指導原則。在英國高等教育管理體制改革的進程中，英國高校與學生的法律關系發生了深刻變革。與此同時，法院在判決高校與學生糾紛的案件中積累了大量經驗并形成了相對成熟與穩定的司法審查原則。借鑒英國高校與學生糾紛的司法審查經驗以及糾紛解決機制，有利于完善我國高校與學生糾紛的權利救濟制度體系，在高校自治權與學生權利保護之間尋求平衡，進而促進中國高校法治秩序之建構。

一、法定的契約關系：英國高校與學生的法律關系

英國高校與學生的法律關系是法定的契約關系，雙方的權利義務通過入學關系合同和在學關系合同予以明定。契約關系理論作為解釋英國高校與學生關系的理論，將高校與學生雙方視為契約當事人，二者基于雙方合意而訂立契約關系。在該契約中，學生同意支付學費，如果學生保持良好的學術表現并且遵守學校的命令和規則，學校則同意提供教學并授予其學位。該理論中高校與學生之間的契約關系是一種混合物，在某些方面明顯的表現為私法上的合同關系，可以強制執行；而在某些方面則具有公法的性質，受行政法的規范約束。當前，英國高校與學生之間的法律關系，“已經被數個領域的法律所定義，這些領域按照解決學生與高校關系的重要影響程度分別是合同法，房屋租賃法，歧視法，侵權法，人權法，與數據保護、信息自由相關的法律，以及知識產權法”[1]。

受英國高等教育財政的削減以及新公共管理運動的影響，英國高校學生的消費者意識逐漸增強，消費者保護相關法律在高校與學生糾紛訴訟中的地位日益凸顯?！昂贤ㄔ趯W生與高校法律關系中的應用，包含了：對合同的承認使得在學合同的生成；專家學術判斷的司法遵從概念；自然正義的慣例法的應用；獨立裁決者辦公室在解決學生投訴中的角色，且這類投訴是無法通過高校的程序解決；專業團體對高校課程的認知；侵權法在教育事故中的應用；以及特許狀高校中，學生在私營企業中會員身份的概念，只在特定的情況下允許巡視員的進入，而不允許司法審查的進入?！盵2]當我們說到大學與其成員的法律關系時，這更多地是受合同的普通法所管理以及普通的契約所規定。目前，這種主張已經是無可爭辯的了。學生和高校對于合同的接受就強調了大學的規則和記錄。[3]因此，英國高校與學生糾紛的訴訟往往是基于契約關系如在學關系合同展開的。

關于高校與學生關系適用公法還是私法的爭議在英國的爭論是持續的，目前的觀點是高校與學生的契約關系是公、私法因素的混合物。“學生既享有源自合同的私權利，也有用以確保大學在法規范圍內恰當行事的公法上的權利?！盵4]在“克拉克訴林肯郡與亨伯賽德郡大學”（Clark v University of Lincolnshire & Humberside）一案中，有人認為，大學是一個公共的主體，那么就意味著兩者之間的糾紛應當適用公法，司法審查的范圍也應該限制在三個月的期限內。法院否定了這種觀點并指出，在高校與學生的關系中，公法和私法是并存的，而不是對立與相互排斥的，學生可以提出有關合同的要求。[5]

·比較教育·司法審查介入高校與學生糾紛的范圍：英國經驗與中國困局

從傳統的代替父母理論到契約關系理論的演繹，英國高校與學生的法律關系發生著深刻變革。毋庸置疑，它對英國法院介入高校與學生糾紛的范圍產生了重要影響，對英國高校學生權利的法律保護具有重要意義?！?0 世紀中葉，由于大量的公共經費注入到英國高等教育機構，以及學生作為消費者觀念的深入發展，基于‘私人權利而確立的視察員裁判權的專門性和終結性開始不斷受到批判，尤其是1987 年Thomas v.University of Bradford 案件引發了關于視察員裁判權和司法審查介入的一系列爭論。與此同時，視察員的裁判也被認為缺少獨立性、程序明確性以及不符合‘自然公正原則。2004 年英國高等教育法案取消了視察員處理學生投訴和教師糾紛的司法裁判權，視察員的職責范圍被極大縮小?！盵6]至此，英國高校與學生糾紛的解決機制日益多元并開始接受外部的監督與審查。

二、受案范圍與審查強度：英國高校與學生糾紛的司法審查范圍考察

司法審查的范圍包括橫向范圍與縱向范圍，前者主要是指受案范圍，涉及法院介入的事項類型與范圍或者說何種事項能夠納入司法審查；后者是指法院介入的強度或者說法院對被審查行為應介入到何種限度。[7]當前，學術界在高校與學生糾紛的司法審查范圍研究中，對橫向范圍即受案范圍的關注較多，而對司法審查的強度、限度關注相對較少。英國高校與學生糾紛的司法審查范圍，充分考慮橫向范圍與縱向范圍的內在關聯，通過大量的判例，形成了較為完善的司法審查機制與范圍界定原則，包括契約保護原則、司法遵從原則與自然正義原則等。

（一）契約保護原則：高校與學生契約關系的司法審查

正如前文所言，高校與學生的法律關系是法定的契約關系，高校與學生的糾紛往往涉及高校與學生雙方訂立的合同（包括入學關系合同與在學關系合同）?！?002年，六個學生成功地訴訟了牛津大學切爾沃學院。案件起因是由于切爾沃學院違背了在學合同，學生認為‘破舊車輛修復這門高等教育課程沒有作為一門實踐課程開設。法官查理斯說道：‘實踐課程是學生最期待的課程，然而實際上卻非常的糟糕，因為任何一個教職工都沒有相關的實踐經歷，他們都不是專業的破舊車輛修復者。但雙方并沒有在損害方面達成一致協議，并且使這個問題追溯到了2003年2月份的一個案件：‘當某一教育機構無法提供如合同所規定的類型和質量的課程時，此類案件是可以明確了損害的大小及程度的。并且‘目前這個案件的問題在于如何賠償。學生要求每人賠償17000磅至27000磅；學院認為每個人統一補償4000磅；法院判定每人10000磅（7500磅是課程價值的損失，2500磅是心靈創傷的彌補），附加的損害達到了4750磅，由于其車輛被拆卸后無法再組合到一起。法官并沒有判定任何‘收入的損失（無論課程是好是壞，學生都應當是有收入），并且基于同樣的邏輯，也沒有判定‘生活費用與‘后期課程收入的損失，因為這類損失難以證明。法官沒有判定‘獲取其他獎勵的機會損失，原因是由于法官認為原告并不想要得到這項補償；也沒有判定‘書本和工具的損失，而這是之前的學生可以獲益的。那么就剩下以下的內容：第一，‘對于原告的潛在課程價值損失的定量計算，學院認為州的津貼和學生的學費已經賠付了學院缺陷課程的損失，但法院駁回了學院認為損失有限的這一說法。第二，學生的‘焦慮，沮喪，滿意度以及惱怒的損失。聯系之前的案例，法官評判道：‘三年的高質量教學以及附加的刺激和機會將會成為人生不可估量的價值，而不是像學院或大學說的那樣是有限的。因此，這就意味著，比起學生的學費和學習獎勵，一所頂尖的大學應當付出更多價值損失的賠償。并且，從理論上說，由于違背合同，頂尖大學賠付給訴訟成功的學生的數量，應當比檔次低的大學更多。”[8]顯然，法院對學生的合同權利給予了充分保護。“除了切爾沃學院案這個唯一被公之于眾的報道，泰晤士報也報道了沃爾夫漢普頓大學賠償給了學生麥克·奧斯汀三萬英鎊的案件，原因是由于這個學生不滿意其法律課程。‘泰晤士高等教育中提到一個更完整的報道，訴求是由于低質量的教學和不充足的設施所引發的合同破壞。這個學生列了一份所謂缺陷的長清單：組件不能使用；授課者沒有出現；投訴到大學并未嚴肅處理。當然，高校擁有提供給學生合理程度關心和技巧的義務。高校也應當提供合適的、充足的設施（例如圖書館設施，計算機，科學實踐和實驗室設施），給予學生取得學位標準的機會。若不能完成，那么將會導致合同的違背，以及誤導?！盵9]

此類判例，表明英國法院保護學生合同權利的范圍是較為廣泛的，即便是課程開設未能符合合同的要求，也將被法院受理，而學生也可以獲得相應的補償。這種補償有時候不僅涉及課程本身，還涉及學校違約對學生造成的“心理創傷”。然而，需要認識到“合同中一般的規則是損失是與違背合同帶來的損失相關，而與違背合同的環境無關，因此心理上的損失通常不會得到賠償”?！爱斎灰泊嬖诶?，當合同的目標是為了提供預約或好的精神狀態時，若當事人的心靈受到傷害，那么就應當有賠償?！盵10]

（二）司法遵從原則：學術性判決的司法審查

學術遵從或學術節制原則，是英美法系國家作為學術性判決的基本共識。傳統上，法院將“純學術”判決和懲戒性判決劃分了一條清晰的界限。一般而言，由于法官只諳熟法律的運用，而不精通學術問題。法院是不愿意介入純學術的判決的，法官認為在涉及學術評價的事項上，法院往往是無知和淺薄的。因此，英國法院堅守著學術判斷上的司法遵從原則?！霸赗.v.University of Portsmouth，exparte Lakareber案中，法院指出：‘只有極清楚與最明顯的不公正或背離大學自己制定的規則，才能為司法審查試圖質疑學術決定提供正當性。又如在Ahmed Saleh v.University of Dundee案中，一個學生不滿大學對其作出不許修改和重新提交論文的決定，尋求法院予以推翻，法院不愿介入學術判斷，駁回了該生要求司法審查的訴求。”[11]

總體而言，英國高校與學生的糾紛，大致包括三種類型?！暗谝环N，涉及學術評價，例如，教師對于學生的某一作業給出了相應的分數，基于學生的學術表現，決定學生的這門課是否通過。懲戒性判決分為兩種。第一種與學生的學術成就無關，例如，學生之間的行為，或是學生與高校財產之間的行為。這類懲戒事宜與其他公共組織的懲戒并無區別，除非法院認為學生在特定的案件中擁有公平聽審的權利。另一種即是與學術不端行為相關的懲戒判決，例如考試作弊、論文抄襲或是其他形式的不端行為，使得學生的研究陷入質疑。法院決定是否進行干預的關鍵，最初在于大學被質疑的判決類型。通過對早期案例的回顧，不難發現法院在‘純學術性的判決和學術懲戒類的判決的兩者的區分上非常謹慎。近期，權威機構認為目前法院應更加重視根據具體案件所處的情境，決定是否介入。也許，目前法院會根據每個案件的實際情況以及正義性來劃分范圍。法院最主要的質詢集中在高校一方是否有足夠的事實表明他們公開的程序合理，或是他們是否缺乏正當和正義?！盵12]“即便在那些沒有視察員的大學，雖然學生在與大學發生懲戒糾紛時可以去尋求法院救濟，但是，對于涉及專業的學術判斷且恰當程序已被遵循的學術決策領域，法院同樣不愿涉足?！盵13]

也就是說，法院并不對學術本身進行評價，對涉及學術事務的大學判決往往保持克制的態度。只有當學校沒有遵循自然正義的程序或評價的基礎被質疑時，法院才會開始懷疑學術評價的實踐。但是，需要注意的是，受自然正義原則的影響，一旦大學對學生的懲戒存在嚴重的程序瑕疵，即便是涉及學術性的糾紛，法院也會介入。程序上的不規則問題，往往是英國高校與學生糾紛司法審查的重要內容。目前比較盛行的觀點是：當案件展現出程序的缺失或是案件主體（主要是大學教師）沒有進行專業的評價時，司法應當介入學術性的判決。因此，英國的經驗表明，司法對介入大學學術判斷保持克制與尊重的態度。但即便如此，英國法院依舊會考察學術判決是否涉及專業評價。如果不涉及專業評價，法院完全有理由介入尤其是當案件存在程序不規則的問題時?！叭绻懈鶕砻鲗W術判斷的作出沒有遵守適當的職業標準，大學將會因此而挨官司?！盵14]

（三）自然正義原則：程序不規則的司法審查

英國的判決集中關注程序的公正性，程序審查是法院司法審查的重點，這與英國古老的自然正義原則密切相關?！八ǔ０▋蓚€方面的內容：一是聽證規則，即當事人在其利益受到某決定影響的時候，作決定人應該充分聽取其意見；二是避免偏見規則，即某案件的裁決人不得對該案持有偏見和獲取利益?！盵15]“佩爾紹德訴劍橋大學案”是法院審查大學程序不規則問題的經典判例，且該判例涉及學術性評價的司法審查。該判例表明法院在涉及程序瑕疵的校生糾紛中，有鮮明的司法審查立場和態度?！?993年詹妮弗·佩爾紹德被劍橋大學的天文學院錄取為博士生，但入學后，她做的研究不連貫，并引起了導師的不滿。1997年，學院主任認為，由于她的論文達不到博士論文的標準，建議給她做退學處理。學院主任將這一做法推薦給教務主任。通過后來佩爾紹德的爭取，學校同意她在既定的條件下繼續完成博士學業，并取得了她的同意。然而，事情進展得并沒有那么順利。1998年7月，畢業研究委員會決定將她從畢業生中除名，而此時的她已經跟從一個新的導師進行了新的項目研究，因此她嘗試上訴此項判決，申請她所說的‘口頭擔保的請求，她口頭擔保著手提交她的論文。學院基于她目前從事的是一個全新的、不同的研究項目，拒絕了她的請求。佩爾紹德申請查看那份使她不能成為博士畢業生的判決報告，然而學校拒絕了她的請求。最終，上訴法院判決大學的行為不公正。法官認為，這是一個委員會是否違反義務以及行為是否公正的問題。大學委員會并沒有考慮佩爾紹德的讓步，并且在校方的質疑缺乏準確性的前提下，就拒絕學生一系列的事宜，這顯然是不公正的。并且，學校拒絕給她查看有關她的報告，尤其是獨立的學術報告?！盵16]

在另外一起關于學生考試抄襲的案件中，法院同樣基于自然正義原則，判決大學敗訴。“諾蘭是曼徹斯特城市大學的一名學生，他參加了律師學院的普通專業考試。在年度期末考試中，他攜帶了與筆試考試內容相近的小抄進入考場。法院認為，基于兩套懲戒程序和規則來禁止學生的行為被認定是程序不正當。考試委員會并沒有將諾蘭精神狀態的緩和環境納入考慮的范圍，考試委員會判定諾蘭全部考試都不通過，并且不給予重考的機會。懲戒委員會在第一時間掌握了關鍵的證據，而考試委員會卻沒有，并且在后來的程序中，申請者不被允許出現。法院判定考試委員會的判決無效，原因在于他們沒有將全部的證據考慮進來，而僅僅只是聽取了懲戒委員會最初的說法而已。法官認為委員會有義務將所有的材料都納入判決的范圍，因此此項判決無效?！盵17]當然，也有研究者指出，需要“注意學術事項與非學術事項性質上的差異，在程序保護上予以區別對待”?！皩τ趯W生給予紀律原因的懲戒，高校一般要遵循嚴格的程序要求，因為紀律原因主要是指學生與學術無直接關聯的、觸犯校規或法律的行為，主要是與學術判斷無涉的事實調查與事實認定。而對于學生給予學術原因的懲戒，因為關涉學術判斷，不需要遵循嚴格的程序要求。”[18]

總而言之，英國法院在高校與學生糾紛的解決中扮演著重要角色，形成了較為完善的司法審查機制與原則。然而，這并不代表英國將法院作為校生糾紛解決的理想場所。相反，能夠進入法院的校生糾紛是極少的。法院往往認為，學生與高校的法律糾紛是極其奢侈、持續、昂貴以及尖銳的。在英國高校與學生的糾紛處理中，考慮到學術自治、訴訟成本、大學聲譽等諸多因素，法院并不被作為理想的場所，而是通過校內申訴、獨立裁決者辦公室制度（OIA）處理校生糾紛，并力圖將其作為訴訟的前置程序，鼓勵運用協商、調解等替代性糾紛解決機制（ADR）。法院往往期望大學建立更加完備的治理機制，減少校生糾紛的產生。

三、中國高校與學生糾紛的司法審查范圍：現狀與重構

自20世紀90年代初以來，我國公立高校與學生的法律關系開始擺脫計劃經濟時期“單位制”大學背景下典型的“特別權力關系”，學生的主體地位逐步得到確立。“田永案”作為我國法院介入公立高校學生管理的第一案，它使得學生的權利真正實現主張與救濟，打破了公立高校作為“法治真空”地帶的神話，促使司法的陽光開始照耀進大學的殿堂。

（一）進退維谷：高校與學生糾紛的司法審查范圍現狀

司法審查是否可以介入公立高校學生管理？司法審查介入公立高校學生管理的限度如何？從行政審判的角度而言，不同時期、不同層級與地區的法院對此有著不同的觀點。一直以來，法院的邏輯受到特別權力關系以及內部行政行為理論的影響，而對高校學生管理糾紛采取相對謹慎和克制的態度。20世紀末“田永案”、“劉燕文案”等高等教育糾紛的司法判決，增強了大學生積極維權的信心，也使得各地區法院開始陸續受理公立高校與學生的糾紛案件。這一由諸多個案引發的訴訟實踐的展開最終匯聚成了一股高等教育領域行政訴訟的浪潮，受到了社會普遍而強烈地關注?！叭魏蝹€案的發生都不是孤立的、特殊的，都有其深刻的歷史動因和特定社會背景，那些成為推動人類法律制度變遷的個案只是‘幸運地成為了第一個。也正是在這一意義上，因得益于中國高等教育的發展，以及其所伴隨的中國市場經濟社會的巨大變革，才使得1998 年的‘田永案成為可能?！镉腊傅囊饬x在于，它在一定程度上擴張了中國行政訴訟的受案范圍，并由此開創了中國高校教育行政訴訟的勃興局面，因此它也被譽為‘具有高校教育行政訴訟里程碑意義的案件?！盵19]與此同時，“田永案”促使高校、教育行政機關等行政主體的法治化進程，程序正義等行政法治的原則與理念開始逐漸獲得認同并實現制度化。正如何海波所言：“法院對行政法原則的適用，常常被有權機關在立法或者司法解釋中采納而產生普遍約束力。今天還是學說或者觀念上的原則，明天將成為制定法原則。更重要的是，通過媒體的報道、權威刊物的傳達以及官員同行間的直接交流，法官在個案中對行政法原則的創造性運用將被其他法官所知悉和仿效。”[20]

然而，個案的力量能否真正改變整個公立高校行政司法救濟的狀況呢？法院的邏輯顯然并未呈現出一些研究者想象中的圖景。在實際的司法判決中，“有的地方對學生以高校為被告的案件直接作為行政訴訟案件受理；有的地方則需先經教育行政主管部門的申訴處理，對申訴處理決定不服的，才可以教育行政主管部門為被告、以高校為第三人提起行政訴訟。對于受教育者、教師直接以高校為被告提起行政訴訟的案件，法院通常不予受理或駁回起訴”[21]。公立高校與學生糾紛的司法救濟，事實上遭遇著諸多觀念和利益乃至現行法律的阻礙。高等教育行政訴訟發展的滯緩，“既表現為學生為維權而‘接近司法還存在一定的障礙，也表現為司法本身的準備不夠充分”。“首先，學校與學生之間發生的糾紛只有很少一部分進入了司法救濟渠道，法院受案數量明顯偏少；其次，法院受案類型比較單一，很多類型的糾紛仍被排除在司法訴訟之外。再者，法院受案和審案缺乏統一標準，‘各自為政現象突出。”[22]法院是否以及如何受理公立高校學生管理的糾紛案件，一方面，受到政府、大學等外界因素的干預以及理論性困局的束縛?！皳ㄔ喝耸拷榻B，2004 年最高法院曾醞釀出臺關于教育行政訴訟的司法解釋，以規范、統一此類案件的受理和審理。在調研過程中，除部分教育界人士擔心大學自治和學術自由受侵擾而強烈反對外，還遇到了一些理論上的疑難問題，其中最為突出的就是高校能否作為行政訴訟被告?！盵23]另一方面，也受到《教育法》、《行政訴訟法》等法律以及相關司法解釋的制約?！皬乃鸭馁Y料看，在1999—2011年間，年均有3.7個生效判決案例，但其在各年之間并不呈正態分布的態勢，各年間的案件判決數量有起有伏。1999年雖開創了中國高等教育行政訴訟的先河，但緊接著的2000、2001、2002年，其受案數量卻呈明顯下降趨勢。這一變動趨勢與當時全國法院一審行政案件受案數的變化趨勢是一致的?！盵24]學界普遍認為，包括高等教育在內的行政訴訟案件的變動趨勢，與2000 年最高人民法院“關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋”的出臺密切相關。

總而言之，司法判決受制于行動者互動的復雜網絡，法院的邏輯受多重因素的影響而陷入能動與克制之間。公立高校學生權利司法救濟的大門雖然已經打開，但它還“僅限制在一個狹窄的范圍內，這種限制已經成為通說，并被許多人視為當然而無需進行理論論證”[25]。 司法機關與法官對高等教育行政訴訟類案件的消極態度，源于行政訴訟缺乏良好的外部環境和足夠的制度空間?！半m然《行政訴訟法》的實施標志著我國司法審查制度初步確立，但是外部的壓力和審判權獨立的欠缺，使得法院在受案范圍問題上進退維谷，以‘請示和‘解釋的方式來規避法律和政治風險，成為法院基于司法能力的認識而做出的理性選擇。如果沒有最高法院一再強調要積極大膽地增加受案數量，司法解釋中受案范圍界定更會變成消極司法的口實，嚴重阻礙行政訴訟受案數量增長?！盵26]現實中，“一個案件從是否予以立案，到最終的判決結果，在這一過程中，當事人的能力、積極主張的態度，法官的學識、膽識，以及社會的環境、公眾的認同都發揮著至關重要的影響”[27]。高等教育行政訴訟領域個案的誕生，往往是天時、地利、人和共同作用的結果。

“十余年來我國高等教育行政訴訟審判實踐為我們提供了大量、鮮活的個案，開創了我國高等教育行政訴訟的勃興局面，擴張了我國行政訴訟的受案范圍，同時也為行使公權力組織的行政法規制提供了有益經驗。但在一個奉行成文法已有長久歷史傳統的國家，難以寄望僅憑借這一個個案去推動整個司法制度的變革?！盵28]各地法院在公立高校與學生糾紛案件中的反反復復與隨波逐流，展現出中國高等教育行政訴訟的復雜圖景。在此背景下，學界開始廣泛呼吁通過《行政訴訟法》的修訂，拓展高等教育行政訴訟的制度空間。然而，最新頒布實施的《行政訴訟法》顯然并未破解司法審查介入公立高校學生管理的諸多理論與現實問題，這將促使法院的司法判決在較長時間內依舊處于搖擺不定的狀態。

當然，十余年的高等教育行政訴訟歷史，也積累了較多寶貴的經驗。值得指出的是，“田永案”中正當程序原則的運用以及“甘露案”中“比例原則”的實際應用，鮮明地展示出行政法治的基本原則在高等教育行政訴訟中的地位與功能，通過判決發展法律成為我國高等教育行政訴訟制度變革的重要特征。通過最高人民法院“甘露案”的判決，可以發現法院期望通過該案，確立處分與教育相結合的原則，實現公立高校學生管理在秩序與權利間的平衡。大學校規的目的不僅是規范普通高等學校的管理行為，而且也是為了保障師生的合法權利不受侵害。就“甘露案”所涉的紀律懲戒而言，“其核心判斷應該在于對其抄襲行為的懲罰是否屬于罰當其過的判斷。如果這樣，我們可以主張：其適用的條例第54條第5項必須受到另一個原則的限制，也即法院在判決中已經明確表述而并未論證的原則：‘特別是在對違紀學生作出開除學籍等直接影響受教育權的處分時，應當堅持處分與教育相結合原則，做到育人為本、罰當其責，并使違紀學生得到公平對待。這意味著：當處理開除學籍等直接影響受教育權的處分時，因為受教育的權利是人格發展的基礎，因此必須對其適用懲罰方式的合目的性進行嚴格的司法審查。此外，對學生的處分應該符合比例原則，手段和目的合比例，在數個相同有效的手段中選擇對關系人侵害最小的手段（必要性）。學?？梢酝ㄟ^其他損害較小的紀律處分，督促學生認識和改正錯誤并觀其后效，也可以達到相同之目的?！盵29]

（二）自治標準與基本權利標準的平衡：司法審查范圍的重構

面對進退維谷的中國高等教育行政訴訟制度，借鑒英國高校與學生糾紛的司法審查經驗，重構我國高校與學生糾紛的司法審查機制顯得尤為迫切。從本質上而言，公立高校法治秩序的建構既需要維護大學管理的基本秩序，促進大學自治；又需要維護學生的合法權利。法院在受理校生糾紛的案件時，往往處于大學自治與學生權利保護的兩難境地。正如臺灣學者賴恒盈所言：“大法官在處理學生權益之救濟問題時，一方面不斷憂心是否過度干預大學自治；另一方面，在面對如何保障大學之自治制度時，又憂心對于教師或學生權利之保護是否不足或存有漏洞。因此，學生權利保護之法網，呈欲張又止之現象。”[30]因此，“在尊重大學自治權與有效救濟學生權利之間尋求恰當的平衡路徑成為司法實踐的關鍵”[31]。

英國高校與學生糾紛的司法審查經驗表明，自治標準與基本權利標準的平衡尤為重要，前者表現為法院謹慎介入學術評判的司法遵從原則；后者則表現為法院積極能動的自然正義原則與契約保護原則。保守克制與積極能動往往是相互制衡的，需要結合個案的實際情境進行縝密的推理與適用。當前，我國法院在涉及高校與學生糾紛的案件審理中，已經基本確立了自治標準，以回應司法權對大學自治權尤其是學術自治的介入問題。2012年第2期《最高人民法院公報》刊登的《何小強訴華中科技大學履行法定職責糾紛案》的裁判摘要中明確指出：“學位授予類行政訴訟案件司法審查的深度和廣度應當以合法性審查為基本原則。各高等院校根據自身的教學水平和實際情況在法定的基本原則范圍內確定各自學士學位授予的學術標準，是學術自治原則在高等院校辦學過程中的具體體現，對學士學位授予的司法審查不能干涉和影響高等院校的學術自治原則。”從《公報》的內容中不難發現，法院期望通過合法性審查來確保對大學自治的尊重。

當然，需要認識到由于司法審查中基本權利標準的缺失以及大學與政府法律關系的模糊性，法院對大學自治標準的尊重可能致使大學自治異化為大學行政權力對學生權利的恣意侵害。例如，在學術評價相關的案件中，如果法院以“大學自治”乃至“內部管理行為”等為依據拒絕受理，那么很有可能造成學生權利的損害。為此有學者指出：“學術評價行為雖然帶有極強專業性，但是該行為是可分的，其中既包含有專業問題，亦包含有法律問題，前者如學術水平、論文質量、答案是否正確；后者如考試的組織、考試的評分計算、答辯或者評議委員會的組成、答辯或者評議程序等。對于專業問題，法官因不具備相應的專業知識，因此無法審查。但是法院對于學術評議行為中的法律問題進行審查并不違反司法節制的原則，亦不會造成對于高校學術自主以及教師學術權威的損害。相反，如果不對學術權力設置任何約束和監督，則可能造成某些享有學術權力的人濫用權力，侵犯他人合法權益?！盵32]顯然，該觀點與英國高校與學生糾紛的司法審查中流行的觀點是頗為一致的，都認為需要對學術評價行為進行區分與具體解讀。實際上，“司法審查程度的把握，不能事先規定一個一成不變的絕對標準，而要與具體案件中高校管理行為的技術含量程度、規范化程度，特別是對相對人權益影響程度等因素聯系起來”[33]。

總而言之，與英國相比，我國司法審查介入公立高校與學生糾紛的范圍（包括橫向范圍即受案范圍與縱向范圍即審查強度）并不穩定且各地區差異較大，高校學生權利的司法救濟缺乏穩定預期，需要通過立法或出臺專門的司法解釋，建立自治標準與基本權利標準平衡且規范化的司法審查機制。

四、司法審查介入公立高校與學生糾紛的限度與超越

隨著高校與學生法律關系的變化，學生的權利意識不斷高揚，高校與學生的糾紛也日益增加。考慮到司法資源的緊張以及大學聲譽、學術自治、訴訟成本等因素，法院并不能夠作為校生糾紛解決的理想場所，而應該作為定紛止爭的最終判決機構。并非所有的糾紛，都適宜由法院來審理。換言之，司法審查介入公立高校與學生糾紛有著不可避免的內在限度。因此，亟待通過建構浸潤法治理性精神的大學治理體系；建立健全調解、仲裁等替代性糾紛解決機制；增強訴訟外其他法定權利救濟制度的有效性等舉措，超越高校與學生糾紛中司法救濟的限度。

（一）建構浸潤法治理性精神的大學治理體系

傳統的大學治理體系往往缺乏法治理性的精神，權力的行使缺乏制約與監督機制，這使得大學成員的權利尤其是學術權利可能遭受侵害。高校與學生糾紛的產生，往往與大學治理體系中法治精神的缺失密切相關。例如，在我國法院所受理的高校訴訟案中，“程序瑕疵”是一個比較普遍的問題。為此，需要建構浸潤法治理性精神的大學治理體系。英國高校普遍“采取以下措施來降低高校與學生糾紛訴訟的可能性：（1）對于高校學生合同的預防性審查；（2）一旦一個問題的發展是為了避免挑起不可取勝的案件時，那么就需要一種明智的方式來解決問題；（3）承認學生是消費者，是為了保證學生能被個別地對待”。英國的經驗表明，大學治理體系是否能夠彰顯法治理性的精神，關鍵在于是否建立了完備的法治機制與理念，建立高校與學生間相對民主與平等的協商互動關系。我國高校學生管理的法治化，應充分發揮學生的主體地位，促進大學學生自治?！爸灰婕皩W生的相關事務，大學縱使是行使其自治權，仍應賦予學生一定的程序權，以避免糾紛的產生?！盵34]

建構浸潤法治理性精神的大學治理體系，一方面，能夠建構高校學生的法治信仰與素養，促進大學法治教育；另一方面，它將減少大學與學生間糾紛的產生；最后，它能夠增強糾紛解決過程與結果的合法性與正當性。從本質上而言，大學治理體系要彰顯法治思維與法治精神，一方面，需要建構符合法治精神的大學規章制度體系，通過合法性審查與民主參與等方式，促進大學規章自治權的法治規約；另一方面，大學治理的動態過程中需要始終堅持法治思維，將程序正義、利益衡量、信賴保護、民主參與、權力制衡等法治原則嵌入到大學治理的具體實踐之中，促進學術權力與行政權力以及大學公權力與師生權利的平衡。當然，鑒于大學學術權力特有的專業性特征，其享有較大的專業判斷權，對大學治理的法治要求并不能等同于其他組織。例如，在教師職稱評定、學位授予以及學生成績評判等關涉學術自治的領域，正當程序等法治原則的要求是相對寬松與節制的。當然，“未來大學專業判斷權的行使也日益受到現代法治秩序的規約，尤其是比例原則、誠實信用原則、信賴保護原則、正當法律程序原則等”[35]。

（二）增強訴訟外其他法定權利救濟制度的有效性

當前，我國法定的訴訟外權利救濟制度包括校內申訴制度、教育主管部門的申訴制度以及教育行政復議制度等。這些制度往往被作為行政訴訟的前置程序設置，然而，制度的有效性卻廣遭詬病。其中，負責申訴工作的學生申訴委員會基本由大學行政部門主導，其對雙方之間的糾紛只起到了緩沖的作用，并不能真正發揮監督學校權力以及救濟學生權利的功能，呈現出“權利救濟虛置”與“權力監督困境”。在現實中，高校與學生糾紛的案件幾乎百分之百都是申訴機構維持學校原處理決定。[36]事實上，該制度并非高校自治的自發產物，而是教育部為適應新的社會發展與變化，通過規范性法律文件加以確立，自上而下在全國高校內廣泛推行的。[37]國家控制的邏輯，實際上降低了學生申訴制度的有效性，限制了大學自治能力的生長。因此，應該通過“確保申訴處理委員會組成與設置的民主性、專業性與相對自主性，以正當程序理念改進申訴處理程序，確保高效申訴委員會決定的效力，授予其對高校決定的有限變更權”[38]等改革舉措，增強學生申訴制度的有效性。當然，為了更有效地保障學生權利，避免因其他法定權利救濟制度作為前置程序而影響學生權利救濟，建議將校內申訴制度作為可選擇的程序而非強制程序；而教育主管部門的申訴制度，則可以作為前置程序，以發揮教育行政部門的專業性與權威性，節約司法資源，緩解司法壓力。

（三）建立健全調解、協商等替代性糾紛解決機制

替代性糾紛解決方式（Alternative Dispute Resolution，ADR），對應于糾紛的司法解決方式，是指“并非由法官主持裁判而是由一個中立的第三人參與協助解決糾紛的任何步驟或程序”[39]。替代性糾紛解決機制的優點是其他糾紛解決方式沒有的，它往往更加廉價、快捷、靈活和隱私。英國高校與學生的糾紛，往往重視調解、協商等替代性糾紛解決機制（ADR）的應用。ADR作為一個西方舶來品，如何契合中國高校的實際狀況來更好地保護學生權利，是一個復雜的理論與實踐議題。當前，限制ADR在中國應用的問題在于，教育類中介組織與社會團體的發育滯緩，公民社會難以形成ADR的制度能力。較為可行的方式是，在教育行政部門的指導下，培育教育中介組織作為第三方參與調解。在調解過程中，需要充分保障高校管理者與學生之間合意的達成。協商在高校與學生糾紛解決中的應用，則主要可以通過正式或口頭的聽證實現。通常而言，聽證本身也是協商的一部分，經過公開尤其是暢所欲言的辯論，事實與事理會愈加清晰、清楚，這就為雙方尤其是學校方面作出適度的妥協奠定了基礎。當前，我國一些高校已經開始在學生管理中引入聽證制度，尤其是紀律處分領域聽證制度的應用，充分保障了學生的聽證權利，彰顯了程序正義的價值。例如，“2004年中國政法大學制定《違紀處分聽證及申訴規則》；2005年浙江大學對給予開除處分的學生實行聽證制度；浙江工商大學于2009年專門建立了全國教育系統首個實體性的‘聽證大廳，實行聽證委員會制度等等”[40]。

（四）構建類似于OIA機制功能的高等教育獨立審查制度

2004年7月1日，新頒布的《高等教育法案》開始實施。“該法案終止了延續多年的視察員（Visitor）處理高等院校內部糾紛的終局裁決權，轉而設立一個新機構——獨立裁決者辦公室（the Office of Independent Adjudicator，OIA），負責處理英格蘭和威爾士的高校學生申訴事務。”[41]獨立裁決者辦公室是一個受擔保人限制的團體。其委員會包括一系列組織的代表，其中有大學董事長委員會（CUC）、全國學生聯合會（NUS）等。OIA的目的是為學生的投訴提供一個外部且獨立的主體。該主體的建立是為了解決學生與高校關系的不平衡，包括訴訟的資源，以及當受侵害學生不能從學校內部程序得到滿意答復等問題。它的目的并不是為了代替學校的內部程序。學生必須在尋求獨立裁決者辦公室幫助之前，遵循學校的程序。此外，OIA并非一個管理者，也并非是用來規制與約束高等教育機構的。它往往是學生不愿意采用昂貴與耗時的司法救濟途徑時，實現權利救濟的一種選擇性方式。OIA不是學生提起訴訟的強制性前置程序，但實踐中OIA往往被法院作為前置程序，當法院發現案件沒有經過OIA處理程序時便會駁回起訴。

英國的OIA制度“在全世界范圍內是全新的，并且是唯一的，它首次將處理學生投訴問題納入統一的程序標準，以法定形式任命專門的、獨立的機構代為執行，采用低成本的方式，達到快速、公正解決大學自身不能解決的投訴問題，促進高等教育領域較少以法律途徑解決糾紛，受到了大學機構和學生的贊同和支持”?！芭c此同時，獨立裁決者辦公室制度也推動了大學內部規章程序的重新審視和修訂，促進其公平性、合理性和可行性。”[42]為了改變中國高校與學生糾紛解決機制乏力的現實困境，中國應該借鑒英國的經驗，通過教育立法設立類似于OIA機制的高等教育獨立審查機構并賦予其相對獨立的法人地位。為避免高等教育獨立審查制度出現類似OIA在英國實施過程中，呈現出的司法挑戰與受案范圍模糊等困局，應在制度設置之初就以規范的法律文件形式，明晰該機構的管轄權范圍以及它與法院司法審查之間的銜接關系等問題。

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（責任編輯陳志萍）