政府誘導型金融支持渝東南民族地區城鎮化建設研究

章君+肖妍

摘 ? 要：城鎮化建設離不開金融的支持。尤其是在經濟全球化和區域經濟一體化的當今，聚內在市場的有力推動和外在政府的有效引導為一體的“政府誘導型”金融，將會快速推動城鎮化建設的進程。渝東南民族地區作為重慶五大功能區之一的生態保護發展區，其城鎮化建設中由于缺乏有效的激勵和誘導機制，金融創新體制不健全等原因，造成金融信貸資金依賴，私人投資和外源性資本介入不足，融資服務發展滯后等問題。渝東南民族地區在城鎮化建設進程中，應加強政府的有效引導，充分發揮政府誘導型金融的聯動效應，積極引導私人投資，吸引強大的外源性資本進入本地區，形成多元化的金融創新服務體制，為渝東南民族地區城鎮化建設提供強勁的金融支持。

關鍵詞：政府誘導型金融;城鎮化;渝東南民族地區

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2015（10）-0039-04

一、引言

渝東南民族地區在2013年9月重慶市委四屆三次全會上通過的《中共重慶市委、重慶市人民政府關于科學劃分功能區域、加快建設五大功能區的意見》中，被劃分為生態發展保護區（五大功能區之一）。重慶作為西部地區唯一的直轄市，渝東南地區正是重慶市所管轄的區域。渝東南地區作為重慶的“一圈兩翼”之一翼，由“一區五縣”構成，轄黔江區、武隆縣、石柱縣、彭水縣、酉陽縣、秀山縣。處于重慶東南部武陵山和大婁山的交匯地帶，是我國罕見的以苗族和土家族為主的少數民族聚集區。該區域面積較為廣闊，大約為16936平方公里，是整個大重慶面積的三分之一。加快渝東南地區的城鎮化建設和生態環保建設對于促進西部大開發和社會主義小康社會建設具有十分重要的意義。目前渝東南地區的城鎮化建設有了一定程度的發展，但與重慶主城區以及東南沿海地區相比仍有相當大的差距，在一定程度上制約了民族地區社會經濟的發展。2014年渝東南生態保護發展區的城鎮化率為35.99%，遠低于都市功能核心區的城鎮化率（該區城鎮化率為99.85%），也低于全國的平均水平（全國平均為54.8%）。渝東南地區相對落后的城鎮化水平，需要政府誘導型金融的支持和推動。

國家統籌城鄉改革試驗區及重慶市委市政府關于加快五大功能區建設的政策背景，有力推動了廣大學者對渝東南地區城鎮化發展進行研究。鄧正琦（2004）認為加快渝東南民族地區小城鎮的發展，需要培養農村的“拉力”和城鎮的“推力”，應拓寬投融資渠道，建立健全多元化的籌資模式，如土地的有償使用，特色的融資政策，有償集資等，同時政府也應當給予更多的資金和政策扶持。杜俊華（2007）認為資金的多少是影響渝東南民族地區城鎮化進程的一個重要因素，政府應加強對資金的管理和改革，建立多元化的投融資渠道，以集體和個人投資為主，國家、集體、個人和外資企業共同參與的多元化的投融資機制。肖妍（2011）通過實證分析得出，金融的發展能夠顯著地推進渝東南地區城鎮化建設進程，要改變城鎮化建設對信貸資金的過度依賴和金融機構供給不足、金融服務不完善的局面，需要進一步發揮政府的誘導作用，健全激勵和約束機制，引入商業性金融和開發性金融，完善擔保體系和強化縣域保險。肖妍、王偉（2014）研究認為當前渝東南民族地區城鎮化建設過程中信貸資金依賴癥，私人投資不足和外源性資金介入過少等問題是由政府政績引起的短期化行為，缺乏有效的激勵和約束機制等原因造成的，在建設新型城鎮化中應發揮政府誘導作用，拓展多元化的投融資渠道，形成合力，為城鎮化進程提供持久動力。

前述學者的研究為本文的開展提供了良好的思路，但在政府誘導型金融對支持城鎮化戰略的有機結合以及政府誘導型金融模式的乘數效應發揮等問題上，還有待進一步探究。本文以五大功能區之一的生態保護發展區渝東南民族地區為例，從政府誘導型金融支持模式的視角探討城鎮化建設，試圖創新政府誘導型金融支持模式的乘數效應，為有關部門提供決策參考。

二、渝東南地區城鎮化發展情況及金融支持

作為五大功能區之一的渝東南地區，地處湘渝鄂黔四個省市交匯地帶，人口以土家族和苗族為主，少數民族人口約占該區域人口總數的75%，屬于典型的老少邊窮地區。渝東南生態保護發展區地廣人稀，生態環境良好，但由于歷史和自然原因的影響，該地區城鎮基礎設施比較落后，城鎮化承載能力較差，嚴重制約了城鎮化的發展。

（一）城鎮化率逐年攀升，但城鎮化總體水平仍偏低

從2005年至2014年這10年間，渝東南地區人口總量呈現下降趨勢，但城鎮人口逐年增加，城鎮化率逐年攀升。截至2014年末，渝東南民族地區城鎮化率已達到35.99%，比2005年提升了近23.72個百分點，城鎮化水平以平均每年2.4個百分點的速度逐步提升，但仍低于全國的平均水平。與重慶市其他各功能區域相比，渝東南民族地區的城鎮化發展仍處于最低的水平（表2），2014年該地區人口城鎮化水平為35.99%，低于低于都市功能核心區（99.85%），也低于全市的平均水平（59.60%）。

（二）中小城鎮不斷興起，但綜合發展水平仍然不高

渝東南民族地區的城鎮聚集，擴散輻射效應不斷增強。由于經濟體制的轉型和農業產業結構的調整，農村剩余勞動力不斷向城鎮轉移，非農業人口比例迅速上升。由于受到自然條件，歷史人文等因素的影響，造成了小城鎮大量增加，但經濟基礎比較薄弱，非農人口的增長與重慶其他地區相比顯得比較緩慢。縱觀渝東南地區的總體經濟概況，雖然中小城鎮的個數在不但上升，但是整個區域的經濟發展水平還沒有得到顯著的提升。主要原因是小城鎮的經濟基礎比較薄弱，產業結構不盡合理，政府財政投融資體制不夠健全，金融信貸資金支持力度不大。

（三）城鎮化建設資金不足，城鎮承載能力弱

2013年渝東南民族地區的生產總值為599.58億元，經濟實力顯著上升。但是渝東南地區經濟的增長并沒有改變城鎮基礎設施落后的面貌。尤其是秀山縣，距離區域中心城市較遠，四面環山，交通不便利，再加上國家政府的財政投資力度不夠，該縣資金缺口較大，通訊、衛生、交通等社會福利基礎設施發展嚴重滯后，城鎮承載能力弱。在融資政策方面，貸款主要是以存定貸和資金抵押的形式。

（四）配套政策不到位導致金融信貸資金支持不足

當前由于缺乏相關的配套政策，金融支持限于滿足農民的基本金融需求和農業特色產業以及農業產業化龍頭企業，而對于具有一定風險領域的農業科技進步和農產品開發等方面的金融支持力度很小。2012年底渝東南民族地區的涉農貸款余額為246.5億元，比上年增長22%。盡管如此，金融支農資金的來源單一，相關措施不完善，在一定程度上影響了金融要素的擴大效應，金融服務難以滿足農業產業化經營多樣化的需求。截至到2013年4月，渝東南地區累計發放“三權”（三權即農地、農房、林權）抵押貸款33.5億元。盡管重慶近年來非常重視三權抵押融資，但是資金總量與期限結構仍受限制。由于金融支持不足導致農民投資城鎮化建設的渠道不暢通，有限的資金存放金融機構反而形成金融資源的逆向配置（存放金融機構的資金從需要發展的城鎮流向經濟發達的大城市），更加不利于城鎮化進程。

（五）投資體制的不完善制約了城鎮化基礎設施融資能力的擴大

在城鎮化建設中，政府在基礎設施的投資上始終占據著主導地位。但是由于經濟發展水平制約著渝東南地區的財政收入規模，再加上地方政府財權與事權的不相匹配，導致渝東南地區城鎮化建設的基礎設施得到財政的支持力度遠遠不夠。2013年渝東南地區公共財政預算支出為223.29億元，其中主要用于農林水，教育、衛生、社會保障和就業等方面。基礎設施項目的投資主體單一，多元化的投入機制尚未建立。在城鎮化建設中，代表私人部門和外源性資本的私人投資、招商引資、民間資本、外資資本及港澳臺資本投資則勢單力薄。

三、政府誘導型金融支持渝東南民族地區城鎮化路徑

完全市場化或行政化的金融支持模式不能滿足城鎮化發展的需要。市場的自發調節金融支持模式容易造成市場失靈，政府在城鎮化建設過程中既不能“越位”也不能“缺位”。以政府引導進而對市場進行誘導的政府誘導型金融支持模式，能夠加速城鎮化建設的進程。所謂政府誘導型金融支持模式，就是政府從支持城鎮化建設中退出，積極讓位于私人投資部門，同時改變政府對支持城鎮化建設直接補貼的方式和方法，以建立對私人部門的誘導機制為主。在這里，政府退出市場將給私人部門留下了廣闊的發展空間，政府科學引導和誘導機制的建立，有助于私人部門投資、外源性資本的廣泛介入以及開發性金融的聚集，政府充分發揮了“造血”功能。另一方面，政府應繼續發揮其“輸血”功能，將財政支出的重點放在基礎設施、公用事業和公益性項目的投資建設上，通過財政貼息、信貸擔保和減免稅優惠等政策吸引社會投資，以補償政府投資的不足。同時金融管理部門進一步發揮窗口指導作用，引導各商業銀行對信貸資金的投放，最終形成金融要素的擴大效應，進而推進城鎮化進程的加速（如圖1）。

政府誘導型金融支持模式對于渝東南地區城鎮化建設而言有其合理性和必要性。其一，傳統的金融支持城鎮化模式已無法滿足渝東南地區城鎮化建設的需要。傳統的城鎮化建設把人口和產業列為核心要素，注重經濟增長而忽視了社會福利效益和生態效應。新型城鎮化更加注重經濟發展，更加關注環境改善、社會保障、社會服務、精神文明等要素，資金供給和金融服務需求隨之加大，強政府的行政推動和強市場的自發調節作用已無法為新型城鎮化建設提供可持續性的金融服務。其二，渝東南民族地區城鎮化總體水平偏低，綜合發展水平不高，容易形成地方經濟發展的瓶頸，再加上渝東南地區深居老少邊窮地區，多民族、多宗教、多生態的特征，使得金融在支持城鎮化進程當中具有特殊性。在城鎮化中確保耦合的金融資源得到有效供給，需要政府科學的引導，進而對市場形成誘導。其三，渝東南民族地區金融市場的抑制效應導致了市場失靈，客觀上使得該地區的金融資源具有公共產品的特性。缺乏政府的誘導機制，私人部門參與城鎮化建設投資的積極性不高，同時外源性資金介入不足。新型城鎮化建設需要巨大的資金支持，需要政府部門進行科學的引導，對市場產生誘導，擴大私人部門的投資，加大外源性資金的介入力度，有效緩解資金供給不足的缺口。

四、政府誘導型金融支持渝東南地區城鎮化的政策建議

（一）商業銀行應找準城鎮化信貸支持的切入點

城鎮化是要素聚集的綜合經濟實體，渝東南民族地區城鎮化建設要實現經濟效益、社會效益和生態環保效益的有機統一。商業銀行應根據渝東南民族地區城鎮化建設的特殊性，準確定位信貸支持城鎮化的切入點，避免盲目投入而產生信貸風險。第一，由于渝東南地區區域經濟發展的非均衡性，商業銀行應重點支持城市基礎設施建設、現代服務業以及城市功能的健全。第二，商業銀行在客戶選擇上應具有多樣性，既要支持客戶創業群體，還要支持新型農戶經營群體。第三，不斷創新信貸產品，滿足新型農業經營主體一攬子信貸需求。第四，商業銀行應調整和優化信貸政策，轉變傳統的信貸管理模式，滿足農業產業化發展的信貸需求。

（二）加大渝東南地縣域金融支持城鎮化建設力度

一方面，降低金融準入門檻，鼓勵和支持民間資本、外源性資金融入渝東南地區。政府應主動投入資金進行誘導，吸引更多金融機構和民間資本、外源性資本參與政策性、合作制金融的建設。結合渝東南地區城鎮化建設背景下縣域金融發展的實際情況，政府、縣域金融機構、金融中介組織和企業之間應加強合作，共同建立有效的風險管理機制，防范金融風險。另一方面，打破區域壁壘，引導和鼓勵金融機構跨區域進行業務交流與合作。

（三）給予渝東南民族地區稅收優惠政策，誘導民間資本和外源性資金注入

渝東南民族地區經濟發展相對滯后，應充分發揮稅收的經濟杠桿作用，誘導投資者參與投資，加速城鎮化進程。渝東南地區具有民族地區、貧困地區、旅游示范區、生態保護區等特征，應因地制宜制定特殊的優惠政策。以稅收優惠為手段，調整產業政策，發揮稅收在產業調整上的調控作用，誘導各種資源加大對渝東南民族地區城鎮化建設的力度。

參考文獻

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The Research on the Financial Support for the Urbanization Construction of Ethnic Minority Areas of Southeastern Chongqing Induced by the Government

ZHANG Jun ?XIAO Yan

（Chongqing College of Finance and Economics， Yongchuan Chongqing 402160）

Abstract：The urbanization construction needs the financial support. Especially nowadays when the economy is globalized and the regional economy is integrated， the government-induced finance which combines the strong promotion of the internal market and the effective guidance of the external government will rapidly promote the process of the urbanization construction. As the ecological protection zone which is one of the five major functional zones in Chongqing， the urbanization construction of ethnic minority areas of southeastern Chongqing is facing such problems that the financial credit capital is greatly depended on， the introduction of the private investment and external capital are not sufficient， and the financing service develops slowly because the effective incentive and induction mechanism is absent， and the financial innovation system is not sound. In the process of the urbanization construction of ethnic minority areas of southeastern Chongqing， the governments effective guidance should be strengthened， the linkage effect of the government-induced finance should be given full play， the private investment should be actively guided， the external capital should be attracted into the region， a diversified financial innovation service system should be formed， and the strong financial support should be provided for the urbanization construction of ethnic minority areas of southeastern Chongqing.

Keywords： government-induced finance; urbanization; ethnic minority areas of southeastern Chongqing

責任編輯、校對：苗文龍