中國參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程的戰(zhàn)略思考

摘要 2015年聯(lián)合國發(fā)展峰會通過了“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”，這是一幅由全世界所有國家共同描繪的未來發(fā)展藍(lán)圖。聯(lián)合國制定該議程的內(nèi)在原因有兩個(gè)，一是為了完成千年發(fā)展目標(biāo)的未竟事業(yè)，二是為了匯聚國際社會力量共同應(yīng)對新的全球性挑戰(zhàn)?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程”將重塑當(dāng)今的全球可持續(xù)發(fā)展治理體系，為發(fā)展中國家深入?yún)⑴c全球可持續(xù)發(fā)展治理提供了機(jī)遇，也有利于全球可持續(xù)發(fā)展走出“氣候變化泥潭”。但是，該議程也存在不足，主要體現(xiàn)在一些可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相互重復(fù)和難以量化、沒有對不同類型國家給出建議、以及里約原則被弱化等?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程”對中國未來發(fā)展既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。機(jī)遇主要體現(xiàn)在有利于中國在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域開展對外合作和“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在中國將面臨來自國際社會的“三重壓力”。面向未來，中國應(yīng)在堅(jiān)持發(fā)展中國家的基本定位下，積極、主動(dòng)參與相關(guān)進(jìn)程。從對內(nèi)看，應(yīng)在該議程框架下根據(jù)中國的國情制定“2030年中國可持續(xù)發(fā)展議程”，并建立有利于產(chǎn)業(yè)界、地方政府、民間團(tuán)體等參與的機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)議程中創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和就業(yè)機(jī)會；從對外看，應(yīng)在堅(jiān)持“力所能及、互惠互利”原則下，積極開展國際發(fā)展合作和發(fā)展援助，為其他發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)該議程做出中國貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞 2015年后發(fā)展議程；2030年可持續(xù)發(fā)展議程；可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)；千年發(fā)展目標(biāo)

中圖分類號 F061.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）01-0001-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.001

為促使聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)到期后，國際社會繼續(xù)圍繞人類發(fā)展的重大議題開展廣泛合作，聯(lián)合國于2010年啟動(dòng)了2015年后發(fā)展議程的制定工作。2015年9月25日至27日，聯(lián)合國在紐約總部舉行了發(fā)展峰會，包括中國國家主席習(xí)近平在內(nèi)的百余位國家元首或政府首腦與會，這是自2000年千年首腦會議、2012年“里約+20”峰會以來，全球在發(fā)展領(lǐng)域又一具有里程碑意義的重大活動(dòng)。峰會回顧了全球?qū)嵤┣臧l(fā)展目標(biāo)的進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)，并通過了2015年后發(fā)展議程《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡稱“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”）。“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”的核心是設(shè)定面向2030年的全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并圍繞全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)制定一系列促進(jìn)國際發(fā)展融資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的體制機(jī)制。“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”將重塑當(dāng)今的全球可持續(xù)發(fā)展治理體系，對各國的發(fā)展空間乃至國內(nèi)發(fā)展政策將產(chǎn)生重要影響，受到了國際社會的廣泛關(guān)注[1]。中國政府高度重視“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”，在議程制定過程中發(fā)揮了建設(shè)性作用。在2015年10月召開的中共中央十八屆五中全會上，明確將“主動(dòng)參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程”寫入全會公報(bào)[2]。聯(lián)合國緣何要制定“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”？“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”主要內(nèi)容有哪些？中國應(yīng)該怎樣看待和參與這一議程？本文就這些問題談一些個(gè)人理解和建議，期望為國內(nèi)相關(guān)工作提供參考。

1 聯(lián)合國制定“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”的背景1.1 聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的形成

2000年9月召開的聯(lián)合國千年首腦峰會通過了《千年宣言》。千年首腦峰會結(jié)束后，為促使《千年宣言》轉(zhuǎn)化為切實(shí)的行動(dòng)，聯(lián)合國成立了一個(gè)專門的工作組，并于2001年公布了《執(zhí)行〈聯(lián)合國千年宣言〉的路線圖》，千年發(fā)展目標(biāo)被正式提出。

千年發(fā)展目標(biāo)的設(shè)立看似源于千年首腦峰會，但它實(shí)際上是20世紀(jì)90年代以來，國際社會在全球發(fā)展問題上達(dá)成的一系列共識的集中體現(xiàn)[3-4]。在此當(dāng)中，1990年召開的世界兒童大會、1992年召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會、1994年召開的國際人口與發(fā)展大會、1995年召開的社會發(fā)展問題世界首腦大會、以及1995年召開的世界婦女大會等為千年發(fā)展目標(biāo)的設(shè)立奠定了重要基礎(chǔ)。

千年發(fā)展目標(biāo)提出后，還經(jīng)歷了一個(gè)完善的過程[5]。其中，2002年在蒙特雷召開的“關(guān)于發(fā)展籌資問題國際會議”以及在約翰內(nèi)斯堡召開的“可持續(xù)發(fā)展世界首腦峰會”從發(fā)展籌資和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展兩個(gè)方面豐富了千年發(fā)展目標(biāo)。2005年召開的世界首腦會議進(jìn)一步完善了千年發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)容，并且促使發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在加強(qiáng)合作、共同實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)方面達(dá)成了一致。

最終確定的千年發(fā)展目標(biāo)共包括8大目標(biāo)和21項(xiàng)具體指標(biāo)。8大目標(biāo)分別為：消除極端貧窮和饑餓；普及初等教育；促進(jìn)男女平等并賦予婦女權(quán)利；降低兒童死亡率；改善孕產(chǎn)婦保??；與艾滋病毒/艾滋病、瘧疾和其他疾病作斗爭；確保環(huán)境的可持續(xù)能力；制訂促進(jìn)發(fā)展的全球伙伴關(guān)系。目標(biāo)實(shí)施的期限是到2015年。

孫新章：中國參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程的戰(zhàn)略思考

中國人口·資源與環(huán)境 2016年 第1期1.2 千年發(fā)展目標(biāo)的主要實(shí)施進(jìn)展

千年發(fā)展目標(biāo)是自聯(lián)合國成立以來，在發(fā)展領(lǐng)域最具影響力和凝聚力的全球議程。千年發(fā)展目標(biāo)實(shí)施以來的15年，是人類歷史上減輕貧困與饑餓、普及初等教育、促進(jìn)性別平等、改善飲用水源、控制傳染性疾病蔓延等成就最大的15年（表1）。千年發(fā)展目標(biāo)之所以能為全球發(fā)展發(fā)揮巨大的推動(dòng)作用，主要有兩個(gè)原因：第一，千年發(fā)展目標(biāo)凝聚了國際社會在發(fā)展領(lǐng)域的諸多共識，在聯(lián)合國的推動(dòng)下，千年發(fā)展目標(biāo)成為近15年來全球發(fā)展的總目標(biāo)和國際合作的重要落腳點(diǎn)，幾乎所有的成員國政府、絕大多數(shù)國際組織以及數(shù)以萬計(jì)的民間社會組織共同為此付出了努力；第二，千年發(fā)展目標(biāo)確立了以減貧為核心的目標(biāo)體系，數(shù)量有限，指標(biāo)和實(shí)施期限明確，這有利于各方調(diào)動(dòng)資源采取有針對性的行動(dòng)。

1.3 全球?qū)嵤┣臧l(fā)展目標(biāo)的差距與千年發(fā)展目標(biāo)的自身缺陷 盡管千年發(fā)展目標(biāo)為全球發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用，但全球在實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)的許多方面仍存在巨大差距，且取得的進(jìn)展很不均衡，一些新的挑戰(zhàn)逐漸凸顯。另外，從千年發(fā)展目標(biāo)自身看，在總體設(shè)計(jì)上也存在許多缺陷。完成千年發(fā)展目標(biāo)未竟事業(yè)、彌補(bǔ)千年發(fā)展目標(biāo)自身缺陷，成為國際社會對2015年后發(fā)展議程的共同期待。

從差距與挑戰(zhàn)來看，主要體現(xiàn)在六個(gè)方面。一是消除貧困的任務(wù)依然艱巨。按照聯(lián)合國的貧困標(biāo)準(zhǔn)，目前全球仍有8億多貧困人口。從地區(qū)分布看，貧困人口日益向撒哈拉以南非洲集中[7]，目前該地區(qū)集中了全球貧困人口的一半，貧困發(fā)生率高達(dá)35%，該地區(qū)的減貧步伐落后于世界其他地區(qū)。二是地區(qū)與城鄉(xiāng)貧富差距加大。在發(fā)展中國家，農(nóng)村人口中的50%缺乏改進(jìn)的衛(wèi)生設(shè)施，18%仍沒有獲得清潔飲用水；而城市人口僅為18%和4%。三是性別不平等問題突出。從全球來看，女性貧困發(fā)生率高于男性，就業(yè)難于男性，政治參與度低于男性。四是氣候變化與環(huán)境退化的威脅沒有減輕。目前全球40%的人面臨水資源短缺困境，極端氣候帶來的災(zāi)害增加，森林仍在減少，生物多樣性喪失的趨勢沒有逆轉(zhuǎn)。五是地區(qū)沖突和恐怖主義成為人類發(fā)展重大威脅。受地區(qū)沖突影響，近年來全球難民人數(shù)不斷上升，至2014年末全球達(dá)6 000萬難民，是二戰(zhàn)以來的最高值，目前歐洲正在經(jīng)歷自二戰(zhàn)以來最為嚴(yán)峻的難民危機(jī)。六是許多新的發(fā)展挑戰(zhàn)逐漸凸顯。與15年前相比，慢性病、老齡化等對全球發(fā)展的挑戰(zhàn)加劇。

千年發(fā)展目標(biāo)的自身缺陷主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，千年發(fā)展目標(biāo)沒有充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，是一個(gè)片面的發(fā)展議程?？沙掷m(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三大支柱要平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展，但千年發(fā)展目標(biāo)遺漏了許多關(guān)鍵內(nèi)容，一些目標(biāo)的設(shè)計(jì)也沒能抓住問題的本質(zhì)。第二，千年發(fā)展目標(biāo)是站在全球角度設(shè)置的議程，沒有慮及不同國家所處的發(fā)展階段差異和國情差異。從實(shí)際情況看，各

國政府更為關(guān)心的是在國家層面落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)。但當(dāng)將千年發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)化為國家目標(biāo)時(shí)，許多指標(biāo)明顯不合適。三是缺乏有力的實(shí)施手段。千年發(fā)展目標(biāo)是一個(gè)自上而下的議程，目標(biāo)框架受限于“捐助國—受援國”模式[8]。在千年發(fā)展目標(biāo)中，目標(biāo)1至目標(biāo)7重點(diǎn)是為發(fā)展中國家設(shè)計(jì)的，給出了清晰的任務(wù)和時(shí)間要求；作為執(zhí)行手段的目標(biāo)8是為發(fā)達(dá)國家設(shè)計(jì)的，但在資金籌措、技術(shù)支持等方面則沒有給出明確的要求。

2 “2030年可持續(xù)發(fā)展議程”的制定過程、主要內(nèi)容及對全球可持續(xù)發(fā)展的影響2.1 制定過程

2010年9月，聯(lián)合國召開了千年發(fā)展目標(biāo)高級別會議。會議一方面呼吁各國加速實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)，另一方面決定啟動(dòng)2015年后發(fā)展議程的制定工作。五年來，在聯(lián)合國的主導(dǎo)下，國際社會圍繞2015年后發(fā)展議程在全球范圍內(nèi)開展了一系列重要行動(dòng)，幾乎所有的聯(lián)合國系統(tǒng)機(jī)構(gòu)、聯(lián)合國成員國以及數(shù)以萬計(jì)的民間社會組織、數(shù)以百萬計(jì)的社會公眾參與了這一進(jìn)程?？傮w來看，制定過程可分為兩個(gè)階段。

第一個(gè)是雙軌并行階段（2011-2013年）。所謂的雙軌是指2015年后發(fā)展議程和“里約+20”峰會。在2015年后發(fā)展議程方面，聯(lián)合國建立了“聯(lián)合國系統(tǒng)工作組”、“聯(lián)合國發(fā)展組”和“2015年后發(fā)展議程高級別名人小組”等工作機(jī)制，形成了多份重要的建議報(bào)告（表2）。其中，聯(lián)合國系統(tǒng)工作組匯聚了60多個(gè)聯(lián)合國系統(tǒng)機(jī)構(gòu)，于2012年6月向秘書長提交了《實(shí)現(xiàn)我們所有人期望的未來》報(bào)告；聯(lián)合國發(fā)展組圍繞沖突與脆弱、教育、環(huán)境、治理、增長與就業(yè)、衛(wèi)生、饑餓與營養(yǎng)安全、不平等、人口、能源、水等11個(gè)主題開展了廣泛的國際咨詢，于2013年9月發(fā)布了《百萬種聲音：我們想要的世界》報(bào)告；高級別名人小組在廣泛征求各國政府、相關(guān)企業(yè)、民間社會組織、社會公眾等全球利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，于2013年5月向秘書長遞交了《新的全球伙伴關(guān)系：通過可持續(xù)發(fā)展消除貧困和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》報(bào)告。在“里約+20”峰會方面，通過了成果文件《我們希望的未來》，形成了兩大成果：一是將原來的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會升格為級別更高、協(xié)調(diào)能力更強(qiáng)的可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇，二是提出了制定全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。事實(shí)上，各國代表原本計(jì)劃在“里約+20”峰會上通過全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，但由于各方立場迥異，峰會最終未能在SDGs制定上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展[9]。于是聯(lián)合國在峰會結(jié)束后建立了一個(gè)專門的政府間開放工作組，繼續(xù)推進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)磋商進(jìn)程。

第二個(gè)是并軌階段（2014-2015年）。由于2015年后發(fā)展議程和全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)均是在聯(lián)合國主導(dǎo)下，以設(shè)定未來全球發(fā)展藍(lán)圖為使命的政府間進(jìn)程，二者之間的交叉重疊現(xiàn)象非常明顯。為此，聯(lián)大在2013年9月召開了專門會議，呼吁國際社會面向未來，以普適性為基本原則，制定“一個(gè)發(fā)展框架，一套發(fā)展目標(biāo)”。2014年7月，開放工作組在經(jīng)歷一年多的政府間磋商后，形成了關(guān)于全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的建議，該建議包括17大目標(biāo)，共169個(gè)指標(biāo)。2015年1月，聯(lián)大就2015年后發(fā)展議程召開特別會議，通過了A/69/L.49號決議。決議明確提出：2015年后發(fā)展議程的制定將以全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)，同時(shí)吸收其他有關(guān)磋商進(jìn)程的成果；2015年后發(fā)展議程將由四部分構(gòu)成，即政治宣言、全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、執(zhí)行手段、后續(xù)進(jìn)程。從2015年1月至8月，聯(lián)合國重點(diǎn)圍繞政治宣言、執(zhí)行手段和后續(xù)行動(dòng)三個(gè)部分召開了一系列磋商會議。其中，執(zhí)行手段部分吸收了第三次發(fā)展融資問題國際會議成果文件《亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程》[14]中的許多內(nèi)容，該成果文件就實(shí)現(xiàn)2015年后發(fā)展議程所需的資金問題提出了具體的籌措建議，另外還提出了設(shè)立全球技術(shù)促進(jìn)機(jī)制等。2015年8月2日，各國談判代表就2015年后發(fā)展議程的案文達(dá)成一致，最終名稱確定為《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。

2.2 主要內(nèi)容

“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”共分四大部分：政治宣言、全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、執(zhí)行手段、后續(xù)行動(dòng)[15]。政治宣言闡釋了國際社會的共同愿景，即致力于實(shí)現(xiàn)一個(gè)沒有貧困與饑餓、沒有恐懼與暴力、充分尊重人權(quán)與法制的世界，一個(gè)人人能夠公平享有教育與就業(yè)權(quán)利、醫(yī)療和社會保障服務(wù)、清潔飲水與現(xiàn)代能源的世界，致力于實(shí)現(xiàn)包容和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用……。政治宣言重申了里約原則，呼吁各利益相關(guān)者共同行動(dòng)起來，把握住拯救地球母親的最后一次機(jī)會。