公眾參與中小學教育亂象治理:主體、內容與機制

公眾參與中小學教育亂象治理：主體、內容與機制

張天雪，黎莉

(浙江師范大學 教師教育學院，浙江 金華 321004)

摘要：事關民生的教育常被一些霧霾所遮蔽，使這個以“辦人民滿意教育”為宗旨的行業時常處于人民最不滿意的尷尬境地，當這種不良現象蔓延下去的時候，就會墜入腐敗的深淵。教育環境的治理僅靠行政規約還不能贏得民心，打一場教育亂象治理的全民戰爭是遏制其惡化的根本。厘清公眾參與教育亂象治理的主體、內容和機制，使各方合力而為，重點突出且手段多元。參與教育亂象治理的主體有三：社會公眾、校內師生和基層教育公務人員；教育亂象治理的內容根據各主體的便捷性可劃分二十六項；這種治理的機制分為制度性的和非制度性的機制，共有九小類。

關鍵詞：教育亂象；亂象治理；公眾參與

收稿日期：*2014-12-15

作者簡介：張天雪(1969-)，男，黑龍江齊齊哈爾人，浙江師范大學教師教育學院教授，博士；黎莉(1989-)，女，湖北赤壁人，浙江師范大學教師教育學院碩士研究生。

基金項目：浙江省高校人文社科重點研究基地“教育學”一級學科基地課題“我國高校自主招生的實踐模式與政策進路研究”(ZJJYX201302);浙江師范大學教育學一級學科基地研究生課題“教育腐敗遏制中的公眾參與研究”(KY322205020512038001)

中圖分類號：G521文獻標識碼：A

隨著教育體制改革的不斷深化，我國教育事業取得了蓬勃發展，與此同時教育系統中也顯現出一些不合理、不正常的現象，或者稱之為教育亂象，這種亂象的隱身性、復雜性使其以水滴石穿的侵蝕力在動搖著民族的根基。貪污受賄、違規收費、權學交易、招考舞弊、科研造假與經費流失、有償家教等違法違紀行為嚴重污染了教育領域的風氣，使教育這一凈土逐步演變為腐敗的高發區。目前，高等教育領域中的嚴重違規和腐敗行為已引起了公眾的注意，反觀基礎教育中的亂象，公眾怨言雖多，但因其難以構成明確的腐敗事實，很難引起人們持續性的關注和參與。事實上，基礎教育領域一些不正之風及亂象已經成為腐敗的溫床，如不及時加以遏制和防范，教育腐敗問題將會愈演愈烈，從而對基層公眾造成嚴重傷害。如2008年“中關村三小”校長等人利用職權貪污收取高額擇校費并竊為己用，該校賬外資金超過了一億元；2010年耒陽縣一夜之間167道調令將大批鄉村教師調到城區學校任教牽出當地教育局腐敗內幕；2012年永康小學校長集體貪污學生午餐費，驚動了中央最高層……僅2013年上半年全國就發現教育亂收費問題2 566個，清理取消違規收費項目累計361項，1 095人受到黨紀政紀處分。長期以來，我國打擊不正之風的主體力量是政府，但自十八大高壓反腐后，社會公眾對遏制違規違紀行為的參與呈現井噴狀態。亞洲防止犯罪基金組織顧問埃納姆·哈克說：“發動公眾參與和采取嚴厲措施打擊貪污腐敗行為，是保障持續發展和造福于人民大眾的靈丹妙藥?！盵1]具體到教育領域，民眾參與教育亂象治理有三個前提性問題要厘清：誰參與、參與什么和怎么參與。

誰參與——教育亂象治理的參與主體

既然教育是一項民生事業，那么民權就應在這項事業中起根基性的作用，民眾對教育的關注就是對自己命運的守護。多數民眾對教育的熟知程度要高于其他公共領域，因為每個人都或多或少地接受過或實施過教育。我們以政府、學校和社會三個層面來看，民眾參與教育亂象治理的主體主要來自于社會這個范疇的公眾和學校范疇中的教師及政府范疇的教育行政部門的基層公務人員。三者之間形成了監督與被監督的關系，體現的參與路徑是自下而上、自外而內的。

首先來看社會公眾。社會公眾按其與教育的直接利益關系可分為政策受益者和政策旁觀者。從基礎教育政策受益者角度來看，社會公眾最大的群體是家長，其參與教育亂象治理的可能性最大。但家長群體的構成又相當復雜，受閱歷、文化水平、職業和社會地位等限制，不同的家長對教育亂象的認知度、容忍度、參與意愿和能力參差不齊，有時很多家長本身就是教育不正之風的衍生者和助長者。第二個群體是專家學者和媒體，這一群體是對教育政策的理性分析者和客觀評判者。長期從事教育分析和研究的專家學者具有敏銳的教育嗅覺，能及時發現問題并直擊問題的本質，是教育亂象監督者中相對權威的群體。新聞媒體是民主社會中強有力的輿論監督者，其不但可以成為政府、智庫和民眾之間溝通的平臺，也是助力民眾反對教育不端行為的利器。第三個群體就是關注教育發展的其他社會公眾，主要指社會公眾中關心教育熱點、關注教育改革發展方向的群體，這一群體能積極主動地去了解各類教育信息，對身邊的教育問題熱心關注，利用自媒體、公益訴求和坊間議論等形式為教育亂象治理提供平臺和營造氛圍。

其次來看學校內的公眾，這里的公眾主要是學校校長、教師和學生，他們既是教育政策的直接對象，也是教育政策的具體執行者。除學生之外，其既可以是教育不端問題的涉事者，也可以是教育亂象的旁觀者、監督者和遏制者。校內公眾是距離中小學教育亂象最近的或涉事的群體，但是其參與教育亂象治理有各自的局限。首先來看校長，其既是公權力運用中最易腐敗的群體，也是遏制校內不正之風的“上線”(或“天花板”)。1985年教改之初，校長曾擁有人事權、財物權、辦學自主權、課程開發權和教學研究權五項權力。在這五項權力中，最易誘發校長權力腐敗的是前三項。教育亂收費、錢學交易(如擇校)、辦學經費的貪污挪用、違規辦學等校長腐敗現象時有發生。隨著省市統籌能力的提升，教師流動的展開，教育投入的增長，目前校長的財權和人權受到了削弱，辦學自主權也處在“管評辦相對分離”的試驗中。教師群體是教育亂象的很好遏制者，是遏制教育亂象的底線。但現實中，很多教師，特別是主科教師和班主任，則被家長各種形式的禮金(卡、物)和有償家教拖下了水，成為教育不正之風的助紂者。如黑龍江“馮超群事件”讓人們大跌眼鏡，部分教師已墮落到公然索賄的境地。校內公眾的兩面性注定其在參與教育亂象治理中的片面性，也注定需要用制度來規范其權力運作。

最后來看教育行政部門的公務人員，由于其是離教育尋租機會最近的群體，也是可對教育不端行為發現最及時的群體，因此最易遭到人們的詬病。他們既是最容易進行權力交易的人，也是最應該自律于合法權利之內的人，還應是教育亂象的重要監督人。學校賬目不明、基建腐敗、評審中的弄虛作假等教育亂象是普通公眾很難接觸到的，不易被社會公眾所發現，而審查和監督學校的建設和運作是教育公務人員的工作內容之一，因而其最容易發現教育管理內部的各種亂象?？梢姡珓杖藛T是遏制教育亂象的“紅線”，只要他們嚴于律己，履職有方，即可成為打擊和遏制教育不正之風的重要力量。

隨著我國民主政治的不斷發展和人民民主觀念的迅速增強，黨和政府也越來越強調公眾參與在社會治理方面的重要作用，國家預防腐敗局在《2011年工作要點》中首次提出要“引導社會力量有序參與預防腐敗”，黨的十八大報告特別提出，“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”，充分肯定民主監督和輿論監督的重要性；2013年9月，中央紀委監察部網站開通網絡舉報平臺，增強了公眾參與反腐的信心。由此可見，在全民參與社會治理的大環境下，公眾參與教育治理的意愿、內容與能力將在強度、廣度和深度上發生變化，傳統以“政府和學校為中心的教育治理工作”正在向“以政府、學校和公眾為合力的教育治理工作”轉變。

參與什么——公眾參與教育亂象治理的內容

在解決了誰參與的問題后，接下來的問題就是參與什么。由于參與主體認知水平、行為能力和信息汲取能力殊異性很大，并且各個利益主體對相關事物的關注度和自我訴求也不盡相同，所以在參與內容上就呈現了碎片化傾向，但正是這種星星火種才會形成遏制教育亂象的燎原之火。

教育亂象主要指學校教育中存在的不規范的、不正常的利益互換、教育尋租和違法違紀行為。這種亂象的不斷演化和蔓延逐漸導致了教育系統中各種顯性和隱性的腐敗現象。對于教育亂象的具體表現形式，學術界還沒有進行較為系統全面的界定，不過對教育腐敗內容的界定一定程度上有助于我們對教育亂象的理解。目前學界對教育腐敗的描述多采用列舉式定義，分歧不大。楊東平將此歸納為：考試舞弊；權學交易和錢學交易；學校亂收費；學術腐??；學校在事關自身利益與聲譽的各種評審、申請——如高校學位點、博士生導師資格、院士資格評審、科研項目申請、中小學的“普九”和各種達標驗收——中弄虛作假、暗中操作的違紀行為；學校中少數領導干部和職工貪污、受賄的經濟犯罪行為；辦學過程中的不規范、不公正行為。[2]聯合國國際教育規劃所(IIEP)認為“教育腐敗機會領域包括:工程轉包、投資預算與分撥、工程選擇與定址、學校布局和建設與配備、私立學校的執照和行業津貼分撥、教師及人員的聘用晉升及培訓、教育部門行政人員特別福利與學術獎金、教科書和其他教學材料設備及食品的采購和分發、學校預算分撥與使用、學校入學考試和畢業證書頒發等等”。[3]

我們認為教育亂象從教育階段上來劃分可以分為學前教育亂象、基礎教育亂象和高等教育亂象；從涉事主體的角度上來劃分主要涉及教育行政機構人員的不端行為、學校行政部門人員的不端行為和教師的不端行為；從具體內容上劃分主要包括事業管理中不端行為、招生過程中的不端行為、培養過程中的不端行為和教育基建中的不端行為。具體到基礎教育領域,根據不同參與主體的群體特征及利益角度的不同，可將公眾參與的教育治理范疇分為以下幾個方面(詳見下頁表1所示)。

首先來看易由學生、家長(含家長委員會)、媒體及其他公眾依法進行監督舉報的教育不端行為。近年來在家長揭發舉報的教育不端行為事件中，首先是兩類顯性教育不端行為：一是學校的亂收費行為，巨額的擇校費、無厘頭的贊助費、各種資料費及書本費，讓家長不堪重負；二是學校在學生培養中的不公正行為也引起了家長的極度不滿，學校變相分重點班，將比較好的教育資源分配給一些“走后門”的學生，教師根據親疏關系或經濟利益差別對待學生，極大地破壞了教育的公平性。其次還有一些比較隱性的不端行為，如暗示學生去指定商店購買學習資料或食品、校內小賣店的暴利經營等。而媒體及其他社會公眾更多監督的是社會普遍關注的、對公眾造成較大影響的教育不端行為，如各類重大考試中的泄題、徇私舞弊行為，招生時的權學交易、錢學交易，特別是每年中高考期間此類報道層出不窮，輿論聲討此起彼伏；還有對學生健康和安全造成重大損害的腐敗行為，如2013年爆出的“毒校服”事件，上海21所學校涉事其中，再如近些年來中小學校長克扣學生餐飲補貼的惡行頻頻爆出，更是受到社會公眾的譴責。

其次來看由教育專家和學者易于監督的教育不端行為。由于在學校職稱評定、教師教育科研課題與論文評審、教師榮譽評審等方面隱藏著諸多人情瓜葛、暗箱操作，而這些事務的隱秘性又不易為廣大公眾所熟悉和關心，雖對公眾利益影響不大，卻可動搖學校成員的信任感和公正感。因為對這部分教育亂象的防控具有很強的專業性和技術性，所以需要由專門的專家和學者進行參與。

表1　 公眾參與教育治理的內容

第三是應由學校監管部門人員進行監督和管理的教育不端行為。學校監督和管理的對象主要有兩類：一是職能部門工作人員，二是學校教師。學校職能部門工作人員最容易利用職權牟取私利，比較普遍的是學校干部和職工貪污受賄，虛假報銷和違規報銷行為，預算外的公款消費等，這些問題關系著學校組織的整體風氣，直接影響著學校的氛圍。近年來，教師有償家教、索要紅包或禮物、謝師宴的現象越來越普遍，嚴重影響了教師形象，破壞了教育在民眾心目中的地位，這些問題的第一責任人應該是學校監管部門。

第四是易由教師組織及教師個體進行維權和監督的教育不端行為。學校內部的人事變動、績效考核、津貼發放等涉及的利益主體是學校教師，對于學校不正當的聘用和晉升、不公正的績效考核、違反標準的克扣工資及福利、部分特權人員的特別福利和津貼等侵犯教師正當權益的不端行為，教師組織或個體反對的積極性比較高，往往會主動揭發檢舉，提供詳細可靠的證據。

最后是應由教育行政部門基層公務員進行監督與揭發的教育不端行為。一般公眾很難掌握一些學校教育違規行為的確切證據，如學校在事關學校利益、聲譽的各種評審、申請中弄虛作假、暗中操作，學校預算在分撥與使用過程中賬目不明，違反學校規劃標準建造不需要的校舍等，而基層公務員熟悉教育部門的各項政策和信息，并且負責審查和監督學校各項工作，比較容易洞悉其中的不當行為。

以上五個方面構成了一個全面、系統的教育亂象治理的內容體系，需要注意的是，不同監督主體的監督內容并沒有明確的劃分界線，相互之間會有一定的重疊和交叉，這里只是依據各主體的自身特點、利益訴求、能力范圍等因素的不同側重進行劃分。

怎么參與——公眾參與教育亂象治理的機制

教育治理沒有完成時，公眾參與也不應是一時熱血，所以應建立完善的制度體系，形成相應的機制運作。據此，我們將公眾參與教育亂象治理放在制度性參與和非制度性參與兩個維度上檢視，共得出九種相應的機制，分別是：制度性的家校合作機制、教育信息公開機制、教育議事與聽證機制、教育監察機制、信訪與舉報機制、法律與行政救濟機制，以及非制度性的民意調查機制、媒體曝光機制和網絡輿情機制。

第一，家校合作機制。現代教育管理證明，學校和家長的共識與合作是有效學校的重要特征之一，[4]但我國中小學長期以來是埋頭做事，關門辦學，導致學校不是社區中的學校，不是顧客的學校，學校只是利用家長而不是讓家長參與進來，學校沒有起到引領、信息公開、服務三大作用。重新設計家長學校并頒布《家長參與學校治理行動指南》，恢復家訪和校園開放，學校主動強化校務公開，特別是涉及學生利益的收費、分班、班主任及任課教師安排、排座位等事務，實現家長委員的實質性參與，同時豐富雙方合作的渠道，在傳統家訪、書信、電話、家長會等渠道基礎上, 努力開拓新渠道，如充分利用網絡資源的優勢, 通過網絡視頻、QQ、博客、電子郵件、手機短信等各種不同方式與家長溝通，[5]主動向家長尋求意見、建議等。學校引領家長參與教育治理的主動性不但能凈化校園的風氣，還能拉近家校物理與心理距離。

第二，教育信息公開機制。信息不對稱是教育不端問題潛藏的重要原因，但現實中教育行政部門、學校和公眾之間無論是實體平臺(各種聽證會、委員會、代表會、家訪等)還是虛擬平臺(網絡、信息群、郵件、校訊通等)多是形式化的和單向度的，這種信息不對稱既會導致公眾信任度的降低，侵犯公眾的教育信息知情權，也易使公眾懷疑學校在進行暗箱操作，特別在“評比、加分、推優、分班、交費”等方面，而這些方面恰是教育違規違紀行為的易發點，故教育部在2012年下發的《全面推進依法治校指導實施綱要》不但規定了家校聯系的必要性，也對信息公開進行了專項說明。所以優化信息公開網站、建立教育信息發布制度、公示制度、告知制度、說明制度等都是防止利用信息不對稱而進行教育尋租的主要手段。

第三，教育聽證制度。教育聽證制度在整個聽證體系中還相當薄弱，仍處于發展的初期階段，其適用范圍還有待拓寬，實施程序還有待規范。從制度層面來說，要規范教育聽證辦法，對教育聽證的內容、范圍做出合理的界定，并對教育聽證代表的選取、教育聽證程序等作出較為科學且明確的規定。具體而言，教育收費、課程方案調整、學校布局調整、學區劃分、招生畢業等事關民眾切身利益的教育事項都應納入聽證范疇。隨著教育聽證制度的發展，聽證內容要進一步細化，從宏觀向微觀深化。對于參與代表的人員結構要具有全面性，代表相關各方利益，不僅包括學生、家長、學校等方面的代表，還需包括相關領域專家、教育部門代表以及權威媒體，以保證聽證會議的質量和實效性。

第四，教育監察機制。強有力的監督是遏制教育不端行為的重要措施，讓公眾參與教育監督更是打擊教育系統不正之風的重要途徑，早年筆者提出的“教育督導法律實體化”[6]的建議就是推進包括教育督導、教育監察、教育行政在內的機制性創新。管評辦相對分離是現代教育制度的趨勢，而監察應歸屬到“評”的范疇，所以相對獨立的教育監察更加公正、高效。打破政府包攬的單一結構，形成政府委托、第三方評價機構介入和社會公眾廣泛參與的相制約式的評價、監督體系和機制，選取具有代表性的家長、教師、有關專家和學者、媒體代表等作為教育監察機構的重要成員，了解教育事實，反映教育問題，提出相應的意見和建議。

第五，教育信訪制度。信訪舉報是公眾揭露教育不端行為、維護自身權益、表達自身意愿的有效途徑，是公眾參與教育治理采用較為普遍的一種途徑。為進一步完善信訪渠道，教育部門設置了信訪部門，專門處理公眾來信，接待公眾來訪。據筆者統計，當下教育部開通了13條電話舉報熱線，如高考舉報熱線、學生營養辦監督舉報熱線等。在此基礎上，政府還需進一步加強信訪工作的法制化，依法治訪，健全信訪法定程序，明確責任，限定處理期限，避免人治化運作與法治的背離，切實維護信訪者的合法權益。同時應積極探索信訪工作的新途徑，從群眾上訪的單軌方式向群眾上訪與行政下訪雙軌運行方式轉變。

第六，教育行政與法律救濟機制。目前我國已建立了一套相對合理、規范的教育行政訴訟制度，主要針對訴訟人本身的合法權益受到侵犯的情況。但現實中，行為主體申訴案件并不多，對于易發的教育腐敗問題，如升學考試、加分保送、處分批評、教育歧視、亂收費、錢學交易、職務評聘、年度考核、待遇及獎懲等方面要強化師生的申訴與保護的救濟機制。

第七，民意調查機制。教育治理需要公眾積極主動地參與到民意調查中來，揭露亂象事實，為教育亂象治理出謀獻策。近些年教育部不斷就教育治理方面的政策廣泛征求群眾意見，但教育民意調查存在實效性差、公眾參與度不高等問題，對此，需要改善民意調查機制。首先必須規范民意調查程序，制訂具體的實施細則，特別是調查后續工作的相關規定，切忌流于形式。其次民意調查在以政府為主導的同時應大力發展獨立的、專業的民調機構，一鼓勵和支持民辦調查機構的發展，二與主流媒體展開合作，成立專門的媒體調查機構，三積極推動學術類民意調查機構的發展，在大學設立專門的調查機構、研究所，或將重大教育問題以課題的形式展開社會調查和研究。[7]最后，政府應成立由相關專家和學者組成的民意調查指導委員會，對民意調查機構的調查工作進行監督和指導，確保民意調查的客觀性和代表性。

第八，媒體曝光機制。新聞媒體是公眾揭露教育不端行為、遏制教育不正之風的有力“武器”。在制訂“新聞法”時就應明確新聞媒體在調動、參與、自律性地進行包括教育在內的社會監督的權利、義務和風險規避。教育部門、公眾與新聞媒體應形成三邊合作機制，媒體的客觀和公正、公眾的理性與主動、政府的配合與審查等都是保證借助媒體助力進行有效教育治理的要素。同時媒體也是澄清事實，溝通教育行政、學校與公眾之間的重要平臺，避免公眾對教育問題的放大化或有意無意的曲解。

第九，網絡輿情機制。隨著自媒體井噴式的發展，人人都是發布者，個個都有麥克風的時代正在到來。網上論壇、微博、微信等因為開放、交互、匿名等特點，成為公眾檢舉教育不端行為的重要陣地，并易形成集聚效應，成為引起輿情的爆發點。所以，關注教育輿情并引導教育輿情，培養具有理性督導力量的民間“大V”，形成公正的意見領袖。當然，對于輿情中揭發的腐敗苗頭，紀檢、監察和行政機構更要主動介入，積極調查與核實，對網絡謠言給予堅決的打擊和制止，使網絡輿情成為教育亂象治理的濾光鏡、放大鏡，而不是輿論陷阱。

相對于其他“老虎”和“蒼蠅”，教育不正之風更像“蚊子”，在慢慢地吸著公共事業的血液，且不易被人察覺；更像是蜘蛛吐絲，形成了一張有形無形的網，在這個網上，包括家長、教師、社會公眾在內的人群都能感覺到其在蔓延，也都痛恨其觸角的隱蔽，但有時卻又不知不覺(不得不)被粘在其中，甚至可能成為打擊教育亂象進程中的污點證人。唯有打一場教育亂象治理的全民戰爭，才能從根本上凈化教育空氣，才能從根基上培植社會公正。

參考文獻：

[1]王鐵.近年來外國反腐敗理論觀點綜述[M].北京:中國方正出版社,1998:94.

[2]楊東平.試論教育腐敗[J].北京大學教育評論,2003(2):109-112.

[3]張家勇,張家智.聯合國國際教育規劃研究所“教育倫理和教育腐敗”專題研究綜述[J].比較教育研究,2006(5):17-21.

[4]姚利民.有效學習的六個特征[J].比較教育研究,2002(5):36-40.

[5]羅福建.大學家校合作：問題、原因與對策[J].浙江師范大學學報:社會科學版,2009(2):118-120.

[6]張天雪.關于教育督導法律實體化的思考[J].國家高級教育行政學院學報,1999(6):69-71.

[7]董海軍,周強.我國民意調查的機構類型、問題與發展建議[J].中國國情國力,2011(7):28-31.

Public Participation in Addressing the Educational Problems

of Primary and Secondary Schools: Subjects, Content and Mechanism

ZHANG Tianxue，LI Li

(CollegeofTeacherEducation,ZhejiangNormalUniversity,Jinhua321004,China)

Abstract:Education, an issue closely related to people’s livelihood, has always been plagued by problems. The industry of education, with its goal of “building schools that satisfy people”, more often than not, puts people in an awkward position. The strings of problems, if left unaddressed, will be the hotbed for corruption. However, to cleanse the educational environment with administrative policies alone is not enough to win people’s support, while waging a war involving the public against educational problems is the key to stopping them from deteriorating. Subjects, content and mechanism should be sorted out so that joint efforts can be expected, key points can be highlighted and diverse means can be applied. The subjects participating in addressing educational problems are, namely, the general public, students and teachers within schools, and grassroots’ education-related civil servants. The content of addressing educational problems is classified into 26 categories out of the convenience of the subjects. The mechanisms are divided into systematical and non-systematical ones, with nine sub-categories in all.

Key words:educational problem; problem addressing; public participation

(責任編輯張麗珍)