聯(lián)邦制國家治下自然資源所有權(quán)憲制比較及其啟示

李松剛

【摘 要】各國政府為自然資源設(shè)定了國家所有權(quán)，然而這并不成為排除地方政府享有自然資源所有權(quán)的憲法依據(jù)與理由。以美國、俄羅斯、德國為代表的聯(lián)邦制國家在地方物權(quán)制度建設(shè)上走在了前列。世界主要聯(lián)邦制國家在憲法層面都對地方物權(quán)制度給予了肯定。我國可以建設(shè)中國特色的地方物權(quán)制度，以解決環(huán)境資源開發(fā)保護(hù)問題、緩解央地矛盾。

【關(guān)鍵詞】聯(lián)邦制；自然資源所有權(quán)；地方物權(quán)

國家治理之中難以回避的重大問題是中央和地方的關(guān)系，而圍繞央地關(guān)系最主要的無非“人、財(cái)、物”，只有中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配、權(quán)利（職權(quán)）與義務(wù)（職責(zé)）對等，方可形成良好的央地關(guān)系。“人、財(cái)、物”三個(gè)層次中“物”的層面較為基礎(chǔ)，也較為復(fù)雜，而如何解決“物”的問題，首先確定“物”權(quán)的問題，只有所有權(quán)權(quán)利主體明確，相應(yīng)的承擔(dān)責(zé)任的機(jī)構(gòu)也就明晰了。這樣，地方發(fā)展不僅有物質(zhì)保障，而出現(xiàn)爭議或者以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來環(huán)境惡化的時(shí)候，又可找到責(zé)任承擔(dān)者，不至于相互推諉。我們可將這種權(quán)責(zé)一致的“物”權(quán)稱之為“地方物權(quán)”。因此，在“物”上給地方充分的權(quán)利主體地位，建設(shè)完備的地方物權(quán)制度不失為解決央地矛盾的一劑良方，而自然資源在“物”的范圍里面最具有代表性，因此通過對自然資源的分析，先期定位地方物權(quán)到底為何。

自然資源作為一國重要的“物”是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本物質(zhì)保證，因?yàn)槭澜绺鲊紴楸緡淖匀毁Y源確立了國家所有權(quán)。然而作為“次級國家政府”的地方是否可以和中央一樣享有國家所有權(quán)呢？各國規(guī)定不一，但是可以看出因?yàn)閲医Y(jié)構(gòu)形式的不同，聯(lián)邦制國家中地方政府都享有該項(xiàng)權(quán)利，且制度完備。

一、問題的提出：聯(lián)邦制國家地方物權(quán)制度定位

聯(lián)邦制國家是先有地方，而后成聯(lián)邦，聯(lián)邦的權(quán)力來源于地方的讓渡，這就意味著地方是天然享有域內(nèi)自然資源的所有權(quán)，地方對域內(nèi)資源的控制力本應(yīng)強(qiáng)于聯(lián)邦，我們就不難理解阿根廷憲法之中為何有“各省對轄區(qū)內(nèi)的自然資源享有原始所有權(quán)”之規(guī)定。聯(lián)邦制國家地方物權(quán)的存在不言而喻，通過典型國家的實(shí)際情況，我們揭開地方物權(quán)制度的面紗。

美國是一個(gè)以土地私有為核心的國家，其土地分別屬于聯(lián)邦和州政府管理，聯(lián)邦政府直接管理的土地約占美國全部土地的三分之一。早在聯(lián)邦憲法之前，1785年美國就制定出第一個(gè)土地法令，對土地資源進(jìn)行開發(fā)和保護(hù)，美國憲法第4條第3款規(guī)定：“國會(huì)有權(quán)處置并制定合眾國領(lǐng)土或其他財(cái)產(chǎn)的一切必要規(guī)則和規(guī)章；”因此，聯(lián)邦政府制定一系列土地法令，并牢牢控制了大量土地。然而，美國憲法修正案第十條規(guī)定：“本憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權(quán)力，分別由各州或人民保留。”因此，各州對土地也“保留”了大量的權(quán)力。以土地征收為例，《美國財(cái)產(chǎn)法》、《美國聯(lián)邦土地政策管理法》、《美國公有牧地改良法》等法律中都有征收土地的規(guī)定，然而對“公共使用”的不同理解，造成了許多爭端，截止2007年8月有42個(gè)州為此專門修改州的憲法和法律以防止政府濫用征收、征用權(quán)，這是迄今為止在美國高等法院歷史上引起的最多的州修改法律的案例。這說明在土地問題上，州在聯(lián)邦指導(dǎo)之下?lián)碛凶约邯?dú)特的管理體系，各州實(shí)際情況不同，因而規(guī)定也千差萬別，但都不能超脫聯(lián)邦憲法的規(guī)定之外。我們可以看出，美國的自然資源制度是以憲法為指導(dǎo)，各州嚴(yán)格立法，各州在此項(xiàng)權(quán)力上擁有較大權(quán)限，但都沒有超過憲法的范圍，一旦出現(xiàn)爭議，訴諸法院，裁判的結(jié)果將會(huì)促使各州變更立法，在土地資源開發(fā)、保護(hù)上達(dá)到了良性循環(huán)。

《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第72條規(guī)定：“1.俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦主體的共同管轄對象包括：......（3）土地、礦產(chǎn)、水流和其他自然資源的管理、使用和支配問題；（4）國家財(cái)產(chǎn)的劃分；（5）自然資源的利用；保護(hù)環(huán)境和保障生態(tài)安全；專門自然保護(hù)區(qū)；保護(hù)歷史文物；...（10）行政立法、行政訴訟法、勞動(dòng)立法、家庭立法、住宅立法、土地立法、水資源立法、森林立法、礦產(chǎn)法、環(huán)境保護(hù)法；”從憲法之中可清晰看到，俄羅斯將自然資源的所有權(quán)主體、立法權(quán)限等方面給予聯(lián)邦成員單位充分的權(quán)力，保證地方擁有較為全面的能力為地方人民提供公共服務(wù)，保障人民福祉。第36條：“1.公民及其聯(lián)合組織有權(quán)擁有作為私有財(cái)產(chǎn)的土地。2.土地和其他自然資源的所有者，有權(quán)自由地占有、使用和支配其土地和其他自然資源。…”由此我們可以知曉俄羅斯土地所有權(quán)分三種形式：國家所有權(quán)，地方所有權(quán)和私人所有權(quán)。并且以及可以將俄羅斯聯(lián)邦的自然資源所有權(quán)可以分為四種形式：“自然資源私人所有權(quán)”、“自然資源國家所有權(quán)”、“自然資源地方所有權(quán)”和“其他所有權(quán)形式”。俄羅斯的模式為中央和地方共同擁有平等的所有權(quán)，聯(lián)邦主體對關(guān)乎地方發(fā)展的一切資源永遠(yuǎn)有完整所有權(quán)，即地方物權(quán)。

德國的自然資源管理體系較為嚴(yán)密。在德國基本法之中，第72條第74條中有關(guān)于聯(lián)邦和州對土地、水、自然風(fēng)光等可以進(jìn)行立法保護(hù)，雖然不如俄羅斯憲法規(guī)定得那么明確，但是也是在憲法中為地方物權(quán)制度留有一席之地。聯(lián)邦政府層面，德國的農(nóng)業(yè)和林業(yè)由消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)管理，其他自然資源（土地、礦產(chǎn)、海洋、水等）沒有單獨(dú)設(shè)立內(nèi)閣級管理機(jī)構(gòu)，而是在相關(guān)部內(nèi)設(shè)立相關(guān)司（局）或部門管理，由各部的隸屬單位負(fù)責(zé)具體工作。各州是管理自然資源的具體單位，州政府的職責(zé)涵蓋了礦藏勘察、開發(fā)與水文資源的管理和土地的管理。

二、聯(lián)邦制國家治下自然資源所有權(quán)的憲制類型化分析

通過現(xiàn)行聯(lián)邦制國家憲法層面的關(guān)于自然資源條款的分析，可知聯(lián)邦制國家自然資源所有權(quán)歸屬模式大體分為三種模式：第一種，以德國、俄羅斯、美國為代表。這類國家的自然資源所有權(quán)讓聯(lián)邦政府和地方政府共有，但地方擁有完備的地方物權(quán)，聯(lián)邦政府的角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境和制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的公共服務(wù)的角色。巴西也屬于該類，但巴西對自然資源的歸屬擁有層次更多，聯(lián)邦擁有何種資源，州擁有域內(nèi)除去聯(lián)邦所有的資源，市也擁有部門土地。巴西這種對州的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了排除法的規(guī)定，這極大保障了地方發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二類是以阿根廷、瑞士、阿聯(lián)酋和非洲的科摩羅為代表。阿根廷憲法中沒有規(guī)定聯(lián)邦對自然資源享有國家所有權(quán)，聯(lián)邦僅有保護(hù)自然資源的義務(wù)，提供適于人民發(fā)展的健康、和諧的環(huán)境。各省對域內(nèi)自然資源享有原始所有權(quán)，且各省不得行使屬于國家的權(quán)力的規(guī)定使我們知道阿根廷自然資源僅僅屬于地方。瑞士的各州對自然資源是擁有所有權(quán)的，聯(lián)邦的職責(zé)更多的是環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。阿聯(lián)酋亦是如此，自然資源為酋長國所有。非洲的科摩羅有四個(gè)島嶼聯(lián)合組成，各個(gè)島嶼對本島擁有較多管理的權(quán)限，只有在涉及多個(gè)島嶼的問題時(shí)，聯(lián)邦才有管轄。第三類模式存在較少以在奧地利、尼日利亞為代表，聯(lián)邦對自然資源擁有絕對的控制權(quán)，地方只有管理或者部分的執(zhí)行權(quán)。尼日利亞聯(lián)邦對自然資源，地方管理養(yǎng)護(hù)并獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

無論憲法之中如何規(guī)定自然資源的歸屬，聯(lián)邦制國家都不能回避地方擁有一定的自主權(quán)，這也是聯(lián)邦制存在的基礎(chǔ)，地方需要維系自身發(fā)展的基本物質(zhì)保障，無論讓與聯(lián)邦多少權(quán)力，在最原始的狀態(tài)，地方都是擁有自然資源所有權(quán)的，地方要為保障自己的財(cái)產(chǎn)等物權(quán)提供制度支持，也需要有一個(gè)聯(lián)邦作為國家構(gòu)架，用產(chǎn)自自身財(cái)產(chǎn)的稅收、孳息等衍生物來供給國防、外交，從而達(dá)到維系自身存在的終極目的，這種反推也證明了地方作為一個(gè)整體確實(shí)有物權(quán)存在的初衷和強(qiáng)力理由。因此地方物權(quán)制度的存在是合理且必要。

三、啟示：聯(lián)邦制地方物權(quán)制度對我國相關(guān)制度完善的效應(yīng)

（一）便于資源的開發(fā)與效益的合理分成

地方物權(quán)制度的明確，首先是對自然資源的開發(fā)、保護(hù)是大有裨益的。我國在自然資源所有權(quán)主體不清晰，憲法之中規(guī)定礦藏、水流專屬于國家所有，其他自然資源如森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源可分屬于集體所有。但都沒有所謂地方所有之立法例，且如此規(guī)定失之于寬，不利于實(shí)際操作。現(xiàn)實(shí)之中，我們實(shí)行“國家所有，分級代表”，但是中央地方兩級政府權(quán)責(zé)界限劃分清晰，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，大肆開發(fā)，利益分成由中央定奪，然后隨著資源的枯竭，大量問題暴露出來，地方政府發(fā)展遇到瓶頸，且環(huán)境問題日益惡化，中央享有利益分成卻不承擔(dān)治理責(zé)任，這也挫傷了地方進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的積極性，所謂的“兩個(gè)積極性”不能達(dá)致平衡；但為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻也不得不繼續(xù)維持粗獷的開發(fā)模式。若構(gòu)建地方物權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)主體，做到“誰擁有，誰開發(fā)，誰保護(hù)，誰污染，誰治理”，在從價(jià)計(jì)征資源稅收上進(jìn)行調(diào)節(jié)，確定地方參與資源開發(fā)的利益分成，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而惠及本應(yīng)惠及之地。

（二）助于理順央地關(guān)系及建構(gòu)制度范例

地方物權(quán)制度的建立有利于理順中央和地方關(guān)系以及各地方之間的關(guān)系，成為一種制度建設(shè)的樣板和突破口。自然資源的分布多可能是跨行政區(qū)域，以水資源為例，分隔兩省的兩縣爭水的情況頻現(xiàn)，而兩省也無法就此問題尋求很好的解決途徑與辦法，這只能求助于其共同的上級即中央。倘若地方物權(quán)制度完備，那么爭執(zhí)也就可能為之大大減少甚至漸漸被杜絕，并且相關(guān)補(bǔ)償或財(cái)政返還以及裁決機(jī)制的完善都是規(guī)范央地關(guān)系以及地方之間關(guān)系的利好因素。在環(huán)境資源保護(hù)與開發(fā)上，中央通過更多的事例甚至案例處理的匯集，制定全國性法律及具體政策，而各地方政府不能逾越。

（三）利于資源法治向能源法治的轉(zhuǎn)化

地方物權(quán)制度的憲法建構(gòu)本身體現(xiàn)的是一種資源管理思路。但從長遠(yuǎn)看，如果其實(shí)施狀況良好，很可能成為推進(jìn)資源法治向能源法治過渡的重要路徑。資源是有限的，資源轉(zhuǎn)化為能源的過程需要法律的規(guī)制，但能源不是單一的，在生態(tài)文明的背景下鼓勵(lì)其可替代性。資源法治一方面通過限制或規(guī)范資源的使用來完成，而在資源使用和節(jié)約使用愈益成熟的背景下，能源使用的規(guī)范化和水平的提升就成為可以提上日程的事情。這也是為什么我們將“國家能源局”這種規(guī)范能源使用的機(jī)構(gòu)至于國家發(fā)展和改革委員會(huì)之下。但這還需要監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的環(huán)境保護(hù)部門與監(jiān)督資源保護(hù)的國土資源部門等諸部門以及監(jiān)管能源規(guī)劃與改革的國家能源部門相互之間互有職責(zé)協(xié)調(diào)與契合，這也是地方物權(quán)制度對我國未來“大部門”制深入融合提出的另一道難題。

四、結(jié)語

地方物權(quán)制度建設(shè)可為我國現(xiàn)存的環(huán)境與發(fā)展難題提供一條解決問題的新思路，聯(lián)邦制國家地方物權(quán)制度日益完善的同時(shí)給我們充分借鑒的余地，但是我們單一制國家畢竟有其特殊的央地關(guān)系特點(diǎn)，不可能如聯(lián)邦制國家那樣完全對等或傾斜一方。我們憲法之中規(guī)定自然資源為國家所有，即全民所有。但是我們可以通過憲法解釋將國家的含義理解為中央政府和地方政府兩個(gè)層面，為地方物權(quán)制度鋪墊好基礎(chǔ)，在相關(guān)部門法之中如物權(quán)法、礦產(chǎn)資源法之中分別加入相關(guān)條款，適當(dāng)擴(kuò)展自然資源所有權(quán)主體范圍。在立法層面明確自然資源所有權(quán)的歸屬只是建設(shè)地方物權(quán)制度的第一步，隨著相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制的確立及爭議解決機(jī)制都是完整地方物權(quán)制度不可或缺的組成部分。

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