內蒙古在工業化、城鎮化進程中轉移牧民就業問題的調查
——以錫林郭勒盟為例

白格勒瑪

一、內蒙古錫林郭勒盟人口基本情況

2010年第六次人口普查結果顯示，錫林郭勒盟常住人口為102.8萬人，同2000年第五次人口普查的97.52萬人相比，10年共增加5.28萬人，增長5.41%；10年間全盟平均每年增加5280人，年平均增長率為0.54%，高于全區年平均增長率0.39%的水平，全盟人口總量呈現平穩增長態勢。其中漢族68.18萬，占66.33%；蒙古族30.97萬，占30.13%；與2000年相比，漢族增1.8萬，蒙古族增2.24萬。2010年城鎮人口62.85萬，城鎮化率由2000年五普的46.12%增長到61.12%。本次調查采用實地走訪、發放問卷和查閱資料等幾種形式，對錫林郭勒盟牧民轉移就業流動情況進行了調研。

二、牧民群體向城鎮流動聚集的主要原因

（一）經濟性流動是人口流動的首要因素

內蒙古各盟市大量農村牧區富余勞動力，向經濟發展較快的呼（和浩特）、包（頭）、鄂（爾多斯）地區或盟市政府所在地等經濟發展集中度較高的地區流動，成為農牧民利用自身的勞動力資源優勢實現增收的一條重要途徑。調研問卷顯示：牧民“進城實現就業的原因”主要有：“經濟收入會高于農村牧區”的占52%；“在牧區放牧比較辛苦”的占20%；另外“牧區草場喪失不能再從事牧業生產”占10%；“為了創業”占8%和“喜歡方便快捷的生活”占6%。

（二）牧區實施圍封轉移、退牧還草等生態保護政策而搬遷流動

自治區“十二五”規劃制定并實施了包括“退牧還草”在內的旨在保護草原生態環境、保護生物多樣性、維護生態平衡及實現畜牧業可持續發展等政策、措施。這些政策出臺與實施后，牧區牧民的草地被列入項目地區，政府有計劃地將牧區部分居民遷移安置，其中以進城務工實現產業轉型的人口居多，這也是形成牧區人口向城區或建制鎮流動的因素之一。

（三）草場退化，載畜量銳減，牧民因生計而被迫放棄傳統生產方式

盡管近幾十年來牧區的基礎設施建設有了極大的進步，但是抵御自然災害的能力還是不足，多數地區仍然是“靠天吃飯”。氣候變曖致使北方草地降水減少、地下水位下降、草原荒漠化加快、草地生態系統退化、產草量減少；草場載畜量減少使牧民在原有的居住地區生活難以為繼；尼若現象經常在草原上形成嚴重干旱（草原黑災）、或冬季大雪（草原白災），牲畜死亡、牧人患病，牧民失去了賴以生存的生產生活資料，被迫轉移進城務工。

（四）因資源開發、大型基礎設施建設等使草場被征用而向城鎮轉移

錫林郭勒草原地下蘊藏著大量的煤、石油、金屬等礦產資源，伴隨著資源的大規模開發利用，牧區草場被大量征用；為發展工礦企業而修建的公路、鐵路等基礎設施也征用了相當面積的草地，使得以畜牧產業為主要生產方式的牧民因失去草場和土地，不得不被迫離開草原向城鎮轉移。

（五）為子女接受更好的教育而進入城市陪讀

現在有越來越多的牧民家長自愿把子女送到城市以接受良好的教育，更有甚者為了孩子能夠有好的未來、更好的就業前景而舉家搬遷。

三、牧民從業類型及就業特點

在錫林郭勒盟當地，受就業人群年齡結構、文化程度、技能水平及思想觀念等多因素影響，轉移牧民就業呈現出以下幾個特點：一是以出賣體力就業為主，大多集中于普通服務業、交通運輸業和工程建筑業；二是以就地就近轉移就業為主，跨地區轉移為輔，70%以上牧區流動人口選擇在本地旗（縣）、蘇木內轉移就業；三是經濟貧困的牧業旗（縣）及農業旗縣的少數民族剩余勞動力流向經濟富裕旗（縣）從事第一產業；而經濟富裕的牧業旗（縣）、蘇木的少數民族人口的轉移就業積極性并不高。

此外，有相當一部分牧民進城務工的實際收入達不到預期目標，呈現出季節性、短期性和不穩定性的特點，即閑時進城務工，忙時返回牧區放牧、種田。

同時，有35%的牧民及其子女選擇自主創業就業。進入城市后主要從事具有民族特色的經營項目，如牛（羊）肉、奶制品加工銷售；蒙古族風味特色餐飲；蒙古族民族手工藝品和民族服飾設計及組建民族器樂團隊等，或在城鎮周邊從事畜牧業養殖、蔬菜種植，也有一些人依托本地資源優勢成為農畜產品經紀人。

四、牧民就業面臨的問題

一是文化素質不高、勞動技能水平底，導致就業層次低、職業穩定性差

由于地區資源富集，近幾年來越多的大型企業進駐錫林郭勒盟。當地牧民希望進入到資源開發的行業中，卻因勞動技能水平低，只能從事技術含量低、準入門坎低的體力勞動，勞動報酬相應也低。由于短時間內無法提高技能，導致在行業間流動性較大，不僅工資水平低，就業也不穩定，在城鎮中長期定居的概率也大大降低。

二是就業觀念陳舊，導致就業選擇不合時宜

從調查數據分析看，有超過60%受過專科及以上教育的牧民子女都不愿意回到旗（縣）、蘇木就業。他們的就業傾向于體面的、工資穩定的國家機關、事業單位、國有企業等，更多愿意留在大城市、大單位體現自己的所謂人生“價值”，不愿再回牧區從事簡單的服務性崗位，更不愿從事辛苦的傳統畜牧業生產。

三是牧民進城后出現文化、心理上的差異而導致的就業適應差

牧民進入城市后，更多地是希望能夠融入城市生活。但由于風俗習慣、語言文化和身份地位上的差異而導致實際社會地位上的不平等，以及某些市民對牧民的偏見和歧視，使得牧民不能很好地被城市接納與認同。再加上生活習慣改變，生活壓力增大、人際關系復雜多變等，容易產生不安、焦慮、壓抑等情緒。和其他民族地區少數民族有很大相似的是：牧民群體在體制上處于邊緣地帶，難以平等分享城市發展成果，難以適應都市生活，徘徊于現代工業文明和傳統牧業文明之間。

四是語言表達能力的欠缺對就業構成一定障礙

外出打工的勞動力中有許多由于漢語水平不高甚至不懂漢語，無法順暢地與周圍人群溝通交往，社交范圍狹窄、信息量少，致使無法順利工作。在調查中發現，旗（縣）、蘇木不少牧民及子女走出家鄉后，由于語言和生活習慣障礙不久又返回原地。

五是用人機構對牧民有封建的民族印象

由于個別用人機構對牧區、牧民及民族文化的了解不夠深入，對牧民的印象總還是停留在“野蠻、沉悶、落后”這些字眼里，認為牧民群體無法勝任他們提供的工作。在與其他民族交往過程中，因語言、文化、習慣、宗教信仰的差異引發的矛盾和沖突不可避免，用工機構因擔心招惹是非而將轉移牧民就業者拒之門外，也給牧民群體融入城市造成一定的負面影響。

六是牧民群體法制觀念淡薄、維權意識差，合法權益得不到有效保護

與用工企業相比，勞動者個體處于弱勢的一方。在遇到問題或者利益受到侵害時無法自保。雖然多數牧民參加了戶籍所在地的新型農村牧區合作醫療、社會養老保險，但進入城市后無法享受城鎮職工參加的養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等，自身的合法權益得不到根本保障。

七是公文翻譯不到位，牧民不了解轉移就業優惠政策

錫林郭勒盟是蒙古族居民集中居住的地區，生產以畜牧業為主，是蒙古族居民保留本民族語言和風俗最為完整的地區。政府涉及蒙古族事務的公文除漢文外，應同時頒發相同內容的蒙文形式，以保障蒙古族等使用蒙古語為主的少數民族群眾能夠看懂并及時了解政府的政策、法規等。然而現今關于牧民轉移就業優惠政策等文件或宣傳資料還沒有全部翻譯成蒙文，牧民不能夠全面準確了解相關的優惠政策，客觀上也影響了牧民就業。

五、對策建議

（一）充分發揮政府在促進牧民就業中的職責作用

各級政府部門和全社會都要共同關注牧民群眾的轉移就業，將牧民群眾轉移就業作為創建服務型政府的重要內容。逐漸建立“盟（市）、旗（縣）、蘇木、嘎查（村）”四級就業服務體系。各級勞動就業部門要加強對牧民的就業技術技能培訓，同時也要注重對蒙古族傳統手工技藝的傳承。通過開展勞務對接，大力拓展牧民群眾轉移就業渠道，推進農牧民創業園區建設，促進牧民就近就地轉移就業、返鄉創業。

建議建立由政府牽頭，勞動保障、扶貧、民政、發改、財政、教育、公安、衛生、計生、民族等政府工作部門共同參與的就業工作保障制度，按期召開會議，及時解決工作中出現的問題。

同時，政府及相關部門應從公共管理者的角度出臺一系列促進就業的政策與措施，建立完善的就業體系，給予牧民就業方面的政策制度保障。更重要的是，與進駐錫林郭勒盟進行資源開采開發利用的企業簽訂用工合同，在“利用”當地資源的同時也要保證為地方就業做出貢獻，聘用當地牧民和工人。

（二）健全法制，建立牧民就業保障協會

在旗（縣）、蘇木建立牧民就業保障協會，負責管理和服務牧民就業。協會還要負責包括對用人單位、就業崗位、工資待遇、社會保險和生活工作條件等信息的收集與發布，通過各種渠道及時傳遞給已經或即將轉移就業的牧民群眾，從而保證轉移就業的牧民能夠獲得有實用價值的信息，提高就業成功的機率。再者，協會要維護和保障牧民工的各項合法權益，當轉移就業的牧民群眾權益受到侵害時能得到及時的幫助；經常為轉移就業的牧民舉辦一些適合他們特點的文化娛樂活動，以促進轉移牧民的心理健康，從而促進社會秩序的和諧穩定。

（三）大力發展第三產業和勞動密集型產業

就業問題其實是一個社會發展問題。隨著經濟結構的轉型升級，牧區普通富余勞動力的需求呈現階梯性轉移規律，實現本地區的牧業勞動力就近就地轉移，就必須在當地大力發展第三產業和勞動密集型產業，讓牧民群眾在家門口就可以實現靈活的就業方式，利用閑暇時間務工，既不誤放牧，以解決牧民的后顧之憂，又可以消除因就業的不穩定性而帶來的收入不穩定，同時還可以帶動牧區消費市場繁榮發展。