實施國家戰略推進邊境法治若干法律問題探析

林智明

（廣西防城港市中級法院，廣西 防城港 538001）

一、邊境地區“先行先試”問題

邊境地區目前都是實施國家戰略開展國際合作的特殊區域，也是改革開放的熱點地區。在跨國經濟合作方面雖不享受“經濟特區”政策但也享有特殊政策待遇，比如東興為試驗田區，在某些經濟領域比如人民幣結算等享有“先行先試”的特權，其做法往往突破了法律的禁區。但目前邊境地區的“先行先試”僅為政策層面而且采取匯報授權的個案申請模式，在廣西實施立法法條例中，僅若干大城市具有地方立法權，邊境地區的防城港、崇左等大多是小城市，“先行先試”并沒有立法化。也就是說，在立法以及法治層面，邊境地區立法機構以及法院并不具有“先行先試”的特權。這顯然不能滿足邊境地區開展跨境經濟合作的需要，也不滿足適應此種經濟發展的法治的需要?！跋刃邢仍嚒奔热煌黄品山麉^、盲區，那么它就不僅是政策問題，既然進入法律領域就應該構成了法律問題。從這個意義上，邊境法治應該具有“先行先試”的特權。但在上級政府以及上級法院授權之前，應采取匯報爭取的方式以滿足推進邊境法治的迫切需求。比如，廣西高級法院關于對十三項行為不予以立案的規定就因不受理范圍超過立法法規定廣受批評，在實行立案登記制后應及時加以修改甚至廢止。

二、邊境法院職能定位問題

從目前邊境地區法治實踐看，邊境法院非審判的綜治功能要比其他法院要明確要強。體現在：1、“服務大局”要求十分高。在邊境地區如何搞好搞活跨境經濟合作是頭等大事，不僅是市委政府更是公檢法乃至全社會都要考慮的重大問題。法院因之推動了司法改革比如防城港市法院出臺服務大局與服務工業發展的工作意見設立企沙工業法庭，崇左市浦寨、防城港市東興分別設立互市調解室，并頻繁開展服務金融、房地產、工業、非公企業等普法宣傳與法律咨詢活動，強化了其服務大局的司法職能。2、綜治任務繁重。回訪幫教、社區矯正往往占用了不少刑事審判時間，尤其在集中管轄后由一個基層法院刑事審判庭幾個人承擔該項工作,在刑事案件高發情況下不堪重負。征地拆遷、鉤村扶貧等專用了審判骨干與人手，許多工作與法律無關造成了人才浪費，而且這些掛職人員往往最后調離法院導致人才流失與法官斷層；3、訴前與訴訟調解壓力過大。近年調解已從訴訟內發展至訴訟外，“無訴村屯”、“無訴社區”的創建工作雖進一步完善了基層法治體系但因此建立的“法官工作室”、“一村一法官”、“法治村長”等占用了審判力量加大了人民法庭的工作內容與壓力，“一村一法官”實質上采取聘任村干部充當法官也造成了基層法治素質過低，違法調解、強制調解等現象難以從根本上杜絕。在法院職能上分析，作為審判機關的定位是其根本，參與社會管理開展綜合治理應以不影響審判工作為前提，不能本末倒置。但根據邊境經濟迅猛發展對邊境法治的強烈需求，邊境法院應承擔一定的社會綜合管理職能。筆者認為，邊境法院參與的社會綜合治理工作應該與法律相關才好，與法無關的綜合治理工作應交由其他職能機構承擔。法院的審判執行職能性質決定了法院要嚴格遵循“不告不理”原則，可以實施“能動司法”的權限與范圍是十分有限而狹窄的。故訴前調解法院不宜過多介入，打造“無訟邊境”的主體應從法院轉為行政機構、司法部門及基層自治機構，充分發揮行政處理、司法調解、人民調解、仲裁等非訴機制在維護社會和諧穩定方面的積極作用。

三、邊民維權問題

目前邊境地區邊民維權水平還比較有限。1、外來人口維權艱難。以防城港為例，隨著國家戰略的深入推進，不少四川、重慶、東北、浙江、湖南、湖北等地以及廣西其他地區的居民來到防城港發展，從事房地產開發經營、城市建設、貿易、勞務等工作。一方面邊境地區本地人形成的地方保護主義強烈排擠外來人員，另一方面受各類條件影響外來人員挺多僅具有邊境地區城市的居住證未能落戶發展，他們在很多方面不能享受當地市民與居民的同等權利，維權困難。另外，邊境法院雖然由來自五湖四海的人員組成但本地人擔任領導還很多，地方保護主義也在相當程度上導致了司法不公；2、依法維權能力差。邊境地區由于經濟欠發達、法制不健全等原因，社會法律整體水平不高，了解法院、了解訴訟流程、了解法院辦案原則的邊民少，更談不上用以指導貿易投資等活動；3、訴權受到限制。在創建“無訟邊境”過程中，為達到減少訴訟乃至零訴訟的目標，各類調解綜合運用，力求將社會矛盾化解在訴訟之外，從而不可避免產生為完成與實現綜合治理目標與指標，不允許邊民訴訟以及對立案申請實行拖、壓、卡、堵等不良現象，邊民依法訴訟受到各種各樣的影響與制約，訴訟維權因此艱難；4、合法權益受到侵害。由于中越互市貿易的傳統都是非書面的，因此貨款、借款等缺乏證據，這導致了互市調解的產生。邊境地區一方面要進一步加強普法宣傳與法律咨詢工作以逐步提高邊民法律素質與依法維權的水平，另一方面更應該限制能動司法的范圍避免其消極影響，堅守法律面前人人平等原則對當事人合法權益進行平等保護。同時應加強司法改革，盡量提高外來人員利用邊境地區司法救濟的可能與質量。

四、雙語跨國審判問題

在互市調解以及中越商事特別巡回法庭中，廣西邊境法院都注重挑選既懂中文又懂越南語的法官進行調解開展審判，被喻為“聽得懂的公正”產生廣泛影響，深受中越邊民歡迎。雖其社會效果十分良好但其中的法律問題卻值得琢磨。我國一直是有“雙語法官”這些活躍在民族地區的特殊法官群體的，他們精通漢語和民族語言，可以運用雙語開展訴訟活動并撰寫訴訟文書，此類“雙語法官”是為民訴法所允許的。但邊境地區的互市調解的“雙語法官”與精通民族語言的不同，他們操持越南語直接與越南當事人交流、用漢語與中國人說話，雖便捷但不符合民訴法的規定。我國民訴法規定涉外審判必須采用中國語言與文字，外方當事人可以要求翻譯。這些規定是強制性的，是我國司法主權在涉外訴訟的特殊體現，不允許背離的。因此，涉外領域的“雙語法官”是違法的，涉外翻譯必不可少。以后應改變涉外“雙語法官”做法，把懂漢語外語的人充當翻譯就可以了。如有必要，也可以列入“先行先試”內容層報最高法院等決定，爭取建立涉外“雙語法官”試點。當然這還涉及到民訴法的修改，試點成熟后可提請立法機關予以考慮。