生態補償政策效率困境淺析

程臻宇　侯效敏

(山東社會科學院經濟研究所，山東 濟南　250002)

生態補償政策效率困境淺析

程臻宇侯效敏

(山東社會科學院經濟研究所，山東 濟南250002)

【摘要】我國現行生態補償政策基本屬于政府主導型，在生態補償政策執行的過程中，地方政府作為實際受償主體，其基于自身實際投入成本的選擇，導致了生態補償政策的效率困境。通過加大公眾參與、深化產權改革和探索多樣化的補償模式，可以改善生態補償政策效率困境。

【關鍵詞】生態補償政策；地方政府；效率困境

中圖分類號：X21

文獻標識碼：碼：A

文章編號：號：1673-288X(2015)03-0050-03

Abstract：The current ecological compensation policies in China are oriented and complemented by central and local governments. As the actual compensation-receivers，local governments may not often comply with central government considering on their actual costs on ecological management，which causes the efficiency dilemma of ecological compensation policies. But the low-efficiency situation can be improved by more public attendance，more property rights revolution and more diverse compensation patterns.

Keywords：Ecological compensation policies Local government Efficiency dilemma

作者簡介：劉曉冰，副教授，碩士，主要從事環境保護領域方面的研究

通訊作者：王克亮，講師，博士，研究方向為空氣污染控制技術及策略

1理論回顧和文獻綜述

2013年《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告》中指出，我國已經初步建立了較為全面的生態補償機制，目前在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產資源開發、海洋以及重點生態功能區等領域都制訂并實施了相應的生態補償政策，已經初步形成了以政府為主導的，包含中央、省級和地方三個層次的生態補償政策體系，其中以中央的生態補償政策所涉及的資金金額最多和覆蓋的行政區域最廣，影響力也最大，此外，各省省域內也基本初步建立了省級生態補償制度。但是在我國生態補償政策實施過程中比較突出的一個問題就是效率困境，即很多生態補償政策往往設計初衷良好，但實際政策效果不佳。

目前國內對于生態補償政策效率困境的研究不多，已有的對生態補償效率的研究集中在退耕還林和流域生態補償兩個方面。而國外盡管開展生態補償效率研究的時間較早，但跟我國生態補償模式主要由政府主導不同，西方國家大部分實行以市場為主體的生態補償模式，對生態補償效率的研究往往是基于生態系統服務付費(paymentforecosystemservices，PES)角度，近年來的研究主要涉及以下幾個領域：①生態補償效率標準的界定。②影響生態補償效率的因素，如社會成本高于社會收益以及生態補償的過度付費、機構代理人不遵守生態補償條件等。③生態補償效率橫向比較研究，如對發達國家和不發達國家的不同生態補償政策效率進行了橫向比較。

2生態補償政策效率困境分析

2.1　生態補償政策效率困境的現實成因

(1)《生態補償法》還未出臺。完善的生態補償政策體系必須以完善的環境生態管理法規為基礎，通過合理的資源定價及損失測定方法，配合高效機構執行率和較為成熟的、多樣化的具體補償模式，在某一確定范圍內實施，并能最終實現預訂補償目標。但我國的現實情況是，目前多數與生態補償直接相關的法規條文散見于其他已頒布的法律如《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國礦產資源管理法等10余部法中，專門針對生態補償的國家層級的法律還未出臺。

(2)受償主體存在極大模糊性。由于缺乏必要的法律框架支撐，我國生態補償受償主體存在相當大程度的模糊性。而我國大部分的生態補償政策執行情況表明，一項生態補償政策的第一受益者客體不是個人及某個區域，而首先是當地地方政府。這是因為我國屬于科層制的行政結構，在科層制中，與上級政府聯系最為便捷、溝通成本相對而言較低的不是分布在其下級轄區的單個的受償個體，而是其下級政府。當上級政府制定一項生態補償政策并進入實施階段之后，即使該項政策需要直接指定受益人或者某個受益主體，上級政府也往往通過下級政府的數據匯報而獲得需要補償的受益人及某種自然資源的信息。如我國已經廣泛開展的生態公益林補償政策，補償金是直接針對林農個人的，但是該項資金是通過劃撥到縣財政之后，再通過鄉鎮一級政府機構發放到林農手中，各地的標準有所不同d，受償主體所在區域的地方政府在分配上無疑比單個受償人要有更多的優先主動權，很多情況下，是地方政府代表單個受償主體接受生態補償。

(3)補償標準過低。國外的許多生態補償往往以項目形式進行，生態補償政策效率評價的核心是對政策受益個人的受益和損失效率分析。但這個分析框架是不符合我國國情的，如果我們沿用國外研究者構建的生態補償效率分析框架，僅僅對單個個人從生態補償中獲得的私人盈利、損失以及社會盈利進行比較的話，目前國家給予的實際補償金額，是遠遠低于大部分研究者計算出的平均生態補償金額數值的。還是以公益林生態補償為例，2013年國家規定的補償標準是15元/畝e，實際上，我國西部一些欠發達省份的生態補償金額還沒有達到這個標準。過低的補償金額，很大程度上影響了生態補償政策受償主體以及地方政府的積極性。

2.2　一個解釋模型

由于生態補償政策常常涉及到多個地方政府行政轄區，因此許多學者認為，地方政府的行為對我國生態補償政策有重要影響fg。我們建立一個解釋模型來說明生態補償政策效率困境是如何形成的。假定存在一個上級政府和多個地方政府，上級政府負責制定生態補償政策，下級地方政府需要執行生態補償政策。所有的上下級政府行為都遵循如下三個假設：①政府面臨著資源約束；②政府具有不完全理性。任何機構都面臨諸多不確定因素，即使是政府也不可能掌握所有的信息；③政府像企業一樣追求最大化利益。

假定某一行政年度，上級地方政府制定了某個生態補償政策，上級政府根據自己所掌握的信息，對在該行政年度的生態補償政策效果的最低預期值為A′，上級政府對地方政府的固定投入為R′。在年度考核時，只要不低于預期效果A′，則給予地方政府P的額外獎勵。如果表現在平面坐標軸上，上級政府的預期生態補償目標函數是固定的點C′，如圖1所示的點。

圖1　上級政府為地方政府制定的生態補償目標函數

3案例分析：2011-2012年國家重點生態功能區轉移支付政策

以財政部面向國家重點生態功能區的生態補償性轉移支付政策為例，2008-2014年，中央財政累計下撥國家重點生態功能區轉移支付2004億元，其中2014年480億元，截止2014年7月，享受中央財政轉移支付的縣市已經達到了512個h。

該項資金在2012年前所設定的效率考核目標中，一直含有“改善生態”(主要是生態指數EI)和“改善民生”(主要是被考核縣域的一些公共服務指數)兩個考核范圍。 2011財政部公布對于國家重點生態功能區轉移支付資金使用的考核結果，452個被考核縣域中，生態環境得到“改善”和“明顯改善”的縣有58個，占12.86%；其余84.04%屬于“基本穩定”，3.1%屬于“變差”。2012年后，財政部重新設定效率考核目標，放棄了“改善民生”目標，重點考核“改善生態”指標。財政部于2012年公布的文件財預[2012]296號文件《2012年中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法》中明確規定，“財政部會同環境保護部等部門對限制開發等國家重點生態功能區所屬縣進行生態環境監測與評估，并根據評估結果采取相應的獎懲措施。對生態環境明顯改善的縣，適當增加轉移支付。對非因不可控因素而導致生態環境惡化的縣，適當扣減轉移支付。其中生態環境明顯惡化的縣全額扣減轉移支付，生態環境質量輕微下降的縣扣減其當年的轉移支付增量。”2012年，452個被考核縣域中，生態環境得到“改善”和“明顯改善”的縣僅有31個，占6.9%，其余91.1%屬于“基本穩定”，2.0%屬于“變差”。

到2012年，在被考核的縣域中，盡管EI值變差的縣域比重減少了1.1%，但是生態環境EI指數既沒有變好也沒有變壞的縣域比重卻達到了總數的91.1%，比2011年增加了6.06%；EI改善的縣域占比顯著縮小，比2011年減少了5.96%，比較結果見表1。

表1　被考核縣域2011-2012年度EI指數趨勢

從表1可以看出，2011年，全部領取中央財政劃撥的重點生態功能區轉移支付的縣域中，有接近85%的縣域表現為EI指數穩定，這表明這些縣域的地方政府雖然沒有放任不管造成當地環境的破壞，但也沒有動力改善環境。已經有研究者指出，在沒有明確的規定資金用途和完善監管機制的情況下，受償的地方政府往往會將中央財政的這筆轉移支付挪用作它途，或者用于改善民生，或者更多的用于本地經濟發展。

基于此，2012年中央財政將重點生態功能區轉移支付這一生態補償政策的預定目標集由原先的兼顧生態與民生，調整為只考察生態指標是否達標。政策的調整是為了使得資金的投向更加集中于當地生態保護，但是從2012年的數據來看，實際上對維護生態環境不作為的縣域數量明顯增加，愿意配合中央政策方向改善縣域生態環境的縣域有一個較大幅度的減少。這一次財政部對生態補償政策目標集的調整實際上導致了再一次的生態補償政策效率滑坡，這是因為在轉移支付資金逐年度增加的前提下，轉移支付及其目標獎懲制度限定了地方政府對資金的使用途徑，從某種程度而言，的確成功的遏制了地方政府在資金使用上的部分投機行為，但是對投機行為的遏制卻影響了地方政府對生態環境工作的積極性，不但沒有激發更多縣域改善其生態環境，反而造成即使領取了轉移支付也在生態保護方面無作為的縣域數量的增加，故而2011-2012年間，國家重點生態功能區轉移支付政策效率不是提升而是降低的，政策目標集合的調整限制反而降低了政策總體效率。

4研究結論

由于受償主體的模糊性，在生態補償政策執行的過程中，地方政府代替了真實受償主體成為實際受償主體，其基于自身實際投入成本的理性選擇，導致了生態補償政策效率困境。國家重點生態功能區轉移支付政策在2011-2012年間的實施效果證明了這一結論。由于國家層面的《生態補償法》尚未出臺，而基于我國發展中國家的現實國情，短期內大幅度提高生態補償投入的可能性不大，因此，要扭轉生態補償政策效率困境，需要從如下幾方面著手：

(1)加大公眾參與力度，建立立體化的生態補償政策效率監督評價機制。隨著互聯網等技術手段的日益普及，監督成本公眾參與政策制定、評價和監督的熱情也日益高漲，上級政府無論如何去完善其考核方式，自上而下的監督方式也可能還有漏洞，地方政府還是可以找到投機取巧的方式，因此不能只注重完善自上而下的監督，要強化公眾對于生態補償政策執行的監督評價參與程度。

(2)進一步深化產權制度改革。明確森林、草原、礦山、水源、流域等各類資源的產權界限，完善自然資源產權登記制度，在此基礎上，通過先進的測繪、計算手段，進行合理的自然資源定價。

(3)積極探索多樣化的生態補償方式。現階段我國生態補償方式過于單一，主要是以政府縱向轉移支付為主體的生態補償模式。而多樣化的生態補償方式可以有助于解決生態補償政策效率困境。因此，需要對生態補償利益相關者進行引導，鼓勵他們大膽嘗試市場化的生態補償模式，如產業轉移、對口合作、人才資本輸入、各種排污權和水權交易等，此外，還要重視國際性環保組織等NGO組織在生態補償政策效率提升中可能發揮的積極作用。

參考文獻：

[1]李國平，李瀟，汪海州.國家重點生態功能區轉移支付的生態補償效果分析.當代經濟科學，2013，5.

[2]饒芳萍，諸培新，羅小娟，馬賢磊.國內外生態補償模式構建與績效評價的研究綜述與啟示，中國生態經濟學會第八屆全國會員代表大會暨2012年學術年會論文集，萬方數據.

AnalysisontheEfficiencyDilemmaofCurrentEcological

CompensationPoliciesinChina

CHENGZhenyuHOUXiaomin

(InstituteofEconomicsofShandongAcademyofSocialSciences，ShandongJinan250002)

項目資助：全國高職高專校長聯席會議2014年度課題項目，2014年度院長基金配套支持項目

引用文獻格式：劉曉冰等.我國環境服務業發展現狀及研究進展[J].環境與可持續發展，2015，40(3)：53-56.