征地紅線外補償及其法理研究

林佳慶， 夏衛生

(湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南 長沙　410081)

征地紅線外補償及其法理研究

林佳慶， 夏衛生*

(湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南 長沙410081)

摘要在我國城市化進程中，征地補償標準不斷提高，但因征地產生的社會矛盾并沒有減少，而在國外，由此而產生的問題相對較少，因此我們有必要對現有的征地補償進行深入探討．國外在征用土地時其土地用途是明確的，其法律不僅規定對被征土地進行補償，還考慮了被征土地利用后，對相鄰土地產生的影響．其實《中華人民共和國憲法》和《民法通則》等法律對相鄰權也進行了明確的規定，但在征用土地時，由于土地利用規劃不明確或者是先征地后規劃的原因，沒有考慮被征土地再利用對周邊土地的影響，因此在《土地管理法》中沒有具體體現對相鄰土地的補償問題.通過對征地紅線外補償的法理研究，為進一步完善征地法律體系提供可靠的依據．

關鍵詞征地；紅線外土地；補償；法律

Analysis of the Land Compensation Outside the

Red Line and the Legal Basis

LINJia-qing,XIAWei-sheng*

(College of Resource and Environmental Science, Hunan Normal University, Changsha 410081, China)

AbstractIn the process of China’s urbanization, the land requisition compensation standard is rising for improvement, but the social conflicts resulting from the land requisition have not decreased, while in foreign countries, few problems arising therefrom relatively, thus a deep discussion on the existing land compensation was needed. Foreign countries’ land use is clear after the land requisition, their laws provide compensation not only for the the acquired land, but also the adjacent land being influenced by the acquired land. In fact, “People’s Republic of China Constitution” and “Civil Law” also have neighboring rights been clearly defined, but in the expropriation of land, due to the land-use planning is not clear or the cause of planning-after-requisition, the requisitioned land reuse’s impact on surrounding land does not take into consideration, so the “land Management Law” does not reflect on the specific issue of compensation of adjacent land. Therefore studying the legal principle for land compensation outside the red line is necessary to provide a reliable basis for improvement of the legal system for land acquisition.

Key wordsland requisition; land outside the red line; compensation; law

伴隨著中國工業化和城市化進程的加速，征用農用地為國有建設用地的方法通過多年實踐已基本定型，其補償也已標準化．但因征地而產生的矛盾不是減少而是隨著土地的再開發利用而不斷增多[1]．有的學者調查表明，這些矛盾一部分是因征地補償過低而引起的，但絕大多數是在被征土地使用后才產生的[2]，而且這種矛盾的主體不只是局限于被征土地者，同時包括周邊的土地所有者或使用者．

任何事物的變化都會給相鄰環境帶來改變，征用土地的再利用也會對周邊土地產生影響．被征土地的用途是多種多樣的，有些可能對周邊土地產生積極影響，有些可能產生消極影響．一般而言被征土地主要用于商業、工業、住宅、綠化和交通等．商業用地如建成超市，可能帶動周邊地區經濟的繁榮，并使土地升值．而被征土地如建成化工廠，在其生產過程中可能會產生有毒物質，造成大氣污染、水污染、噪音污染、土壤污染等，給周邊的土地造成消極的影響[3]．例如在湖南省寧鄉縣菁華鋪鄉洪龍山村新建的一家化工廠，該企業生產中使用的原料硫酸，未經處理就排入工廠旁邊小河，導致附近居民的鴨子死亡；工廠排出的有毒氣體造成周圍農作物產量下降，品質變壞；村民也受不了刺激性氣味，怨聲載道．已被征地和未被征地的居民們都受到了不公平的待遇，但國家并無明確法律規定如何補償，補償多少，因此隨著污染的增強，信訪人數不斷增加，問題卻一直得不到解決[4]．除此之外，被征土地用于住宅、綠化、交通用地這些情況時，可能導致周邊土地價格升高，而土地內存價值降低；財富增加，而生活品質降低．針對以上情況，有必要對我國征用土地及再利用過程進行重新審視，建立新的補償標準和方式．

1國外征地補償分析

為了公共事業的需要，任何國家都需要征用土地，不過許多國家的土地大部分是私人所有，屬于私人財產，這與我國的土地公有有些差別．在土地私有制國家，國家對土地的權益相對較少，征地費用自然較高．雖然各國(地區)的征用方式和補償(或買賣價格)不同，但基本上是以地價補償和地上物(土地改良物)補償為主[5]．

英國的《1925不動產法》(The Law of Property Act 1925)規定，在對土地所有者的補償上，除了考慮土地及其附帶資產的價格外，還把以下因素也進行了綜合考慮： (1)當事人所擁有的其他土地的價格因所征用的土地投入使用而增加的部分．(2)征地時，必須將征用土地與當事人的其他土地劃開，因劃分使當事人蒙受的損失．(3)對當事人的財產造成不良影響，從而使當事人蒙受的損失．(4)當事人被迫遷居別處或到其他地方經商所需要的合理費用．此外，還有經營外損失費的補償．(5)對當地民房的征用要給予補償．補償他們重新獲得相似條件住房的花費． 以上五點均反映了英國在征用土地時不僅考慮了被征土地本身，而且還考慮了征用土地再利用過程中對相關人員、周邊土地以及社會所產生的影響[5]．除了第(1)條考慮的是征地帶來的積極影響，其他四條考慮的都是征用土地再利用可能造成的消極影響．如第(2)條考慮的是因征地與其他土地隔離所產生的損失，如交通用地破壞了土地的完整性，對未征土地的利用可能產生阻礙的情況；第(3)、(4)、(5)條充分考慮了土地在再開發過程中可能對周邊人員產生不良影響所造成的損失．

美國的征地補償是在英國的有關法律法規基礎上發展而來的，但也有些新的規定．在美國憲法第五條修正案關于有償征用中規定，除了補償財產所有人，還考慮到以下幾個因素．“(1)補償財產相關的收益人, 如房地產的承租人, 和因征用而受到損失的鄰近土地所有者或經營者．(2)取得補償的對象還包括地產的附加物(如房屋、構筑物、儀器設備和植物等固定物),以及與該地產商譽有關的無形資產．(3)對因征地而造成的經濟及其他間接損失，例如搬遷費用、未來贏利機會的喪失以及和地區聯系在一起的客戶聯系與情感等進行補償．(4)國家不僅補償土地所有者被征土地現有的價值, 而且要考慮補償土地可預期、可預見的未來價值[6]．”第(1)條和英國的第(3)、(4)、(5)條相似，補償相關受益人、受消極影響的鄰近土地所有者和經營者；第(2)(3)條補償地產附加物和地產商譽等無形資產，以及經濟損失、間接損失甚至客戶聯系與情感，如長期在一個地方生活所積攢的人脈、資源等等．這些基本與英國的紅線外補償相似．不同之處是就連居民間的聯系與其對土地的情感都做了充分考慮，并進行了明文規定．

從以上可知，國外(如英國、美國)在征地補償中考慮到被征地土地對周邊土地造成的影響，甚至聯系與情感上帶來的損失，明確規定了對紅線外土地的補償類別[7]．

國外的征地補償措施對我國的征地具有一定的啟發意義．國外征地時產生的矛盾遠低于我國，究其原因，除了國外的征地補償標準高于我國以外，另一重要原因就是國外征地后土地用途明確，所以提前考慮到了周邊土地可能會受到的影響，明確了征地紅線外的補償問題．而在我國，有的是征地后利用目標明確的針對某些特定用途的征用土地；而有的征地，特別是實行土地儲備制度后所征用的土地只有利用方向，沒有明確土地用途，因此在征用土地時，被征土地對周邊產生的影響無法事先進行評估．但在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民法通則》中對相鄰權也有明確的規定．

2我國征地紅線外補償的法律規定探討

《中華人民共和國憲法》是我國的根本大法，涉及到國家生活的各個方面，具有最高法律效力，是制定其他法律的依據．《憲法》第五十一條規定，“公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”．第十條規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有[8]”．所以當征地在開發利用的過程中對周邊土地造成消極影響時，也就是損害了國家的、集體的利益和其他公民的合法的權利．這在《中華人民共和國民法通則》進行了更加詳細的規定，《民法通則》第一百一十七條規定：“損壞國家的、集體的財產或者他人財產的，應當恢復原狀或者折價賠償．受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人應當賠償損失”．如果被征土地建成工廠，而且產生了環境污染，這可能會給周邊土地帶來一定的危害，根據《民法通則》第一百二十四條，“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任”．同時第八十三條規定：“不動產的相鄰各方，……給相鄰方造成妨礙或者損失的，應當停止侵害，排除妨礙，賠償損失”．《民法通則》第七十五條規定，“公民的個人財產，包括公民的房屋、林木……和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產．公民的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、破壞……[9]”．由此可見，房屋、林木、生產資料等作為公民的合法財產受到法律保護，合法權利遭到破壞，公民有權得到賠償．當生活環境因被征用地的再利用而受到破壞，根據《民法通則》，理應補償．

由上可見，我國法律對保護國家、集體、個人的財產是明確規定的，當財產遭到破壞時都應當進行合理補償．具體由誰來補償，補償方式，補償范圍，補償力度該如何界定？這些應由《中華人民共和國土地管理法》進行詳細規定．我國征用土地過程非常簡單，卻包含了不明確的權利．國家從集體(農戶)手中征收土地，國家并沒有對周邊土地產生具體的影響，但取得了該土地的支配權．然后由國家將土地出讓給開發商或者其他土地使用者，因此開發商在取得該土地的使用權時，不需要與周邊的農戶發生直接關系．一旦在開發利用土地的過程中對周邊土地造成了影響，土地使用者認為這是正常使用，購買了該土地自然擁有相應的權利，不需要進行賠償或補償，國家已對被征土地進行了補償，國家也不是責任主體，因此周邊土地擁有者或使用者找不到對自己的損失負責的賠償對象．盡管《民法通則》規定責任主體必須承擔民事責任[9]，但我國《土地管理法》卻沒有明確規定被征土地再利用給周邊土地造成影響的補償．在目前的情況下，《土地管理法》對此進行明確規定還是存在一定的困難．首先是由于征地后土地利用的不確定性，無法評估被征土地開發再利用對周邊土地的影響大小，二是針對這些影響還沒有確定的補償標準．只有對這兩點進行充分的研究才有可能從法律角度規定征地紅線外的補償問題．

3征地紅線外補償辦法的設想

由于我國征用土地時土地利用方向不明確，沒有考慮征地給周邊土地造成的影響，沒有對征地紅線外的土地進行補償，使得在征用土地在利用過程中產生了一系列的問題．第一、增大未征地農民和被征地農民間的貧富差距．被征地農民得到征地補償費，變得富裕，可以靠這筆財富另謀生路或發家致富；未被征地農民沒有征地補償費，反而要受到征地帶來的影響．第二、引發大量信訪矛盾．不僅是被征用土地群眾對征地有不滿情緒，征地紅線外未被征地的群眾同樣也有強烈的補償訴求．因為征地往往對周遭土地造成各種各樣的影響，譬如工業污染、商場噪音、高樓遮光等等．第三、降低群眾對政府的信任感．我國法律沒有對征地紅線外補償的條例，未被征地而受到征地消極影響的群眾處于弱勢地位，當政府無法保障其合法權益時，群眾就會喪失其對政府的信任[10]．

法律沒有規定征地紅線外補償，因此產生了多種社會問題，由此可見，征地紅線外補償十分必要．但我國尚未建立一個全面的補償機制來對受影響土地進行檢測、評估和控制，而許多發達國家如英國、美國的工業化進程較早，出現問題也較早，所以在這方面做了許多的嘗試和研究，積累了許多有用的經驗教訓[6]．參照國外的成功經驗，結合我國現狀，初步確定我國征地紅線外的補償辦法．

首先，以政府為主體,建立紅線外土地影響評測系統，確定征地紅線外的補償范圍．在征用土地投入使用后，對周邊未征土地帶來的影響狀況、影響程度進行評估,劃定影響等級[11]．影響等級分為輕度影響、中度影響和重度影響．補償依照影響等級來定．重度影響的土地基本無法再利用；中度影響的土地再利用會受到諸多限制；輕度影響的土地隨著年月的累積危害也將加大．雖然這部分土地并沒有被征用，但在征地用于交通用地、工業用地等時受到影響，土地的價值下降．由《中華人民共和國憲法》和《民法通則》可知，這一部分未征土地的所有者的損失理應得到合理補償．我國應建立起土地影響評測系統，劃定影響等級，確定補償范圍，保障征地紅線外土地所有者或使用者的利益．

然后，根據影響等級，確定影響標準．根據我國征地補償標準，結合征地旁邊未征用土地的受污染情況和可利用情況，劃分補償標準為：影響等級為重度影響的未征用地按當地征地標準的80%補償；中度影響的未征用地以征地標準的50%補償；輕度影響的未征用地補償標準為征地標準的20%．

再次,開放互動公共平臺,公開重要信息,全民監督土地治理．很多國家在處理土地影響過程中,會及時公開環境治理的進展等各種信息,提供與公眾良好的互動平臺,保障人民的知情權．比如美國,有專門的官方的網站及時更新“棕地”、超級基金、相關政策等信息．1997年，美國環保局制定了《棕地全國聯合行動議程》(在美、英等國, 被污染的土地叫做“棕地”(Brownfield)),結合經濟發展、社區復興和環境保護三方面,聯合公共部門、私有部門共同為治理土地污染出謀劃策．不僅美國,英國、澳大利亞、日本等很多發達國家也制定了相關的法律法規來解決土地影響問題[6]．我國也應該有公開重要信息的制度和平臺，設立官方網站和登記簿,以便充分調動公眾參與的積極性，實行全民監督，以此督促土地治理手段的施行．

4實證分析

以征用土地用于交通用地為例．先來看征地用于交通用地可能給周圍土地帶來積極影響．首先，最直接的好處的是帶來了交通上的便捷．公路使人們的出行變得方便，生活更加便利，與外界聯系加強，幸福感指數提高．然后，促進旅游業的發展．優美的風景加上便利的交通，可以吸引大量游客來休閑娛樂，讓村子的景觀價值達到最優，并帶來可觀的利潤．再次，使個體戶得以發展．道路交通一旦便利了，游客流量和各種車輛的數量也會相應增加．個體戶經營的飯店、“農家樂”、旅店、車輛維修等等也會隨之興旺．如 “農家樂”的流行興起積極推動了近郊農村的產業結構調整[13]．征地用于交通用地也有可能給村民們帶來諸多消極影響．首先，公路兩旁常常垃圾堆積嚴重．往來的車輛帶來很多生活垃圾，影響村容村貌、村民出行及車輛通行．然后，大部分公路因為取直的原因要從村中穿過，車輛發出的噪聲污染影響人們的日常生活．其次，車輛速度快，容易導致交通事故的發生，給附近村民造成生活和心理的壓力．再次，如果因為修路將居民的一部分土地征用，但因此破壞了居民其余土地的完整和連續性，將給耕種、出行等造成困難．最后，過往交通車輛帶來公路兩側土壤重金屬污染，影響村民種植生產和身體健康．以影響最為嚴重的公路兩側土壤重金屬污染為例．

由高速公路兩側表層土壤重金屬污染研究可知，高速公路運營年限是影響公路兩側土壤理化特性的重要因素．Mn，Pb和Co的非穩定態含量較高,約占總量的40%~66%，可被植物直接吸收利用和發生遷移轉化,具有較高的環境風險．前人對西寶高速公路、西戶高速公路、西柞高速公路三條高速公路兩側土壤中重金屬污染進行了詳細的測量,測量結果表明,土壤中重金屬污染大部分屬于輕度污染,其中部分采樣點Co和Cr達到中度污染水平．Cu，Pb，Zn，Ni和Mn主要受高速公路運營的影響[12]．假設高速公路位于平地，重金屬As，Co，Cr，Cu，Mn，Ni，Pb和Zn統稱為重金屬污染物，在采樣斷面上距離路基 25，50，75，100，125，150，175，200 m的距離,路兩側對稱布設采樣點,見圖1.

圖1　重金屬污染程度示意圖Fig.1　The schematic diagram of heavy metal pollution degree

土地污染具有隱蔽性、復雜性、滯后性、積累性和不可逆性等特點,所以土地污染造成的自然影響十分嚴重．由圖1可以得出結論：高速公路兩旁距離0~50 m的土地都屬于重度影響．距離50~150 m的土地屬于中度影響，距離150~200 m的土地屬于輕度影響．重度影響的土地無法用于生產；中度影響的土地也不適宜種植生產；輕度影響的土地隨著高速公路的運營年限的累積受到的重金屬污染危害也將累積．這部分土地雖然是未征用土地，但因征地而使得土地的價值下降，造成了一定的經濟損失,因此這部分損失理應得到補償,這就需要在制定新的土地管理法時對這種補償進行充分的考慮,并確定合理的補償標準,以保障未征但受被征土地影響的土地使用者的權益．

5結語

征地補償標準及方式基本達成了社會共識，但征地后產生的矛盾卻接連不斷．這是由于我國征用土地時，土地利用規劃有時是不明確的，征地后的土地開發過程中與開發之后，紅線內土地對紅線外土地產生了影響，但國家沒有明確法律規定對產生的影響進行補償．國外在征用土地時其土地用途是明確的，其法律不僅規定被征土地的補償，還考慮了被征土地利用后對相鄰土地產生的影響，所以國外的征地矛盾遠低于我國．其實《中華人民共和國憲法》和《民法通則》等法律對相鄰權也進行了明確規定，這為征地紅線外補償提供了有力的法律依據．以交通用地為例對征地紅線外補償范圍和標準提出設想并進行了實證分析，但補償責任主體的確定、補償方式、補償力度的界定有待進一步探討，為制定有關法律規定提供依據．

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(編輯陳笑梅)

*通訊作者,E-mail：xws@hunnu.edu.cn

基金項目：國家自然科學基金資助項目(41271302)；湖南省教育廳重點資助項目(12A083)；湖南省國土資源廳資助項目(2014-17)

收稿日期：2014-11-20

中圖分類號F119.9

文獻標識碼A

文章編號1000-2537(2015)03-0006-05

DOI:10.7612/j.issn.1000-2537.2015.03.002