重建世界秩序

亨利·基辛格

亨利·基辛格

哈佛大學博士、教授，美國前國務卿、國家安全顧問，20世紀著名外交家、國際問題專家，1973年諾貝爾和平獎獲得者，現任基辛格咨詢公司（Kissinger Associates， Inc.）董事長。

在地緣政治世界中，西方一手建立并聲稱全球適用的秩序正處在一個轉折點上。這一秩序給出的對策已經全球知曉，但在這些對策的應用上卻沒有共識。對民主、人權和國際法等概念的解釋千差萬別，交戰各方動輒把它們作為戰斗口號攻擊敵人。這個體系的規則雖然已經公布，但因缺乏強制實施手段而始終不起作用。在有些地區，對伙伴關系和共同體的承諾已經被測試對方底線的更強硬姿態取代，或至少伴有這種姿態。

有人認為，西方的說教和所作所為造成了，或至少是助長了長達四分之一世紀的政治和經濟危機。這一觀點以及崩潰的地區秩序、不同教派之間的廝殺、恐怖主義和少有人取勝的戰爭，導致后冷戰時代初期的樂觀設想——民主和自由市場的擴展會自然產生一個公正、和平與包容的世界——備受質疑。

“每一種國際秩序遲早都要面對挑戰其凝聚力的兩種傾向的影響：要么重新界定合法性，要么均勢發生重大變化。”

在世界的幾個地區，出現了一種抗衡的動力，要構筑堡壘以抵御西方發達國家誘發危機的政策，包括全球化方方面面的影響。曾經作為根基的安全承諾現在受到質疑，有時疑慮竟來自這些安全承諾旨在保護的國家。西方國家正在大量削減核武庫，或降低核武器在它們戰略學說中的作用，而所謂發展中世界的國家卻在大力研發核武器。曾經支持美國推行美國版世界秩序的政府（雖然有時也對該世界秩序感到困惑），現在開始懷疑美國最終是否有足夠的耐心把這項事業堅持到底。這種觀點認為，接受西方的世界秩序“規則”會帶來一些不可預測的不利因素。這一觀點明顯導致美國的一些傳統盟國與它漸行漸遠。

結果不僅造成了權力的多極化，還導致世界上的各種現實矛盾交織。絕不能想當然地認為，以上趨勢會在某一時刻自動融入一個平衡、合作的世界，甚至融入某種秩序。

每一種國際秩序遲早都要面對挑戰其凝聚力的兩種傾向的影響：要么重新界定合法性，要么均勢發生重大變化。當支撐各種國際安排的價值觀被根本改變時（或是被負責維護這些價值觀的國家遺棄，或是被推翻，代之以全新的合法性概念），就會出現第一種傾向。西方上升時期對非西方世界的許多傳統秩序就產生了這種影響。伊斯蘭教在7世紀和8世紀第一波擴張時也是這樣。18世紀法國大革命對歐洲外交也產生了這種影響。此外，還有20世紀的極權主義，以及當今時代伊斯蘭主義者對中東脆弱的國家結構發動的襲擊都是如此。

這些劇變的實質是，雖然它們通常以武力為基礎，但究其根本還是在心理上造成的沖擊。那些遭到沖擊的國家不僅要保衛疆土，還要捍衛它們的基本生活方式以及生存和行為的道德權利。這種行為方式在受到挑戰前，一直被認為不容置疑。特別是多元社會的領導人，自然傾向于與革命代表協商談判，期望后者所要的只是在現有秩序前提下進行談判，達成一個理性的解決方案。秩序之所以淪陷，并非主要因為軍事上的失敗或資源的不平衡（雖然經常是這種情況），而是因為未能看清它所面臨的挑戰的性質和范圍。從這個意義上講，伊朗核談判的最終考驗是：伊朗表示愿意通過談判解決問題是戰略上的變化，還是為了追求長期政策而采取的戰術安排？西方是否把戰術行為當成了戰略方向的改變？

導致國際秩序危機的第二個原因是，事實證明它不能適應權力關系發生的重大變化。有時候秩序之所以崩潰，是因為其中一個重要組成部分停止發揮作用或不再存在，就像20世紀末蘇聯解體時共產主義國際秩序發生的情況一樣。抑或崛起國家不愿扮演它未參與設計的體系分配給它的角色，而現存大國也許無力對這一體系的平衡做出調整，以包容它的崛起。在20世紀的歐洲，德國的崛起就對國際體系造成了這樣的挑戰，引發了兩次災難性戰爭，歐洲再也沒有從中恢復過來。21世紀，中國的崛起也帶來了類似的結構性挑戰。美中兩國（21世紀的主要競爭者）首腦承諾通過建立“新型大國關系”，避免歐洲悲劇的重演。這一概念的具體內容仍有待兩國共同闡明。美中（或其中一個）提出這個概念也許是一種戰術策略。盡管如此，這是避免重蹈昔日歷史悲劇覆轍的唯一出路。

求得秩序兩方面（權力和合法性）的平衡是政治韜略之本。不考慮道德因素的權力算計會將每一次分歧變成實力的較量，各方野心將永遠得不到抑制。面對不斷變化的權力組合，各國將不得不計算得失，卻得不出任何結果。這種做法實難持久。另外，不考慮均衡的道德懲戒也容易導致使用武力解決問題，或推出容易受到挑戰的虛弱政策。以上兩種極端傾向，哪一種都容易危及國際秩序本身的凝聚力。

部分地由于技術方面的原因，當今時代的權力處于前所未有的變動中。每一個10年間，合法性訴求的范圍都會以迄今為止難以想象的方式倍增。當武器能夠毀滅人類文明，不同價值體系之間的互動能夠瞬間完成，而且具有前所未有的侵入性時，現有的維持均勢或價值共同體的算計方式可能已經過時。

“隨著以上不平衡的增長，21世紀的世界秩序結構顯然在幾個重要方面存在著重大缺陷。”

首先，國家作為國際生活的基本正式單元，它本身的性質面臨重重壓力，遭到蓄意攻擊和拆解，在有些地區因忽視而受到侵蝕，常被應接不暇的事件淹沒。歐洲開始走出國家范疇，主要憑借軟實力和價值觀來謀劃外交政策。但是，脫離戰略概念去尋求合法性能否長久維持世界秩序令人懷疑。歐洲還沒有賦予自己國家特性，這容易導致內部權力真空和邊境地區力量失衡。中東部分地區已經被分割成相互沖突的教派和族裔，宗教意識濃厚的民兵及背后支持他們的勢力肆意侵犯邊境和主權。亞洲的挑戰與歐洲正好相反，威斯特伐利亞均勢的各項原則大行其道，但都基于同一種合法性概念。

冷戰結束以來，我們在世界的幾個地區目睹了“失敗國家”“無主空間”等現象。有些國家連這個稱呼都配不上，無法控制武力的使用，也不能行使有效的中央權威。形形色色的準主權單元行為方式模糊不清，而且常常信奉暴力，很多情況下源自對各自迥異的文化做出極端的詮釋。如果大國把操縱這些單元作為外交政策的話，無政府狀態在所難免。

其次，這個世界的政治組織和經濟組織不同步。國際經濟體系已經全球化，而世界政治結構還是以民族國家為基礎。全球經濟動力旨在消除不利于貨物和資本流動的障礙，而國際政治體系依然主要基于各種迥異的世界秩序觀，旨在調和不同的國家利益觀。經濟全球化在本質上不顧及國家邊界，國際政策努力調和各國相互沖突的目標，但依然強調邊界的重要性。

在這些動力作用下，世界經濟連續幾十年持續增長，其間不時地被似乎日益嚴重的金融危機打斷，例如20世紀80年代的拉美、1997年的亞洲、1998年的俄羅斯、2001年及2007年的美國和2010年的歐洲發生的金融危機。贏家（即在一段合理的時間內挺過這些風暴并繼續發展的國家）沒有什么怨言。而輸家（比如深陷結構性泥潭的國家，歐洲南部一些國家就屬于這種情況）尋求的解救辦法否定或至少阻礙了全球體系發揮作用。

盡管危機發生的原因各有不同，但都具有一個共同特點：過度投機和忽視風險。人們發明出來的金融工具掩蓋了相關交易的本質。放貸者難以評估自己做出的承諾，而借款者（包括大國）難以了解債務的含義。

因此，國際秩序面臨一個悖論：繁榮取決于全球化的成功，而這個過程經常產生不利于實現夙愿的政治反應。全球化的經濟管理者幾乎沒有機會參與全球化的政治進程。而政治進程的管理者不愿意冒失去國內支持的風險對經濟或金融問題未雨綢繆，因為這些問題非常復雜，只有專家才懂。

在這種情況下，挑戰變成了一個治理問題。各國政府面臨讓全球化進程向有利于本國利益或重商主義方向傾斜的壓力。在西方，全球化問題與奉行民主的外交政策問題密不可分。尋求國際政治秩序與國際經濟秩序的和諧挑戰了原有的觀點：之所以追求世界秩序，是因為它需要擴大國家框架;之所以需要對全球化加以規范，是因為可持續發展需要調整傳統的模式。

再次，是沒有一個有效的機制，使大國能在重大問題上磋商，也許還能合作。由于今天的多邊論壇比歷史上任何時期都多，以上批評也許顯得有點奇怪。除了最具權威，但經常在最重要的問題上陷入僵局的聯合國安理會外，現在還有北約和歐盟定期舉辦的大西洋領導人峰會。亞太地區領導人有亞太經合組織和東亞峰會，發達國家有七國集團或八國集團，主要經濟體有二十國集團。美國是所有這些論壇的關鍵參與者。不過，這些會議的性質和頻率不利于闡釋長期戰略。討論日程安排和磋商正式議程占用了大部分準備時間。一些論壇實際上圍繞著各國領導人的日程轉，因為很難定期把各國首腦召集到一個地方開會。與會各國元首由于職務原因，必然更加關注他們在會議上采取的行動的公共影響，傾向于強調戰術意義或公關效果。這個過程除了拿捏公開姿態之外別無他用，頂多是討論一下迫在眉睫的戰術問題，弄得不好就只是一場新形式的“社交媒體”活動。當代的國際規則和規范架構如果還有用的話，不能只靠共同宣言來確認，必須培育出一種共同信念。

“重建國際體系是對我們這個時代政治家才能的終極挑戰。”

失敗的后果不一定是國家之間的大規模戰爭（雖然在一些地區不能排除這種可能），更有可能的是演變成與特定國內結構和治理形式相一致的種種勢力范圍（如威斯特伐利亞模式或極端伊斯蘭版本）。在其邊緣地帶，各勢力范圍都可能對它認為不合法的秩序實體試探自己的力量。它們會連成網絡，進行即時通信，不斷地相互碰撞。這一過程造成的緊張狀態最終會升級為謀取整個大洲乃至全球的地位和優勢。地區之間的爭斗有可能比以前國家之間的爭斗更加慘烈。

當代建立世界秩序需要一個在各地區內部確立秩序觀的一致戰略，并將不同地區的秩序相互聯系起來。這些目標不一定完全相同或能自我調和。一種極端運動若是獲勝，或許會給一個地區帶來秩序，但有可能在其他地區造成沖突，或是引發與其他地區的沖突。一國在軍事上控制一個地區即使看上去似乎帶來了秩序，但有可能給世界其他地區帶來一場危機。

一種肯定個人尊嚴和參與式治理、遵照一致同意的規則開展國際合作的世界秩序不失為一條出路，也是激勵我們的動力。但是，朝著這個目標前進還需要走過一系列的中間階段。在任何一段時間，如果我們能像埃德蒙·伯克所寫的那樣，“默許沒有達到抽象的完美的可行計劃，而不是追求更加完美”，通常會更好。而堅持一蹴而就有可能引發危機，甚至導致幻滅。美國的戰略和外交需要容忍前進道路上的復雜曲折，既看到目標的崇高偉大，也認識到人類為實現這些目標做出的努力必然是不完美的。

遠古的神秘歷史碎片揭示出，人類社會無可救藥地充滿著變化和沖突。“世界秩序”就像火焰，“適度地燃燒，適時地熄滅”，而戰爭則是“世間的圣父和國王”，帶來了世界上的變化。但是，“在表面之下，事物統一在一起;而統一取決于在相互對立的事物之間做出平衡的應對”。當今時代的目標必須是約束戰禍，實現平衡，而且必須在歷史的激流中完成這一使命。對此，一個著名的隱喻便是：“人不可能兩次踏進同一條河流。”世人也許永遠把歷史看作一條河流，但河水會變化不止。

（本文選自作者所著《世界秩序》，由中信出版社授權本刊發表。）