基于監(jiān)測視角下的政府政策執(zhí)行力研究

葛嫻+姚林如

[摘 要]公共政策的執(zhí)行是將政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實的行動過程，而政策執(zhí)行力的高低與政策執(zhí)行效果密切相關。因此，應研究推進政策執(zhí)行力的監(jiān)測手段，以提高政府政策的執(zhí)行力。文章以政策執(zhí)行監(jiān)測為視角，探究監(jiān)測政策執(zhí)行力的影響因素，并提出多元化的監(jiān)測手段，完善監(jiān)控體系，及時的信息反饋等一系列有效的對策提高政策執(zhí)行力。

[關鍵詞]監(jiān)督；政策；政府執(zhí)行力；監(jiān)測

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.144

1 引 言

政策執(zhí)行以提高執(zhí)行力為重要條件，執(zhí)行力高，則政策執(zhí)行到位，成效顯現(xiàn)充分，反之亦然。影響政策執(zhí)行力的因素很多，有政策本身的科學性問題，有政策執(zhí)行環(huán)境的匹配性問題，然而最具能動性的還是政策執(zhí)行主體的能力素質(zhì)問題。

國家的發(fā)展與政府政策緊密相關，因此政策能否有效執(zhí)行也越來越受到社會的廣泛關注。我們知道執(zhí)行公共政策是政策的執(zhí)行者為了實現(xiàn)特定的目標或目的通過各種措施和手段，使得政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實的過程。執(zhí)行主體素質(zhì)能力的高低則是政策有效執(zhí)行的基礎，而執(zhí)行過程又與監(jiān)測效率緊密聯(lián)系，特別是對執(zhí)行主體以及影響政策執(zhí)行相關因素的監(jiān)測，是保證政策順利執(zhí)行的重要依據(jù)。實時的監(jiān)測和監(jiān)督體制能夠有效避免政策進入執(zhí)行誤區(qū)或出現(xiàn)偏差。

本文就當前公共政策執(zhí)行過程中的一些監(jiān)督不力、不到位等現(xiàn)象，給出深層次的分析和探討，改善影響政策目標實現(xiàn)的不利因素，最大化地實現(xiàn)政策效果。

2 當前影響政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力因素分析及現(xiàn)狀

2.1 政府政策執(zhí)行力內(nèi)涵

國內(nèi)外學者都對政府的執(zhí)行力問題進行過深入的研究，中山大學的英勇波博士這樣定義“政府政策的執(zhí)行力”即準確理解政府的目標及方向，精心設計方案，并對政府的人財物、制度等各種組織資源進行集中有效的使用，從而有效地實施政府的公共政策以及完成政府既定目標的政府內(nèi)在的能力和力量。

政策的執(zhí)行力很大程度上決定著政策執(zhí)行的效果，究其原因不難得出：政策執(zhí)行本身是一個復雜的過程，其影響因素具有多樣性的特點，同時各影響因素與執(zhí)行環(huán)節(jié)之間是一個相互相聯(lián)系且相互制約的統(tǒng)一體。政策執(zhí)行與影響因素之間的關系。如圖1所示。

圖1 政策執(zhí)行過程及其相關影響因素

2.2 因監(jiān)測不力所引起的政府政策執(zhí)行力突出問題及原因

2.2.1 政策執(zhí)行不到位——執(zhí)行主體對政策的領會能力不足

政策主體是保證政策執(zhí)行的關鍵，而執(zhí)行主體包括政策的執(zhí)行人員以及執(zhí)行機構(gòu)對政策的領悟能力都對政策執(zhí)行具有重要影響。我們知道政策執(zhí)行是一個長期且復雜的動態(tài)過程，其執(zhí)行周期長的特點決定了在執(zhí)行過程中會遇到各種意外因素，例如：信息的不充分、有限理性、既得利益的偏好，倘若執(zhí)行過程疏于監(jiān)測，很可能出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：一是執(zhí)行主體對政策的理解不透徹，曲解了政策本意，使得政策執(zhí)行偏離原有方向。事不關己，高高掛起，部門之間互相推諉，不作為現(xiàn)象時有發(fā)生；二是執(zhí)行主體過于理想化，對于執(zhí)行過程中遇到的實際情況欠缺考慮，一味地推行政策行進的速度，無法獲得預期的政策效果；三是執(zhí)行人員的素質(zhì)達不到要求，缺乏必要的專業(yè)知識和能力，導致政策在傳達、宣傳、執(zhí)行中的失真、失當和失誤。

2.2.2 政策執(zhí)行歪曲——執(zhí)行主體的綜合謀劃能力不高

我國政策一般是由上級部門規(guī)劃或制定的，通常實行為 “自上而下”的執(zhí)行模式，正是因為這種政策制定模式和執(zhí)行機制，對執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力要求相對較高，一旦執(zhí)行主體的綜合謀劃能力不夠，極易出現(xiàn)政策的曲解、誤解情況，導致最終的政策執(zhí)行歪曲。

縱觀目前政府政策的執(zhí)行情況不難看出，在利益的驅(qū)動下，鉆政策空子現(xiàn)象時有發(fā)生，變相地曲解政策的原本意圖。典型的表現(xiàn)有，我們所熟知的有“上有政策，下有對策”不管是多么科學、合理的政策，一旦觸及了不同利益團體之間利益時，為了避免自身的利益受損，則阻礙或歪曲政策實施的手段層出不窮；“有令不行，有禁不止”一些地方政府部門沒有明確上令下行的職責，不依法辦事，睜一只眼閉一只眼的情況屢見不鮮。對于合意的政策千方百計加快執(zhí)行速度，不合意的政策，能拖則拖，無視國家相關法律法規(guī)，更談不上依法辦事。最為典型的要數(shù)政府部門的公務激勵制度，官員的政績是激勵和晉升的重要標準，這就導致了許多地方官員一味地為了追求政績，在執(zhí)行的過程中使政策偏向自己有利的方向，最終使得政策執(zhí)行歪曲。

2.2.3 目標群體阻礙——執(zhí)行主體缺乏自我完善能力

目標群體的順從和支持對于政策的實行起著至關重要的作用，政策問題所涉及的目標團體的行為越復雜、人數(shù)越多越不利于政策的有效執(zhí)行，反之，政策執(zhí)行越容易，越有效。例如當前社會，政府對于水污染治理相關政策不勝枚舉，但是水污染現(xiàn)象依然嚴重，水污染的問題依然是關注的焦點問題，究其原因，主要有水污染類型繁雜，同時涉及企業(yè)、政府環(huán)保部門以及個人等多方面因素使得環(huán)境治理的政策行進困難、執(zhí)行遲緩，政策執(zhí)行的效果不明顯。

2.2.4 政策執(zhí)行過度——執(zhí)行主體的資源配置能力低下

政策執(zhí)行過度是指地方政府在政策執(zhí)行的過程中，基于自身利益的角度出發(fā)，過于夸大政策思想，過度使用資源，而使政策偏離初衷。另外執(zhí)行主體的資源配置能力低下，也有可能使政策無法達到預期的效果，有些甚至產(chǎn)生負面的效益。例如：前些年為了適應現(xiàn)在社會的發(fā)展，緩解學生的壓力，推行的素質(zhì)教育，其初衷是為了全面提高和培養(yǎng)學生的綜合學習能力，避免應試教育給學生帶來嚴重的負擔，但是素質(zhì)教育在推行的過程中過度地強調(diào)素質(zhì)，禁止占用學生的業(yè)余時間，使得多地學校出現(xiàn)禁課，放任學生學習，有的甚至因升學的壓力出現(xiàn)違規(guī)開課現(xiàn)象，既不能保證學習效率還進一步摧殘了學生的身心健康。過度地放大素質(zhì)教育的作用，執(zhí)行主體競相爭取資源和其他利益工具來為我所用，而沒有看到過分夸大的政策和資源利用不當帶來的負面效應。還有最近央行三季度貨幣政策，沒有注意到經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾，出現(xiàn)過度放水的現(xiàn)象，其最終的表現(xiàn)結(jié)果為素質(zhì)教育政策執(zhí)行過度，貨幣政策沒有完全發(fā)揮作用，資源配置不當，達不到政策預期結(jié)果。

3 以監(jiān)測為視角提升政府政策執(zhí)行力的建議

對政策過程加以監(jiān)測，是保證正確的政策能夠正確的貫徹實施，并及時發(fā)現(xiàn)和糾正可能的政策偏差，同時監(jiān)測時間的差異化也對政策的順利實施起著重大影響。如何對政策執(zhí)行過程實施有效的監(jiān)測，筆者給出如下所示的監(jiān)測流程圖見圖2。

圖2 政策執(zhí)行的過程監(jiān)測

3.1 加強對政策執(zhí)行的過程監(jiān)測，明確監(jiān)督主體的職責，完善監(jiān)督制度，擴展監(jiān)督的路徑

加強政策的監(jiān)測體制建設刻不容緩，首先，必須明確監(jiān)督主體的職責，監(jiān)督主體非常廣泛，不僅包括政策的制定者、執(zhí)行者，還包括目標群體以及社會和媒體的監(jiān)督，其次，進一步完善監(jiān)督體制，并在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎上，納入法律化、規(guī)范化的范圍。具體表現(xiàn)為明確政府作為以及不作為的情況，防止政府部門之間出現(xiàn)相互扯皮，推諉的情況，將職責明細化，從國務院到省級政府再到地方政府確保政策的行進，嚴禁抵制政策的行為，對于不執(zhí)行，過度執(zhí)行以及歪曲執(zhí)行的情況給予法律上的嚴懲；最后，擴展監(jiān)督的路徑，合理利用社交媒體以及群眾的監(jiān)督作用。

3.2 增強目標群體的認可度和信任度，提高執(zhí)行主體能力

目標群體是政策的受眾者，亦是政策的對象，故而是政策監(jiān)測的重要力量，很大程度上，政策執(zhí)行帶來的益處越大其目標群體越順從，對政策的接受度也就越大，越有利于政策的執(zhí)行和進一步的推行，反之目標群體主觀判斷自身利益受損，不利于政策的推行。公開、透明的執(zhí)行過程是增強目標群體認可度和信任度的關鍵原因。

執(zhí)行主體能力的提高在于不斷學習，綜合掌握各種能力，正確理解政策內(nèi)涵，做到規(guī)范化、法律化的推進政策實施；時刻保持與時俱進思想，及時把握政策走向，積極應對政策執(zhí)行帶來的變化情況，針對反饋，適當進行政策調(diào)適，減少政策在目標群體之間的摩擦；勤動手、多接觸提高溝通、協(xié)調(diào)能力，確保掌握政策執(zhí)行的進程，并與相關部門之間溝通有無，協(xié)同開展；最后，培養(yǎng)法律意識，按照現(xiàn)有法律規(guī)范執(zhí)行操作，切實做到有法必依，同時力求向社會公開，讓目標群體知曉政策的進度，公開監(jiān)督使其向透明化的方向發(fā)展。

3.3 基于現(xiàn)實情況合理選擇政策工具，實現(xiàn)多樣化的監(jiān)測路徑

由于政策工具既是政府治理的手段和途徑，亦是政策的目標與結(jié)果之間的橋梁，政策執(zhí)行過程中選擇何種政策工具，用哪一種標準來評價該政策工具的效果等問題對政府能否達成既定目標具有決定性的影響，綜合來說，選擇正確合理的政策工具離不開現(xiàn)實的具體情況：一是政府在執(zhí)行政策之前，要明確政策的目標，因為一般的目標是多重的而非單一的并且目標會隨著時間的推移發(fā)生可能的轉(zhuǎn)變，同時能夠獲得政策實行之后所帶來的政策效果；二是不同的政策工具本身具有自身的特性、使用范圍及優(yōu)劣，選用政策工具時，要以政策的目標為前提，避免因選用不合適的政策工具導致政策的實行帶來相悖或是負面的影響；三是注意歷史相似情況的政策工具選擇，是對于當前政策能否順利實行的前車之鑒；四是不同的意識形態(tài)傾向所使用的政策工具也會有所不同，例如市場化工具、工商管理工具和社會化工具這三類工具在我國的應用也會受到現(xiàn)有的意識形態(tài)的制約。有效地針對不同的政策工具來進行不同的監(jiān)測路徑選擇。

3.4 針對監(jiān)測反饋，及時評價政策的執(zhí)行效果

由于政策行為所帶來的后果永遠無法準確的完美預知，因此對于政策的事前、事中以及事后的監(jiān)測與反饋就變得至關重要。對于事前的政策分析，首先，對政策的問題進行定量和定性分析，實施政策的決策指標、選項、優(yōu)勢以及劣勢、預期結(jié)果，實施和評價的步驟以預期政策的可能結(jié)果。其次，在實施中對政策或者計劃進行實時分析，防止意外情況的改變，確保政策按照原有的設計路線行進。最后，也是監(jiān)測過程中至關重要的一步，就是在政策實施之后進行所有相關情況的記錄以及在執(zhí)行過程中的變化情況進行翔實的記錄，來為政策的下一步開展提供依據(jù)，弱化政策實施帶來的不利的負面影響。針對不同的政策實施情況，合理科學地選擇政策監(jiān)測的技術和方法，以保證得到的數(shù)據(jù)和記錄情況更加準確，注意記錄以外情況的發(fā)生，減少外生變量的影響。

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