市場經濟體制下服務型政府的職能定位分析

潘媛媛

[摘 要]關于政府行政職能定位的問題自有國家以來，就一直備受爭論。爭論的焦點在于政府到底應該管什么，不該管什么。爭論的中心問題集中在國家與社會的關系、政府與市場的關系、公平與效率的關系。文章主要就政府與市場的關系這一問題上分析我國市場經濟體制下服務型政府在行政職能轉變過程中存在的問題，找尋癥結所在，進而提出在市場經濟社會里完善我國服務型政府職能定位建議。

[關鍵詞]市場經濟體制；政府與市場關系；服務型政府職能定位

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.148

1 政府與市場的關系

亞當·斯密以理性“經濟人”假定為理論基礎，提出政府職能規范的基本價值標準就在于成為一個好的“守夜人”，即管的最少的政府就是最好的政府。亞當·斯密的自由資本主義的經濟理論支配了歐美國家一百多年，直至20世紀30年代爆發了席卷整個歐美資本主義世界的經濟大危機，傳統的“守夜人”政府對此危機無能為力。隨后美國總統羅斯福秉承凱恩斯主義的經濟理論，以國家干預為核心的羅斯福新政得以推行，經濟大危機得到了有效的控制。凱恩斯認為，為了彌補自由市場經濟有效需求的不足，克服經濟危機，政府必須干預經濟生活，通過增加公共投入以刺激消費。[1]人類社會發展史的實踐也反復證明了政府的職能和權力是有邊界的，隨著經濟社會的發展，政府職能權力的收縮（或擴張）也是必然規律。不同國家關于政府職能有著不同的規定，關鍵在于既定的規制是否有利于國家的發展進步。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，社會自治能力的進一步提高，公民的民主自治意識不斷增強，使得我國政府“大家長”式的行政管理模式成為阻礙社會經濟發展的桎梏，降低了社會公眾對政府的信任度和支持率。轉變政府職能，建設服務型政府是適應社會主義市場經濟發展的根本需求。黨的十八大報告明確指出：“經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”同時還提出：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府……推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。”[2]

2 市場經濟體制下我國政府職能轉變過程中存在的問題

2.1 對政府職能的具體內涵認識不到位

黨的十八屆三中全會確立的“宏觀調控、公共服務、市場監管、社會管理、環境保護”五大政府職能僅僅涉及政府的橫向職能，而沒有明確指明政府的縱向職能。在實際運作中，基層的政府幾乎不具備經濟調節的職能，對于市場監管的職能，比如城管對無照商販的查處等，這只是社會管理職能的一部分。反之對市場經濟橫加干涉，政府部門借宏觀調控之名直接參與到市場經濟活動中，擾亂了市場的正常競爭秩序，導致官場腐敗現象的滋生。從這個角度講，“五大職能”的目標過于宏觀，沒有具體的執行準則。

2.2 政府職能存在較嚴重的越位、缺位、不到位和錯位問題

政府該放的權不放，該棄的利不舍，攬權過多，政府對于宏觀調控和微觀管制的權限拿捏不清，特別是政府在市場資源配置中依然具有主導權；行政審核事項過多，程序復雜煩瑣，過于干涉微觀事務，導致政企不分、政資不分、政社不分、政事不分。政府宏觀調控和市場監督能力尚且存在不足，一些宏觀調控措施缺乏預見性和防御性，對違反市場競爭秩序的社會群體懲罰力度不夠，大量的市場違法行為屢禁不止。對于在市場經濟發展過程中，一些市場機制不能調節的領域，政府在實際管理過程中存在調控不到位的“真空地帶”。

2.3 市場自我調節能力難以承擔起政府劃分出的職能

受傳統計劃經濟體制的影響，政府“經濟主體”的主導地位在社會經濟活動中仍未完全消退。國家和政府壟斷了幾乎所有的社會資源并對社會生活進行全面的干預導致市場經濟嚴重依賴于政府。盡管經歷了30多年的改革，市場經濟得到快速發展，但是市場的自我調節能力還沒有達到能夠承擔政府劃分出的職能，這反而導致了市場失靈狀況的發生。最終政府還是要承擔起這部分公共事務的管理職能，用新的職能機構去代替原來取消的職能部門，根本沒有達到職能轉變的目的，反而重新陷入“精脹”的循環。這正是我國歷次機構改革成效不大的癥結所在。[3]

2.4 政府政績考核制度存在欠缺

一直以來我國勞動者報酬占GDP的比例偏低、國民收入分配向國家和資本所有者傾斜的現象一直比較突出。據財政部的相關數據，新中國成立60多年間，我國財政收入增長近1000倍，而城鎮居民收入增長還不到20倍。一些地方政府為了追求在任期間的短期政績，運用行政權力干預經濟生活，獲取GDP的增長。直接導致國內居民貧富差距拉大。其后果是國庫充實，而民生卻沒有隨著經濟的高速增長而得到較大的改善。我國基尼系數自2000年起就已經超過了0.4的警戒線。據中央統計局發布的最新數據，時至2014年全國居民收入基尼系數為0.469。盡管政府一直在強調市場資源配置的決定性作用，但是國內居民貧富差距問題一直沒有得到切實解決。改變唯GDP的政績考核，政府才能夠真正基于社會本位的視角來看待財富的增長和社會的需求；也只有建立了社會本位的服務型政府，才能夠真正實現經濟發展的成果造福于民眾，改革的紅利由人民所共享。

3 社會主義市場經濟體制下服務型政府的職能定位

3.1 服務型政府關于“服務”的定位

社會契約論認為公共權力的產生源于人類對“秩序”的渴求，是人類為了保護自己的權益而彼此達成契約的結果：即政府的權力源于每個自由平等的公民權利的渡讓，政府應服務于社會的大多數人。在市場經濟社會，政府僅僅是為了保障公民的權益而存在的，現代政府應該拋棄傳統的官本位思想樹立民本位的價值理念。

所謂“服務型政府”是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。[4]“服務型政府”這一提法一語道破了政府的價值本源，即“政府存在的目的在于對公眾合理合法的需求予以充分的回應。”

3.2 在經濟生活中服務型政府的職能定位

服務型政府的權力在經濟生活中應該存在明確的限界和使用空間。因此，政府應盡快明確行政邊界，走出全能行政的誤區，還權于社會和市場。政府在社會經濟活動中只扮演裁判員或守護者的角色，負責制定和維系社會經濟活動主體應遵循的市場規則，為市場經濟創造健康有序的發展環境。在社會主義市場經濟體制下，關于服務型政府職能定位應考慮到三點。

3.2.1 服務型政府職能明確化、法治化

明確規定服務型政府的職責范圍，職能范圍界定不能過于宏觀、籠統，需要細化為層次分明、條理清晰的職能體系，為各級政府行政工作指明方向，避免政府橫向職能與縱向職能范圍重疊交叉的現象出現。同時堅持政府職能法定原則，通過立法機關制定的剛性法律來界定政府職能，同時利用剛性的法律促使政府職能執行到位，以有效避免政府職能的越位、錯位、缺位。即使出現無法可依的“真空事件”，政府部門也要依據“公民利益至上”的原則行事。

3.2.2 服務型政府管理職能的有限性

服務型政府要求政府職能進一步轉變為有限管理職能。有限的政府并不是簡單地、一味地“退出”或“讓位”給市場和社會，因為基本市場秩序的維護仍然需要政府。政府部門逐步從社會經濟活動領域退出，減少政府對市場經濟的微觀干預，還權于市場。與此同時還須強化政府的市場監管職能，維護市場競爭秩序，加強打擊經濟犯罪的力度，創造良好的市場環境。當然，市場秩序的維護還需要行業自律、輿論監督和群眾參與。因此，要規范市場主體行為，維護公平競爭的市場秩序，形成行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的市場監管體系。[5]

3.2.3 服務型政府政績考核體系的科學性

服務型政府的政績考核要改變過去政府改變偏重經濟增長，輕社會發展，忽視公民權利的政績觀，徹底丟棄“唯GDP論”。服務型政府強調政府是服務者，著眼于為本地社會公眾服務。以公眾為政府績效考核的最終出發點和落腳點，不僅僅要注重對經濟指標的考察，還要與當地的實際情況相結合，更要注重對整個社會公眾利益有利的長遠指標的考察，要注重社會全局效應。同時建立嚴格的問責制度，加大問責力度，使行政權力和行政責任相統一。

參考文獻：

[1]張國慶.公共行政學 [M].3版.北京：北京大學出版社，2007：78-79.

[2]王建中.尊重市場規律轉變政府職能——學習黨的十八大報告[J].理論導刊，2013（6）.

[3]何穎.我國政府職能轉變問題的反思[J].行政論壇，2010（4）：35-38.

[4]劉星.服務型政府：理論反思與制度創新[M].北京：中國政法大學出版社，2006：40-41.

[5]馬凱.以轉變政府職能為核心深化行政管理體制改革[J].國家行政學院學報，2008（5）：7-8.