從供給側(cè)改革看長期照護保險的經(jīng)濟學(xué)意義

江崇光

[摘 要]“供給側(cè)改革”是中國政府經(jīng)濟學(xué)思想從注重“需求管理”轉(zhuǎn)向注重“供給管理”的重要信號。目前，中國存在著嚴(yán)重的“供需錯位”——“供給不足”和“需求不足”現(xiàn)象，成為中國經(jīng)濟持續(xù)增長的最大路障。中央強調(diào)供給側(cè)改革，加大力度扶持服務(wù)業(yè)是首要目標(biāo)，老齡與健康服務(wù)領(lǐng)域也將成為中國供給側(cè)改革的重要陣地。建立和實施長期照護保險，也成為供給側(cè)服務(wù)業(yè)改革的重要手段。文章從“供給側(cè)改革”視角深入分析長照保險的經(jīng)濟學(xué)意義，為中國長期照護保險機制設(shè)計提出政策建議。

[關(guān)鍵詞]供給側(cè)改革；長期照護保險；供給管理；需求管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.160

1 供給側(cè)改革

1.1 宏觀經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)變

“供給側(cè)改革”近階段成為經(jīng)濟政策表述中的高頻詞，2015年11月10日召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上，習(xí)近平正式提出要“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。可以說，這是中國政府經(jīng)濟學(xué)思想從注重“需求管理”，重在短期刺激的經(jīng)濟學(xué)理論，轉(zhuǎn)向重視“供給管理”，重在經(jīng)濟持續(xù)增長動力的經(jīng)濟學(xué)思路轉(zhuǎn)變的重要信號，可被視為中國宏觀經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)變的重大分水嶺。

1.2 供給側(cè)改革理論基礎(chǔ)

“供給管理”理論主張對總供給的調(diào)節(jié)來達到宏觀經(jīng)濟目標(biāo)，其中包括對勞動力、工資、價格、產(chǎn)量增長等的管理與調(diào)節(jié)。供給學(xué)派思想由19世紀(jì)法國經(jīng)濟學(xué)家薩伊提出，后經(jīng)美國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·拉弗等人研究和發(fā)展，形成了新古典主義經(jīng)濟學(xué)派。供給學(xué)派認為，生產(chǎn)的增長決定于勞動力和資本等生產(chǎn)要素的供給和有效利用。市場存在自我調(diào)節(jié)的機能，供給自身能夠創(chuàng)造和調(diào)節(jié)需求，要擺脫經(jīng)濟滯脹的困境，治本之方是增加生產(chǎn)和供給，因為增加供給可以消除過剩的需求。而要增加生產(chǎn)和供給，首先必須減稅，提高人們儲蓄和投資能力，削減政府開支，減少政府對市場的干預(yù)，由市場機制對經(jīng)濟進行自動調(diào)節(jié)。

以凱恩斯為代表的需求管理理論主張通過調(diào)節(jié)市場需求來達到管理國民經(jīng)濟的目的，其核心要點是：政府可通過積極的財政政策和貨幣政策來刺激投資和社會需求，彌補私人市場的有效需求不足，從而實現(xiàn)充分就業(yè)，消除產(chǎn)生社會失業(yè)與經(jīng)濟危機的基礎(chǔ)。20世紀(jì)美國大蕭條中，羅斯福總統(tǒng)曾用一系列財政政策和貨幣政策組合來刺激市場需求，引領(lǐng)美國經(jīng)濟走出困境。在我國，中央政府也曾在金融風(fēng)暴時用增加信貸的方式快速布局四萬億元人民幣的投資，將中國經(jīng)濟增長拉出了下行的軌道。隨著宏觀經(jīng)濟政策從“管理需求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾砉┙o”，這是治理國家的思路在發(fā)生轉(zhuǎn)變。

2 供給側(cè)改革對服務(wù)業(yè)的意義

現(xiàn)階段，我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時期，服務(wù)業(yè)成為國民經(jīng)濟和吸納就業(yè)的第一大產(chǎn)業(yè)。2015年前三季度，服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重為51.4%，比上年同期提高2.3個百分點，高于第二產(chǎn)業(yè)10.8個百分點。但是，中國存在著嚴(yán)重的“供需錯位”——“供給不足”和“需求不足”，這已然成為中國經(jīng)濟持續(xù)增長的最大路障。在供需錯位的矛盾格局下，供給制改革有兩大主要任務(wù)：一是將資源要素從產(chǎn)能過剩的、增長空間有限的產(chǎn)業(yè)中釋放出來；二是為提供中高端消費服務(wù)的朝陽產(chǎn)業(yè)輸送更多的勞動力、資金金融和技術(shù)。服務(wù)業(yè)是中國未來經(jīng)濟和社會的雙重穩(wěn)定器。一方面要維持增長；另一方面提供就業(yè)機會。第三產(chǎn)業(yè)每增加一個百分點就能創(chuàng)造約100萬個就業(yè)崗位，比工業(yè)多50萬個左右，對政府保持經(jīng)濟增長和穩(wěn)定就業(yè)的重要性不言而喻。當(dāng)下，服務(wù)業(yè)的發(fā)展不是需求不足，恰恰是供給不足。這跟國內(nèi)服務(wù)業(yè)的供給側(cè)發(fā)力有關(guān)。

11月22日、23日，國務(wù)院先后下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進消費結(jié)構(gòu)升級的指導(dǎo)意見》《關(guān)于積極發(fā)揮新消費引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動力的指導(dǎo)意見》，提出消費要進一步升級，并將教育、健康、養(yǎng)老、文化、旅游等服務(wù)消費，作為消費升級的重點領(lǐng)域之一。因此，中央強調(diào)供給側(cè)改革，加大力度扶持服務(wù)業(yè)自然是重要目標(biāo)。

3 長期護理保險對供給側(cè)改革的意義

3.1 關(guān)于建立長期護理保險的指導(dǎo)性政策

“堅持共享發(fā)展”是十八屆五中全會提出的重要政策目標(biāo)。在中國的人口老齡化進程不斷加快，高齡化趨勢加劇的大背景下，長期照護已經(jīng)成為完善全民醫(yī)保制度的重中之重。因此作為收入分配調(diào)節(jié)的長照保險政策，已經(jīng)列入十八大和十八屆五中全會公報。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》表示：“完善社會保險體系，探索建立長期護理保險制度。”“建議”的發(fā)布為實施長照保險明確了政策走向。

3.2 建立長期護理保險對供給制改革的極大意義

中國的老齡化問題，將成為中國供給側(cè)改革的重要陣地。長期照護保險，也成為了供給側(cè)服務(wù)業(yè)改革的重要手段。長期照護保險，至少有兩個供給側(cè)的重大貢獻。一是新增和建立了龐大的社會服務(wù)體系，創(chuàng)立和壯大了社會服務(wù)產(chǎn)業(yè)，同時帶動了全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；二是建立和新增了大量的穩(wěn)定行的長期的就業(yè)崗位，為中國進入劉易斯轉(zhuǎn)折點的勞動力缺乏和結(jié)構(gòu)性供給不足建立了一個重要的就業(yè)通道。

4 長期照護保險的歷史機遇

4.1 中國的老齡化現(xiàn)狀

2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，60周歲及以上人口為2.1242億人，占總?cè)丝诘?5.5%，其中65周歲及以上人口為1.3755億人，占總?cè)丝诘?0.1%。據(jù)推測，到2020年我國失能老人將達到4600萬，但目前全國大約只有29萬護理員，按照1個人服務(wù)3個人計算，養(yǎng)老護理員缺口至少1000萬人。

4.2 中國社會保障的構(gòu)成

我國社會保障制度改革與發(fā)展可分為三階段完成：第一階段（2008—2012年）主要任務(wù)在于構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本保障制度，為全面建設(shè)社會保障制度奠定堅實的基礎(chǔ)；第二階段（2013—2020年）主要任務(wù)在于實現(xiàn)社會保障制度全面定型、穩(wěn)定發(fā)展；第三階段（2021年—21世紀(jì)中葉）主要任務(wù)是將社會保障由基本保障型向生活質(zhì)量型轉(zhuǎn)化，成為合理分配財富的基本制度保障。

現(xiàn)階段，我國社會保障制度基本可以分為兩大部分：一部分是完全依靠國家財政支撐的，如對社會弱勢群體的救助、對無依無靠的孤老殘幼、對軍人及其軍烈屬的優(yōu)撫安置等，屬于收入再分配范疇，體現(xiàn)了社會公平；另一部分是由用人單位、職工個人和國家給予適當(dāng)補助的三方項目，屬于社會保險范疇，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等。其中，實行個人賬戶與統(tǒng)籌相結(jié)合的是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，其他三項保險屬于完全統(tǒng)籌。

4.3 世界社會保障

迄今為止，世界上已有將近150個國家建立了社會保障制度，大致可以分為救助型（主要在發(fā)展較為遲緩的非洲國家施行）、保險型（起源于德國，隨后為西歐、美國、日本所仿效）、福利型（由英國初創(chuàng)后在北歐各國流行）、國家保障型（以原蘇聯(lián)為代表）和自助型（新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等國實行，新加坡成效顯著）五種模式。

4.4 世界建立長照保險的典型國家比較

4.4.1 實施長照保險典型國家的形式與類型

現(xiàn)今世界各國在實施長照保險時一般采用三種方式：一是以英國、澳大利亞為代表的，由國家及地方通過財政預(yù)算和支付方式運行的模式；二是以美國、加拿大為代表的，作為健康保險（醫(yī)療保險）的組成部分來運行的模式；三是以德國、日本、韓國為代表的，采用與健康保險（醫(yī)療保險）并列的、單獨的社會保險方式運行的模式。

從籌資模式來看主要有四種類型：一是基本安全網(wǎng)模式，這種模式將國家干預(yù)控制在最小的范圍內(nèi)，而將公共資源集中用于少數(shù)低收入人群；二是普遍性籌資模式，該模式以稅收為基礎(chǔ)，將公共資源覆蓋每一個國民，公共支出壓力巨大；三是社會保險籌資模式，傾向于需求導(dǎo)向，不會受到預(yù)算的過多制約，但缺乏靈活性；四是累進制普遍性籌資模式，在普遍性基礎(chǔ)上增加累進制元素，使公共資源在利用上更有針對性。

4.4.2 長期照護的支出

2005年OECD國家的長期照護總支出約占GDP的1%，2010年支出比例達到1.5%；隨著老年人口，尤其是80歲以上的高齡老年人比例從2005年的4%升至2050年的11%～12%。到2050年OECD國家長期照護支出占GDP的比重將提高到2%～4%。

4.4.3 實施長照保險典型國家的比較

對比以德國、日本、奧地利、荷蘭、以色列等國家為代表的“社會福利主導(dǎo)型”和以美國為代表的“市場主導(dǎo)型”長照保險模式，共性在于：都建立了長期照護保險這種支付體系；都設(shè)立了最基本的低收入救助型保障計劃，保障民生，政府兜底；都形成了相對完善的服務(wù)體系；都通過立法的支撐長照保險的實施。但其在保障目標(biāo)、籌資模式、保障對象、保障水平、支付方式等方面存在差異。

4.5 兩岸建立長照保險的過渡性實驗

臺灣于2007年實行“長期照護十年計劃”，2015年6月3日《長期照護服務(wù)法》總統(tǒng)令發(fā)布，6月4日《長期照護保險法》草案獲臺灣行政院通過送立法院審議，長照保險擬于2017年正式實施，長照保險開辦后，《長期照顧十年計劃》將由補助型計劃轉(zhuǎn)為服務(wù)網(wǎng)計劃，臺灣模式是典型的“服務(wù)體系先行”的過渡型長照保險模型。

青島2012年7月頒布了《關(guān)于建立長期醫(yī)療護理保險制度的意見（試行）》，率先在中國試行“跟隨醫(yī)療”的長期醫(yī)療護理保險制度，2015年將制度覆蓋范圍擴大到廣大農(nóng)村地區(qū)，實現(xiàn)對全市810萬城鄉(xiāng)參保人的全覆蓋。截至2015年1月底，青島市“長護”保險已惠及參保失能老人2.5萬余名，累計支出護理保險基金6億多元。同時，青島市社保局還與4家保險公司簽訂委托合同，將長期護理保險、意外傷害醫(yī)療保險、大病保險等三大類6個醫(yī)保項目“打包”交由保險公司商業(yè)化承辦，青島成為全國商業(yè)保險機構(gòu)全面進入社會醫(yī)療保險領(lǐng)域的首個城市。

5 中國長照保險機制的設(shè)計建議

綜合研究，中國在長期照護保險機制設(shè)計方面，提出以下建議。

第一，中國作為有一個特色社會主義國家，實施長照保險具有極為深刻的經(jīng)濟學(xué)意義，保險機制設(shè)計應(yīng)以國家戰(zhàn)略和“十三五規(guī)劃”為政策導(dǎo)向，以“供給側(cè)改革”理論、“公平與效率”理論、“收入與再分配”理論為經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)。

第二，中國應(yīng)學(xué)習(xí)臺灣“十年長照計劃”，借鑒青島長期護理保險實踐成效，實行“兩步走”方案，走過渡期模型，先建立“中國長期照護十年計劃”，通過建立健全社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為摸清社會剛性總需求，建立剛性總目標(biāo)奠定基礎(chǔ)，分步構(gòu)建“長照服務(wù)體系”和“長照融資體系（長照保險）”。

第三，鑒于中國城鄉(xiāng)原有保障體系不同，可能需要設(shè)計城市、鄉(xiāng)村不同的長照保障模型。

第四，從收入分配角度著眼，要建立“公平優(yōu)先，兼顧效率”支付體系，根據(jù)收入不同制定不同的繳費體系。

第五，建立對低收入人群的救助計劃，從民生角度建立公平社會。

第六，從公平優(yōu)先，兼顧效率的原則出發(fā)，要實行商業(yè)保險優(yōu)先，社會保險為重要補充的模式，形成“社會保險體系+商業(yè)保險體系+社會救助體系”的組合型保障體系。

第七，激發(fā)公益、慈善活力，建立和完善慈善相關(guān)機制，為社會救助體系提供重要的資金支持，社會保險體系和商業(yè)保險體系提供重要資金補充。

第八，注重專業(yè)機構(gòu)建立和專業(yè)人才培養(yǎng)，為多種類型的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供人力資源保障，增加就業(yè)率，提升從業(yè)人員專業(yè)性。

參考文獻：

[1]范棣.“供給側(cè)改革”真的來了嗎？[EB/OL].（2015-11-16）.http：//caijing.qlwb.com.cn/2015/1116/495789.shtml.

[2]裴曉梅，房莉杰.老年長期照護導(dǎo)論[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010.