從供給側改革看長期照護保險的經濟學意義

江崇光

[摘 要]“供給側改革”是中國政府經濟學思想從注重“需求管理”轉向注重“供給管理”的重要信號。目前，中國存在著嚴重的“供需錯位”——“供給不足”和“需求不足”現象，成為中國經濟持續增長的最大路障。中央強調供給側改革，加大力度扶持服務業是首要目標，老齡與健康服務領域也將成為中國供給側改革的重要陣地。建立和實施長期照護保險，也成為供給側服務業改革的重要手段。文章從“供給側改革”視角深入分析長照保險的經濟學意義，為中國長期照護保險機制設計提出政策建議。

[關鍵詞]供給側改革；長期照護保險；供給管理；需求管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.160

1 供給側改革

1.1 宏觀經濟政策轉變

“供給側改革”近階段成為經濟政策表述中的高頻詞，2015年11月10日召開的中央財經領導小組第十一次會議上，習近平正式提出要“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革”。可以說，這是中國政府經濟學思想從注重“需求管理”，重在短期刺激的經濟學理論，轉向重視“供給管理”，重在經濟持續增長動力的經濟學思路轉變的重要信號，可被視為中國宏觀經濟政策轉變的重大分水嶺。

1.2 供給側改革理論基礎

“供給管理”理論主張對總供給的調節來達到宏觀經濟目標，其中包括對勞動力、工資、價格、產量增長等的管理與調節。供給學派思想由19世紀法國經濟學家薩伊提出，后經美國經濟學家阿瑟·拉弗等人研究和發展，形成了新古典主義經濟學派。供給學派認為，生產的增長決定于勞動力和資本等生產要素的供給和有效利用。市場存在自我調節的機能，供給自身能夠創造和調節需求，要擺脫經濟滯脹的困境，治本之方是增加生產和供給，因為增加供給可以消除過剩的需求。而要增加生產和供給，首先必須減稅，提高人們儲蓄和投資能力，削減政府開支，減少政府對市場的干預，由市場機制對經濟進行自動調節。

以凱恩斯為代表的需求管理理論主張通過調節市場需求來達到管理國民經濟的目的，其核心要點是：政府可通過積極的財政政策和貨幣政策來刺激投資和社會需求，彌補私人市場的有效需求不足，從而實現充分就業，消除產生社會失業與經濟危機的基礎。20世紀美國大蕭條中，羅斯福總統曾用一系列財政政策和貨幣政策組合來刺激市場需求，引領美國經濟走出困境。在我國，中央政府也曾在金融風暴時用增加信貸的方式快速布局四萬億元人民幣的投資，將中國經濟增長拉出了下行的軌道。隨著宏觀經濟政策從“管理需求”轉變為“管理供給”，這是治理國家的思路在發生轉變。

2 供給側改革對服務業的意義

現階段，我國正處在轉變發展方式和調整經濟結構的關鍵時期，服務業成為國民經濟和吸納就業的第一大產業。2015年前三季度，服務業增加值占GDP的比重為51.4%，比上年同期提高2.3個百分點，高于第二產業10.8個百分點。但是，中國存在著嚴重的“供需錯位”——“供給不足”和“需求不足”，這已然成為中國經濟持續增長的最大路障。在供需錯位的矛盾格局下，供給制改革有兩大主要任務：一是將資源要素從產能過剩的、增長空間有限的產業中釋放出來；二是為提供中高端消費服務的朝陽產業輸送更多的勞動力、資金金融和技術。服務業是中國未來經濟和社會的雙重穩定器。一方面要維持增長；另一方面提供就業機會。第三產業每增加一個百分點就能創造約100萬個就業崗位，比工業多50萬個左右，對政府保持經濟增長和穩定就業的重要性不言而喻。當下，服務業的發展不是需求不足，恰恰是供給不足。這跟國內服務業的供給側發力有關。

11月22日、23日，國務院先后下發《關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》《關于積極發揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》，提出消費要進一步升級，并將教育、健康、養老、文化、旅游等服務消費，作為消費升級的重點領域之一。因此，中央強調供給側改革，加大力度扶持服務業自然是重要目標。

3 長期護理保險對供給側改革的意義

3.1 關于建立長期護理保險的指導性政策

“堅持共享發展”是十八屆五中全會提出的重要政策目標。在中國的人口老齡化進程不斷加快，高齡化趨勢加劇的大背景下，長期照護已經成為完善全民醫保制度的重中之重。因此作為收入分配調節的長照保險政策，已經列入十八大和十八屆五中全會公報。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》表示：“完善社會保險體系，探索建立長期護理保險制度。”“建議”的發布為實施長照保險明確了政策走向。

3.2 建立長期護理保險對供給制改革的極大意義

中國的老齡化問題，將成為中國供給側改革的重要陣地。長期照護保險，也成為了供給側服務業改革的重要手段。長期照護保險，至少有兩個供給側的重大貢獻。一是新增和建立了龐大的社會服務體系，創立和壯大了社會服務產業，同時帶動了全產業的發展；二是建立和新增了大量的穩定行的長期的就業崗位，為中國進入劉易斯轉折點的勞動力缺乏和結構性供給不足建立了一個重要的就業通道。

4 長期照護保險的歷史機遇

4.1 中國的老齡化現狀

2014年國民經濟和社會發展統計公報顯示，60周歲及以上人口為2.1242億人，占總人口的15.5%，其中65周歲及以上人口為1.3755億人，占總人口的10.1%。據推測，到2020年我國失能老人將達到4600萬，但目前全國大約只有29萬護理員，按照1個人服務3個人計算，養老護理員缺口至少1000萬人。

4.2 中國社會保障的構成

我國社會保障制度改革與發展可分為三階段完成：第一階段（2008—2012年）主要任務在于構建覆蓋城鄉居民的基本保障制度，為全面建設社會保障制度奠定堅實的基礎；第二階段（2013—2020年）主要任務在于實現社會保障制度全面定型、穩定發展；第三階段（2021年—21世紀中葉）主要任務是將社會保障由基本保障型向生活質量型轉化，成為合理分配財富的基本制度保障。

現階段，我國社會保障制度基本可以分為兩大部分：一部分是完全依靠國家財政支撐的，如對社會弱勢群體的救助、對無依無靠的孤老殘幼、對軍人及其軍烈屬的優撫安置等，屬于收入再分配范疇，體現了社會公平；另一部分是由用人單位、職工個人和國家給予適當補助的三方項目，屬于社會保險范疇，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等。其中，實行個人賬戶與統籌相結合的是養老保險和醫療保險，其他三項保險屬于完全統籌。

4.3 世界社會保障

迄今為止，世界上已有將近150個國家建立了社會保障制度，大致可以分為救助型（主要在發展較為遲緩的非洲國家施行）、保險型（起源于德國，隨后為西歐、美國、日本所仿效）、福利型（由英國初創后在北歐各國流行）、國家保障型（以原蘇聯為代表）和自助型（新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等國實行，新加坡成效顯著）五種模式。

4.4 世界建立長照保險的典型國家比較

4.4.1 實施長照保險典型國家的形式與類型

現今世界各國在實施長照保險時一般采用三種方式：一是以英國、澳大利亞為代表的，由國家及地方通過財政預算和支付方式運行的模式；二是以美國、加拿大為代表的，作為健康保險（醫療保險）的組成部分來運行的模式；三是以德國、日本、韓國為代表的，采用與健康保險（醫療保險）并列的、單獨的社會保險方式運行的模式。

從籌資模式來看主要有四種類型：一是基本安全網模式，這種模式將國家干預控制在最小的范圍內，而將公共資源集中用于少數低收入人群；二是普遍性籌資模式，該模式以稅收為基礎，將公共資源覆蓋每一個國民，公共支出壓力巨大；三是社會保險籌資模式，傾向于需求導向，不會受到預算的過多制約，但缺乏靈活性；四是累進制普遍性籌資模式，在普遍性基礎上增加累進制元素，使公共資源在利用上更有針對性。

4.4.2 長期照護的支出

2005年OECD國家的長期照護總支出約占GDP的1%，2010年支出比例達到1.5%；隨著老年人口，尤其是80歲以上的高齡老年人比例從2005年的4%升至2050年的11%～12%。到2050年OECD國家長期照護支出占GDP的比重將提高到2%～4%。

4.4.3 實施長照保險典型國家的比較

對比以德國、日本、奧地利、荷蘭、以色列等國家為代表的“社會福利主導型”和以美國為代表的“市場主導型”長照保險模式，共性在于：都建立了長期照護保險這種支付體系；都設立了最基本的低收入救助型保障計劃，保障民生，政府兜底；都形成了相對完善的服務體系；都通過立法的支撐長照保險的實施。但其在保障目標、籌資模式、保障對象、保障水平、支付方式等方面存在差異。

4.5 兩岸建立長照保險的過渡性實驗

臺灣于2007年實行“長期照護十年計劃”，2015年6月3日《長期照護服務法》總統令發布，6月4日《長期照護保險法》草案獲臺灣行政院通過送立法院審議，長照保險擬于2017年正式實施，長照保險開辦后，《長期照顧十年計劃》將由補助型計劃轉為服務網計劃，臺灣模式是典型的“服務體系先行”的過渡型長照保險模型。

青島2012年7月頒布了《關于建立長期醫療護理保險制度的意見（試行）》，率先在中國試行“跟隨醫療”的長期醫療護理保險制度，2015年將制度覆蓋范圍擴大到廣大農村地區，實現對全市810萬城鄉參保人的全覆蓋。截至2015年1月底，青島市“長護”保險已惠及參保失能老人2.5萬余名，累計支出護理保險基金6億多元。同時，青島市社保局還與4家保險公司簽訂委托合同，將長期護理保險、意外傷害醫療保險、大病保險等三大類6個醫保項目“打包”交由保險公司商業化承辦，青島成為全國商業保險機構全面進入社會醫療保險領域的首個城市。

5 中國長照保險機制的設計建議

綜合研究，中國在長期照護保險機制設計方面，提出以下建議。

第一，中國作為有一個特色社會主義國家，實施長照保險具有極為深刻的經濟學意義，保險機制設計應以國家戰略和“十三五規劃”為政策導向，以“供給側改革”理論、“公平與效率”理論、“收入與再分配”理論為經濟學基礎。

第二，中國應學習臺灣“十年長照計劃”，借鑒青島長期護理保險實踐成效，實行“兩步走”方案，走過渡期模型，先建立“中國長期照護十年計劃”，通過建立健全社會服務網絡，為摸清社會剛性總需求，建立剛性總目標奠定基礎，分步構建“長照服務體系”和“長照融資體系（長照保險）”。

第三，鑒于中國城鄉原有保障體系不同，可能需要設計城市、鄉村不同的長照保障模型。

第四，從收入分配角度著眼，要建立“公平優先，兼顧效率”支付體系，根據收入不同制定不同的繳費體系。

第五，建立對低收入人群的救助計劃，從民生角度建立公平社會。

第六，從公平優先，兼顧效率的原則出發，要實行商業保險優先，社會保險為重要補充的模式，形成“社會保險體系+商業保險體系+社會救助體系”的組合型保障體系。

第七，激發公益、慈善活力，建立和完善慈善相關機制，為社會救助體系提供重要的資金支持，社會保險體系和商業保險體系提供重要資金補充。

第八，注重專業機構建立和專業人才培養，為多種類型的專業服務機構提供人力資源保障，增加就業率，提升從業人員專業性。

參考文獻：

[1]范棣.“供給側改革”真的來了嗎？[EB/OL].（2015-11-16）.http：//caijing.qlwb.com.cn/2015/1116/495789.shtml.

[2]裴曉梅，房莉杰.老年長期照護導論[M].北京：社會科學文獻出版社，2010.