目標新內涵 發展新理念 行動新舉措

潘峰

〔摘要〕 黨的“十三五”規劃建議的創新亮點，主要集中在目標新內涵、發展新理念和行動新舉措。目標新內涵包括新設定的硬性指標、新概括的大指標和新拓展的具體指標，發展新理念就是創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展，行動新舉措包括政策導向新舉措、戰略工程新舉措、計劃項目新舉措和制度機制新舉措。

〔關鍵詞〕 “十三五”規劃建議，新內涵，新理念，新舉措

〔中圖分類號〕F211 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）01-0005-09

黨的“十三五”規劃建議立足于我國經濟發展新常態，駕馭經濟社會發展新趨勢、新要求，對我國今后五年發展方向、指導原則、發展理念、重大任務、重大舉措和堅強保證作出了科學論斷和闡明。建議的創新程度高、成果豐碩、亮點多多，主要集中在目標新內涵、發展新理念和行動新舉措，這也是我們學習貫徹建議精神時要重點理解把握的。

一、目標新內涵

我們知道，全面建設小康社會目標是黨的十六大提出、十七大豐富闡述的，黨的十八大首提全面建成小康社會目標并提五方面新要求；在此基礎上，黨的“十三五”規劃建議進一步深化、豐富和充實，從新的制高點和角度概括出全面建成小康社會目標五方面新要求，這就是經濟保持中高速增長、人民生活水平和質量普遍提高、國民素質和社會文明程度顯著提高、生態環境質量總體改善、各方面制度更加成熟更加定型。這一新的概括和豐富展開，是適應新常態、把握新常態、引領新常態的需要，是追求更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展的需要，是突出“十三五”期間重大任務的需要，是保質保量全面建成小康社會的需要。準確理解把握目標新內涵，應注意三個層次：

一是新設定的硬性指標。這是建議闡明的新的目標要求的顯著特點，包含兩個硬性指標：一個是經濟保持中高速增長即平均7%左右，底線為6.5%。把增長速度作為頭條，反映了經濟發展新常態的速度換擋尺度和要求，同時回應了國際國內的集中關切。其中的底線依據在于結構調整、動力轉換、民生就業、生態文明等等，同時也是從2020年目標倒推的結果。保持這一速度，即可保證實現國內經濟生產總值和城鄉居民人均收入“兩個翻番”目標。7%左右的速度既不高也不低，堅持了從實際出發，按發展規律辦事，有基礎、有條件做到；同時難度、“硬度”也不小，需要發揮制度優勢和干部群眾主觀能動性，積極應對各種不確定因素和風險挑戰，包括集中化解當前經濟下行壓力，才能保證目標實現。另一個硬性指標就是農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽和解決區域性整體貧困，特別是農村7000萬貧困人口脫貧，這是硬碰硬的任務。改革開放以來，我國每年平均減少貧困人口是800萬，今后五年將要每年平均減少1200萬，這的確是最后沖刺的脫貧攻堅戰。但只要保持國民經濟中高速增長，加之脫貧政策力度加大和脫貧責任制落實，這一指標實現不應有什么懸念。可以說，兩個硬性指標的設定和宣告，反映了我黨的歷史責任擔當和毫不含糊的執政承諾，顯示的是持續健康發展的意志、理性和自信。

二是新概括的大指標。建議堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，對新的目標要求作出新概括，使五方面大指標更加鮮明和重點突出。第一方面，把經濟保持中高速增長放置于主話題，由此分析、展開和敲定各項指標和任務，這在過去是沒有過的。建議聚焦了眼下我國經濟發展的速度換擋熱點，依據持續健康發展的客觀基礎和可預見前景，點明針對經濟下行壓力和各種突出問題的對策，回應各種疑慮、擔憂和“唱衰”，顯示確保2020年目標實現的信心。可以說，這表明了我黨對經濟發展趨勢的洞察、對發展規律的駕馭和對發展主動權的掌控。第二方面，在人民生活水平上加上質量的尺度，由此統攝民生建設的各方面指標，這是個重要強調和補充。建議延展和豐富了人民生活水平新內涵，集中反映人民新需求、新期待、新愿望，明確必須關注和落實好的任務。尤其是注重補足民生短板，保證讓人民群眾有更多更真實的獲得感，體現共同富裕和成果共享的社會主義要求。第三方面，把國民素質和社會文明程度突出出來，由此設定文化建設的核心指標和任務，抓住了社會建設根本。建議深入反映近40年改革開放和發展的經驗，也集中反映實現“兩個百年”中國夢所必須重視和加強的軟實力建設，順應了文化強國的時代要求。尤其是對國民思想道德素質、科學文化素質、健康素質的充分重視，顯示出走向世界大國強國的民本依據和國家軟實力基礎。第四方面，聚焦于生態環境質量總體改善，由此展開問題導向突出的各項指標和任務，明確腳踏實地和求實務實的行動取向。建議順應了新常態下我國經濟速度換擋、結構優化、動力轉換的總體要求，明確了生態文明建設最直接、最重要和最該做好的事情，同時回應了國內國際各種關切之聲。這方面指標的設定，建立在我黨的科學認識之上，即綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。第五方面，明確提出各方面制度更加成熟更加定型，綜合了社會、民主政治、法治、軍事、黨的建設等各方面制度內容，系統規制了制度完善的指標尺度，這是第一次在目標要求中出現。建議提升了制度建設的重要地位和作用，揭示出制度建設與發展的深層內在關系，注重了制度建設對于持續健康發展的動力保障。尤其是黨的建設制度化水平顯著提高一條，完全內在于發展而非外在于發展，2020年全面建成小康社會之時，這一重要指標應當高質量兌現。

三是新拓展的具體指標。與以往關于全面小康社會目標及新要求相比，建議對于具體指標的新拓展非常充分，全面觸及和反映我國發展的最前沿領域，作出了科學判斷和設定。比如提出投資效率和企業效率明顯上升、產業邁上中高端水平，這與當前化解產能過剩和推進供給側改革直接相關，預示著下一步改革的聚焦點；提出服務業比重進一步上升、消費對經濟增長貢獻明顯加大，這與產業結構升級、發展動力轉換密切相關，在當前服務業占比超50%和對經濟增長貢獻率超50%的狀況下，仍要再大力提高；提出戶籍人口城鎮化率加快提高，這是以人為中心的城鎮化發展指向，既可加快破除城鄉二元體制，又可擴大內需和消化房地產過剩等，在目前猶為必要；提出勞動年齡人口受教育年限明顯增加，這首先是義務教育的明確任務，普及高中階段義務教育勢在必行；提出全社會法治意識不斷增強，體現了全面依法治國所要求的法治信念、法治理性、法治自覺，應為國民素質和社會文明程度的重要標志；提出生產方式和生活方式綠色、低碳水平上升，這與全社會直接相關，表明生態文明、保護環境政府責任重大，制度和法治很重要，同時公民環境意識和綠色消費自覺也很重要，要協同推進、整體行動；提出能源和水資源消耗、建設用地、碳排放總量得到有效控制，對象和尺度非常鮮明，針對性和操作性很強，與單位國內生產總值資源消耗控制相結合，就是總量和強度“雙控”規制，這將在我國已促成《巴黎協定》簽署條件下發揮重大作用；提出產權得到有效保護，顯示出全面深化改革中的基本制度穩定和完善，這為改革和發展增添著活力和動力；提出開放性經濟新體制基本形成，表明近40年對外開放經驗的體制化提升和適應開放新形勢的體制化創新，將有力推動對外開放，提高開放的質量水平，增強開放的主導權和話語權；提出中國特色現代軍事體系更加完善，理所當然地把軍事變革、提高軍力作為發展的必要內容，作為制度成熟和定型的一個重要事項，正在推動著軍隊的大力度改革。

以上的目標新內涵，都具備已有條件基礎、科學判斷依據、指導思想引領和實踐操作導向，實際上成為持續健康發展的目標牽引和行動追求。在此新的目標要求引導下，發展新理念、行動新舉措就會系統確立和出臺，由此展開系列創新之舉和創新亮點。

二、發展新理念

建議闡發的五大發展新理念，是建議的最重要成果和創新內容。五大發展新理念豐富和發展了科學發展觀，把科學發展的內涵、要求和方法提升到新層次，成為當前和今后破解發展難題、增強發展動力、厚植發展優勢的重要指導。

（一）關于創新發展。建議圍繞著力提高發展質量和效益，以五大發展的最大篇幅來闡明創新發展，揭示創新的地位、創新的作用、創新的領域、創新的體制和創新的主體，提出創新發展的七大思路。整體理解把握這一理念，應注意四點重要內容：

第一，創新的引領性和緊迫性。科技是第一生產力，創新是引領發展的第一動力，這都是歷史唯物論的立場，也為人類社會發展尤其是近代以來科技進步和社會變革所證實。一個國家民族如果不站到創新的高峰，就不可能真正進入世界大國強國行列。為此，我國必須在2020年邁入創新型國家和人才強國行列，這關系到持續健康發展的內在動力，關系到全面建成小康社會目標的實現，更關系到國民素質的整體提升和中華振興的遠大前途。創新的緊迫性，目前來自多方面的壓力：資源和環境問題的壓力，這要靠創新來強力解決；“三駕馬車”乏力的壓力，這要靠創新來有效轉換；科技瓶頸制約的壓力，這要靠創新來突破突圍；各種體制機制弊端的壓力，這要靠創新來改革破除；國際發展競爭激烈的壓力，這要靠創新來自強搏擊等等。可以說，“十三五”期間面對的每一個發展困境、問題、瓶頸和短板，都要靠創新來突破、來化解，這是發展的基點和“牛鼻子”。

第二，創新的多重重大作用。馬克思說過，復雜勞動等于倍加的簡單勞動 〔1 〕58。創新是復雜勞動的最高形式，其價值更是倍加甚至無法估量，在現代經濟社會發展中的地位、作用更顯突出。創新創造著新內需。它以技術的創新、材料的創新、工藝的創新、勞動生產率的創新以及產品的創新、管理的創新，激活、放大和引領新的需求以及這種新需求的新期待，推動著內需的升級和擴張。如我國目前瞄準的服務消費、信息消費、綠色消費、時尚消費、農村消費和品質提升型消費等六大消費領域，都需要以創新驅動來實現。據有關資料顯示，2014年中國出境游客超過1億人次，境外消費超過1萬億元人民幣，包括在日本搶購馬桶蓋；而這些消費本來可留在國內，但因為國內企業創新問題及產品質量差距失去了，這是一種強烈的反面啟示。我國發展動力的轉換以及持續后勁的增強，只能靠創新，除此別無它途。創新創造著投資質量和效益。當前投資存在的問題，并不在于投與不投、投了多少、生產率如何，而在于往哪里投、投什么項目、出什么產品、科技含量怎樣、適不適應新需求。投資決策越是排除對適應新需求創新驅動的干擾影響，投資的質量和效益就會越好，產能過剩和僵尸企業問題就越可能減少。創新創造出口競爭力。在國際貿易總體疲軟情況下，創新對增強出口競爭力更加凸顯。我國能拿得出手的如高鐵、核電以及小米手機等，都是創新創造的競爭力。現在講對外開放要提高質量水平，要“高出高進”“優出優進”，這都要以科技創新做支撐。此外，創新對國家綜合國力包括軟實力和國民素質的打造塑造，也絕不可忽視。

第三，創新的重點和廣闊領域。以往說到創新和創新驅動，主要是指科技創新。建議中堅持了這一點，并強調科技創新在全面創新中的引領作用，強調原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新；提出我國科技創新在已步入以跟蹤為主轉向跟蹤和并跑、領跑并存的新階段后，應采取的戰略思路和重大舉措，比如實施一批國家重大科技項目和在重大創新領域組建一批國家實驗室。與此同時，建議又把創新內涵或領域大為擴展，擴展到理論創新、制度創新、文化創新等等。從制度創新看，過去提得較少，現在非常強調，成為創新發展的重要內容，應當深入理解把握。實際上，建議提出的七方面創新思路，哪一方面也離不開制度創新；尤其是創新發展體制和宏觀調控方式方面，就更是制度創新的課題，也是持續健康發展的體制機制要求。如構建金融監管框架，這是明顯的短板或弱項，必須加緊創新和變革，全面加強和健全起來，以有效防止和抵御金融風險，這對于持續健康發展太重要、太緊迫。制度及體制、機制創新應當走在各項創新的前面，以大力度的改革排除創新的束縛和障礙，讓創新在全社會蔚然成風，這就是全面深化改革的重要而艱巨的任務。

第四，創新的多元宏大主體。建議強調大眾創業、萬眾創新，這是指全社會。建議又提出強化企業創新主體地位和主導作用，這應是重點或落腳點。而高校和科研院所人才隊伍是創新骨干力量，是全面創新的先導，也應是主體。此外，政府在創新中的作用也很重要，應是創新的引導、服務和保障者。為此，有的研究者就認為，在中國推進創新，就要抓住企業、人才隊伍和各級干部，這很有道理。有數據表明，我國技術專利的數量已連續4年居全球之首，2014年專利申報達92.8萬件，得到的專利授權16.3萬件；然而專利轉化率卻平均不足20%，產業化率不到5%，技術轉化始終是科技創新的瓶頸障礙和難點。為何這么難？這是個綜合問題：可能新技術不對路，不適合轉化；企業運用新技術、新工藝積極性不高、能力不強、條件也不夠，不能轉化；政府的決策機制和干部素質也有問題，不好轉化。要從根本上得以轉變，還應“多管齊下”、協同推動，技術創新要力求對路，企業內在熱情和動力要激發，政府要盡責引導，各方面都要順應市場趨勢和要求，發揮好市場在配置資源中的決定性作用。尤其在戰略性領域和關鍵技術創新上，如新一代信息通訊、新能源、新材料、航空航天、生物醫藥、智能制造等，各方力量更要最佳結合與協同，聚集最強隊伍，實現重大突破。我國要在2020年邁入創新型國家和人才強國行列，靠的就是宏大的創新主體。

（二）關于協調發展。建議圍繞著力形成平衡發展結構，闡明協調發展的內在實質、重大關系、推進重點和整體性取向，展開了協調發展的四大思路。深入理解把握這一理念，應注意四點深層次要求：

第一，牢牢立足大國國情實際。中國塊頭很大、人口很多、情況差別很大，既有問題、壓力和負擔的一面，也有潛力、張力和優勢的一面，這是必須時時整體面對的國情實際，也是必須堅持協調發展的客觀前提。張維為在《中國震撼》中對我國大國國情作過較為透徹分析，以一個大型的“準發達國家”板塊和一個超大型的“新興經濟體”板塊來概括解讀，并以“1+1大于2”的“良性互動機制”闡釋“文明型國家”崛起的客觀緣由 〔2 〕33-56。此前，人們談論大國國情多是分析“人口多、底子薄”，現在則看到得天獨厚的優長了。到東部沿海走一走，再到中西部看一看，前者讓人增信長志，中國怎么能失去動力、陷入停滯？后者讓人緊迫奮進，中國怎么能內需飽和、增長封頂？國家大有大的負擔和困難，也有回旋空間大、發展潛力大、內部互補強的獨特優勢，加之“文明型國家”特質，這是不可能被“唱衰”的根據。推進協調發展，就是要完善和強化這種“1+1大于2”的“良性互動機制”，形成平衡發展結構，使各種潛力、張力和優勢充分釋放，把各種問題、壓力和負擔轉化為發展的要素、條件和動力，在整體化解內部問題和整體應對外部挑戰中，開創持續健康和中高速發展的新局面。這就是大國國情實際的要求，也是協調發展的必然性和舞臺。

第二，堅決跨越“中等收入陷阱”。建議全面闡述地區間、城鄉間、兩個文明間、軍民間的協調發展，強調發展的均衡性、整體性。那么，不均衡或失調發展會怎樣呢？當前一些國家的現實和中國近代史說明，只能是無休止的沖突、內耗、自毀和分離分裂，猶如進入不能自主的湍流，甚至“中等收入”也不是底線，很可能回到貧窮落后、任人宰割的起點。其中，貧富分化、兩極對立是重要尺度，“中等收入陷阱”的誘因和標志即在于此。建議中還第一次把軍民間融合發展作為一條完整思路，提出發展和安全兼顧、富國和強軍統一，實施軍民融合發展戰略，這一條十分必要和重要。集歷史經驗與和平發展主題要求，我們既不能重回冷戰對抗老路、陷入“修昔底德陷阱”，也不能無視國防軍力、無力維護國家安全與核心利益，而要在軍民融合發展中走出新路，以協調發展強勢跨越“中等收入陷阱”并贏得和平崛起。從已有的事實看，二戰后的70年來，全球100多個中低收入發展水平的經濟體，只有13個越過了“中等收入陷阱”，也就是人均收入從4000多美元上升到12000美元，進入高收入國家行列。非洲、中東、拉美地區的國家沒有一個成功，而成功的國家也沒有一個社會主義國家。當2020年來臨時，13億人口、960萬平方公里的社會主義中國實現了自己的目標，那就是世界歷史的一個奇跡，協調發展之路正在保證我們走向這個奇跡。

第三，駕馭宏觀經濟規律。宏觀經濟的發展，就是大時空、大方位、大手筆配置資源，配置人力物力精神力，以戰略眼光、戰略定力和戰略規劃來引領經濟發展。據記載，美國二戰后大量退伍軍人失業無著，國家采取非常手段吸引他們到西部大修高速公路，這為美國以后的騰飛打下了基礎。在當前我國發展速度換擋、結構調整、動力轉換情況下，更需要有全國一盤棋的戰略思維，要以科學理念和戰略贏得這一變革的成功，絕不能手足無措、聽天由命、走到哪里算哪里。這一點，煤炭行業上世紀90年代以來的兩次大起大落，已經有了深刻教訓，現在到了脫胎換骨、浴火重生時刻，應拿出大思路、大魄力、大舉措。近幾年有一種說法，說與西方國家相比，我國政府手里的錢過多，社會積累過少，似乎是很大弊端。實際上，問題的關鍵不在于政府的錢多錢少，而在于能不能用對用好、用出成效。我國的制度優勢之一就是集中力量辦大事，花好手中錢，有效實施宏觀經濟調控，推進持續健康發展，這是對社會和人民的最大福音。比如2015年股市動蕩中的救市，沒有國家強大的金融資本后盾根本不行，很可能導致系統性嚴重后果，甚至重演西方的金融危機，這不是危言聳聽。建議中所強調的“三協調一融合”，只有在中國才能做到做好，這就是制度的力量。國外有過這么一個評價，認為目前印度與中國都是“金磚五國”，增長速度也接近，但是印度要趕上中國還得60年。為什么？因為印度沒有中國的制度優勢。現在，我們駕馭宏觀經濟規律越來越自覺，政策越來越高明，并引起國外羨慕，黨的“十三五”規劃建議影響力就是如此。尤其在世界經濟不穩定、變數較大情況下，選擇正確的宏觀政策和駕馭好第二大經濟體，就更是引人注目。

第四，“兩手抓、兩手都要硬”。經過改革開放近40年的實踐，現在這句話的內涵大不一樣了，已經更加豐富深刻了。綜合國力包括硬實力和軟實力，從長遠和后勁上看，軟實力、巧實力更為重要。建議指明“兩個文明”的協調發展，強調文化自信和文化自覺，強調思想道德建設和社會誠信建設，強調國家意識、法治意識、社會責任意識，這完全合乎發展趨勢和必然性，對于持續健康發展非常重要。歷史和現實都已證明，沒有過硬的精神文明建設，文化軟實力上不去，不可能實現國家強大和民族振興。前一段流傳的美國蘭德公司的中國問題研究報告，當中分析“中國綜合癥的病因”，認為中國人缺乏誠信、只看重人脈、“不關心真理”，“缺乏勇氣把真理化為實踐”，這是中國到2020年“是一個非常窮的國家”的深層依據；還說這種“人脈”文化“可以毫無保留地接受資本主義的陰暗面”“成為障礙中國社會向前發展的最關鍵因素”。這不能不給我們以強烈刺激和警醒，“十三五”期間究竟該怎么發展、為什么“兩手都要硬”，應該一目了然。

（三）關于綠色發展。建議圍繞著力改善生態環境，闡明綠色發展的本質要求、基本國策、發展道路、目標任務和推進方式，展示出六大思路。全面理解把握這一理念，應深入體會四點主要內容：

第一，突出的問題導向。改革開放近40年來，我國的環境治理走過了辯證曲折過程。最初，資源型地區局部污染首當其沖，主要始于上世紀90年代初至新世紀初，曾經出現世界排名前列的污染城市，同時也開始了控制和治理，有的地方力度較大，直至摘掉世界排名前列的帽子。再靠后一些就是中西部地區更大范圍的生產污染，比如化工企業和河流的嚴重污染，嚴重的環境事件也不斷發生，甚至發展到民眾抗議，與此同時也采取了硬舉措，強制治理，不能說沒有效果。到現在，突出的問題倒是東部地區的大氣污染和京津冀等地霧霾預警的頻繁發出。客觀求實地看，這些地區污染的大方面原因應該有：當地生產生活污染，這是產業結構調整滯后、城市過度膨脹、環境治理慢半拍的結果；中西部地區過去生態系統退化的影響，如“三北”地區的生態問題；特殊地理環境的限定，如太行山南北走向與歐洲阿爾卑斯山東西走向大為不同，隔斷海洋氣流把京津冀限制在太行山東側狹窄地域。但無論如何，環境問題已成為阻礙永續發展和人民對美好生活追求的突出問題，國內呼聲高，國際也有壓力，當然促進作用也大。綠色發展作為五大發展理念之一，就集中體現了這一問題導向，反映人民呼聲和發展的趨勢要求。

第二，“基本國策”和制度強度。基本國策即“堅持節約資源和保護環境”，這是堅定的和一貫的，國內和國外不應有懷疑，我們應當堅信和堅定。改革開放以來，我國資源型和中西部地區污染早、治理也早，曾經污染嚴重的城市現在有了明顯改善，這是客觀的事實。在中西部生態環境治理的重要工程上，付出了超常努力，荒漠化治理和“綠色長城”構筑受到國外贊揚和肯定。黨的十八大以來，我們采取一系列更加嚴厲的制度措施，推進美麗中國建設。2015年初，被稱為“史上最嚴”的環保法出臺實施，環境治理行動加重加大。對于中國的國策和制度作為，聯合國副秘書長阿奇姆·施泰納如此評價：“中國在生態文明這個領域中，不僅給自己，而且也給世界一個機會，讓我們更好地了解朝著綠色經濟的轉型。”在“十三五”規劃建議中，制度的硬性規制更有力度，這貫穿在六大思路和17項舉措中。可以肯定，相比于西方工業化過程的污染歷史和程度，我國的綠色發展將更大發揮基本國策和制度強度的作用，彰顯出后發優勢，越過當前環境問題的節點，實現“美麗中國”“健康中國”目標。我國積極促成《巴黎協定》的簽署，就展示了這一決心和信心。

第三，“文明發展道路”和“兩個方式”。“文明發展道路”就是建議中的“三生”尺度，即“生產發展、生活富裕、生態良好”，作為科學發展道路，就是把環境保護與生產發展、生活富裕統一起來，不是在“餓死還是嗆死”的假命題、怪悖論中左沖右撞、搞極端、走彎路，既不是只要增長不要生態，也不是只要生態不要增長，而是在掌握環境與增長的平衡點中協調推進綠色發展。“兩個方式”即綠色發展方式和綠色生活方式。發展涉及生產方式、生活方式以及消費方式、思維方式、價值觀念，既有執政黨理念、政府職能、政策、法律法規的指導和嚴格規范，也有社會、企業和民眾的自覺尺度和行動。即是說黨和政府要擔負起重要歷史責任，生態文明制度要硬上加硬；每個社會團體和成員也要擔負責任與義務，在全社會形成綠色生產和綠色消費自覺。從這方面看，綠色發展意味著觀念、制度和行為習慣的深刻變革，我們必須認識到這一變革的必然性和艱巨性。其中，提升環境科學理性很重要：即對于環境問題既不能輕視漠視、回避躲讓、緩慢作為，也不能太過矯情、見風是雨、情緒應對，前些年的PX群體性事件有過教訓。環境科學理性的高低，實際決定著綠色發展的有效進程和質量。

第四，治理“增量”和治理“存量”并重。建議提出主體功能區建設、低碳循環發展、節約利用資源的三大思路，設定能源、水資源、建設用地等總量和強度“雙控”規制，主要是出于治理污染增量，使當地生產生活污染不再增加，把源頭的問題解決好。其中集中的，就是扎實有效地推進節能減耗和清潔生產。據有關統計，我國單位GDP能耗2014年下降4.8%，但比起德國、日本等發達國家還有不小差距，甚至仍高出世界平均值，這就是治理增量的巨大空間。如果“十三五”期間單位能耗降至世界平均值并向發達國家靠近，就是巨大成就，將節省巨量能源，對世界環境也是巨大貢獻。只有首先啃下增量的硬骨頭，解決存量才好順勢推進、擴大成果。建議由此又提出加大環境治理力度、構筑生態安全屏障兩大思路，并展開強力舉措。比如治理京津冀和東部沿海地區的霧霾，就要關注更廣大的中西部的環境問題，并持之以恒地推進整體性治理。治理環境污染存量，涉及面大且跨地域、跨行政區域，政府的宏觀政策和體制機制應發揮更大作用，有效整合區域、行業、單位的資源，協同采取行動，這就是制度的優勢。

（四）關于開放發展。建議站在我國對外開放近40年的制高點，圍繞著力實現合作共贏，闡明開放發展的必然趨勢、豐富內涵、質量水平、新的格局和制度性話語權，提出開放發展的六大思路。準確理解把握這一理念，應在以往經驗基礎上注重四點新要求：

第一，開放要有新布局。經過近40年的對外開放，我國已經成為全球第一大貨物貿易國、第一大出口國、第一大外匯儲備國、第二大進口國、第二大吸收外資國、第三大對外投資國，開放的基礎和條件發生了巨大變化，需要進一步完善和提升新布局。區域新布局：支持沿海發達地區全面參與國際競爭，提高邊境經濟合作區、跨境經濟合作區發展水平，形成沿海、內陸、沿邊“三位一體”協作互動的新格局。對外貿易新布局：提高傳統優勢產品的競爭力，壯大裝備制造等新的出口主導產業，大力發展服務貿易，積極擴大進口，從外貿大國邁向貿易強國。雙向投資新布局：積極引進來，擴大開放領域，放寬準入限制，積極引進境外資金和先進技術；堅決走出去，支持企業擴大對外投資，推動裝備、技術、標準、服務走出去，深度融入全球產業鏈、價值鏈、物流鏈，建設一批大宗商品境外生產基地，培育一批跨國企業。內外聯動新布局：就是通過“一帶一路”的戰略規劃和建設，促進我國與沿線各國的多領域互利共贏的務實合作，打造陸海內外聯動、東西雙向開放新格局。

第二，開放要有新體制。在全新的開放條件下，要堅決革除那些阻礙開放發展的舊體制，構建適應開放新要求的新體制。為此，要建立貿易便利化體制，創新外商投資管理體制，完善境外投資管理體制，健全服務業擴大開放體制，構建開放安全的金融體系，完善涉外法律法規體系，建立健全風險防控體系等等。有關新體制的構建，是以對外開放已經取得的經驗為先導的。比如建立貿易便利化體制，已在中韓、中澳自貿協定簽署中得到驗證；全面實行準入前國民待遇和負面清單管理制度，是對自貿區經驗的復制和推廣；構建開放安全的金融體系，在設立人民幣英國結算中心、新加坡結算中心、人民幣納入世界貨幣基金組織特別提款權過程中得到了嘗試。體制具有規范性、整體性和連續性，有關新體制的構建，必將有力推動我國的對外開放，同時提高對外開放的水平。

第三，開放要有高水平。高水平的對外開放是引進來和走出去的雙向開放，是包含著經貿、資本、技術和文化交流的全面開放，是陸海內外聯動的開放，是彰顯國家實力和形象的開放。從對外貿易看，就是要加快從外貿大國邁向貿易強國，推動外貿向優質優價、優進優出轉變。比如以高鐵、核電、航空、機械、電力、電信、冶金、建材、輕工、紡織等優勢產業為名片，推動中國企業走出去，更廣泛地參與國際合作，提升合作貿易的水平。據最近的亞行報告顯示，2014年我國成為亞洲高端科技產品出口主導力量，日本所占份額從2000年的25.5%下降至2014年的7.7%，落后于韓國的9.4%。報告指出，2014年低端科技產品出口占中國出口的28%，2000年則占到41%。這是一種可喜現象，相比10年前我國以20萬件襯衫換一架空客飛機有了顯著進步。但從總體上看，我國對外開放水平還不夠高，用好國際國內兩個市場、兩種資源的能力還不強，與經濟總量第二大國的地位還不相稱。為此要努力追趕，這就是“十三五”期間開放發展的重要任務。

第四，開放要有話語權。建議提出，積極參與全球經濟治理和公共產品供給，提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權。“制度性話語權”意味著我國在全球經濟治理中，將更加注重做國際經貿規則的參與者、引領者，這既是我國開放發展的需要，也是世界發展的需要，是促進國際經濟秩序朝著平等公正、合作共贏的方向發展的需要。提高這一話語權，在當前主要領域有：發揮在20國集團中的協調作用，加重在世界銀行和國際貨幣基金組織中的投票權，推進亞投行正式投入運營，推動區域全面經濟伙伴關系協定談判，推動建立中國-海合會自貿區、亞太自貿區，促成中國-東盟自貿區升級等等。在這些領域，積極引領和推動國際經濟合作共贏的新機制、新規則建立，在全球經濟治理中扮演更加積極有為的角色。與這一話語權緊密相關，建議還提出積極承擔國際責任和義務，擴大對外援助規模，完善對外援助方式。對于這一點，必須站在世界格局和我國整體和長遠發展的高度，看得深一些、全一些、遠一些。這種努力對于塑造我國負責任大國的地位和形象，對于應對地緣政治關系復雜化和外部環境不穩定不確定因素，對于我國全面建成小康社會和實現中國夢，都是必要的，應當認識正確。

（五）關于共享發展。建議圍繞著力增進人民福祉，闡明了共享發展的本質特征、制度安排、目標追求、推進方式和重點任務，展開了五大發展中最多的八大思路。可以說這是建議中最受干部群眾熱議的亮點，始終緊扣人心、引人注目。全面理解把握這一理念，應注意五個認識要點：

第一，共享發展內涵很深厚。共享發展依憑于“人民主體”原則，即以人民為中心的發展思想，堅持了歷史唯物論，集中了傳統文化“天地之大，黎元為先”“民為邦本，本固邦寧”等精華。共享發展的目的只在于增進人民福祉，滿足人民追求幸福生活的需求，這是根本的和唯一的；共享發展的動力是人民的歷史主體性和創造性，這與共享過程高度統一，即發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，這是所有動力中最為深層和永不枯竭的偉力；共享發展的檢驗標準，只能是人民物質文化生活的提高，集中反映為人民滿意不滿意、高興不高興、答應不答應。由于此，共享發展也是作為出發點和落腳點的發展，其他四大發展的方向、質量和成效，都要以共享發展來判斷、衡量和評價。實踐中要處理好的改革、發展與穩定這一非常重要的關系，其尺度也是共享發展的尺度，要從這個最鮮明的結合點上準確把握和處置。此外，共享發展與共贏也是內外一致的，這是對外開放與和平崛起的深刻依據，反映了我國改革與開放的統一性。在這里應防止簡單化理解，如把共享發展僅僅限于收入分配及其結果。

第二，共享發展具有艱巨性。近40年的改革開放經驗表明，要實現共同富裕、共享發展和克服貧富分化、兩極對立，也不是自然而然、簡單易行之事，具有一定艱巨性，正如鄧小平所說：“發展起來以后的問題不比不發展時少” 〔3 〕1364。因此，在努力把“蛋糕”做大的同時，還必須注重分好“蛋糕”，實現社會公平正義。這就要求，要把理論指導、根本制度保證與具體的體制機制、政策措施結合好，與經濟社會不斷發展變化的實際情況結合好，才能不斷推進共享發展。在全面深化改革中，共享發展的障礙主要有：階層和利益固化的藩籬，既得利益集團的阻力，包括腐敗在內的各種經濟犯罪，以及各方面影響公平正義的體制機制因素等等；深層地看，還有作為市場經濟自然導致兩極分化的負面影響作用。在邁向2020年目標中，必須在“四個全面”戰略布局中通過全面深化改革排除這些障礙，保障共享發展。同時，共享發展不可回避基尼系數的量化評價尺度，因為基尼系數是衡量社會貧富差距的通用指標，共享發展應當體現為基尼系數的不斷降低。到2020年全面建成小康社會目標實現時，我國的基尼系數應當降至更加安全范圍，體現貧富差距縮小和社會公平正義提升。毫無疑問，這要付出全面的扎實而又艱辛的努力。

第三，共享發展制度保障很重要。這首先是根本制度的保障，同時也是系統的具體制度保障。這一點，建議中強調了、突出了，同時提出了加強和完善的大思路。基本公共服務堅持普惠性、保基本、均等化、可持續方向，這是共享發展的制度定位；實施脫貧攻堅工程，這是共享發展的中國特色大政策，也是善始善終的制度設計；在提高教育質量、促進就業創業、縮小收入差距、建立更加公平更可持續的社會保障制度、推進健康中國建設上展開系列規定，這是從起點上、民生之本上、二次分配上、生活兜底線上和醫療保障上作出的全套制度設計，保障著民生建設的大事要事；促進人口均衡發展，這也是中國特色大政策。共享發展八大思路內容充實、規制剛性、指標明確，是更加系統、完善和有力的制度安排，總體支撐和保障著我國真實、全面和可持續的共享發展。所有這些制度安排，隨著全面深化改革的推進還會有不斷完善，但實質的規制不會改變，這就是共享發展。

第四，共享發展重任在民生。共享發展的八大思路中，民生建設就有六個，即教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生等，涉及面廣、內容豐富、政策措施也集中，這是“十三五”期間繁重的任務。目前，我國還有1800萬左右城鎮低保人口，有1.3億多65歲以上的老人，有2億多城鎮務工農民工，有上千萬特大城市就業大學生等其他常住人口，有900多萬城鎮登記失業人員，加上7000萬農村貧困人口，民生建設對于他們太重要，屬于雪中送炭。可以說，今后五年共享發展程度如何、質量高低、成效怎樣，主要就看民生建設的推進。其中有關任務的制定非常剛性，如普及高中階段教育，居民收入增長和經濟增長、勞動報酬提高和勞動生產率提高“兩個同步”等等，都要按時按點、講求質量地如期達到。到目前，我國民生建設已有很大進步，當然還有不少明顯差距，這也是各種不滿意、矛盾和訴求不斷出現的原因。但是應當相信，我們有共享發展理念的指導，有系統的制度保障，不論任務多么艱巨繁重，民生建設必將在“十三五”期間更快更健康推進，大力度解決人民的“三最”問題，彰顯社會主義優越性，同時增強國際上的民生話語權。

第五，共享發展難點在脫貧。這是延續多年的難點，也是“十三五”期間最為艱巨的攻堅點。建議和隨后召開的中央政治局會議、中央和國務院作出的關于打贏脫貧攻堅戰的決定，都有突出的強調和部署，決心之大、思路之多、措施之硬，前所未有。脫貧攻堅的部署和硬性指標確定，無疑是各級黨委和政府的軍令狀，尤其對中西部地區的各級黨委和政府更是嚴峻考驗。現在的關鍵是，要盡快以攻堅拔寨的精神狀態和工作質量來進入角色，把中央精神條條落實在貧困地區和貧困人口身上，保證實打實、不帶水分地如期完成任務。為此應摸清家底、精細分類、具體規劃，明確途徑、設定時間、落實到戶，還要責任到位、強化考核、講求實效。能否高質量地攻克這個難點，絕對是執政能力的最好證明。

“五大發展”理念的深入闡明和豐富展開，主要體現為發展的科學認識和戰略思路，這在建議中有了集中闡明和豐富展現。要使發展理念強有力作用發展實際、發展過程和發展成效，還要轉化為針對性很強的政策、工程、項目和機制，這就是建議中密集列舉的行動新舉措。

三、行動新舉措

習近平同志在黨的十八屆五中全會上，重點就九大舉措作了說明，依據客觀、分析透徹、判斷精準、決策有力，由此可見各項舉措的科學性、針對性和決策含金量。實際上，建議在五大發展新思路的展開中，聚焦和設定了許多前沿性、操作性的新舉措，整整100個自然段，條分縷析、精當有力、準確鮮明，包含了政策導向、戰略工程、計劃項目、制度機制等。這些集群式新舉措，使建議更加前鋒前沿，與干部群眾、各項工作、鮮活實際對接貫通，都將進入政府“十三五”規劃，全面落地執行，兌現為實際成效。具體理解把握行動新舉措，應注意四個類型：

一是政策導向新舉措。即已經確定的政策鼓勵支持的改革發展事項，不一定都有周密籌劃，但有方向性指導，與全面深化改革和政府職能轉變緊密相關。如創造新供給、結構性改革，發揮消費、投資、出口對增長的基礎作用、關鍵作用、促進作用，推動政府職能從研發管理向創新服務轉變，強化企業創新主體和主導作用，實行以增加知識價值為導向的分配政策，支持戰略性新興產業發展，有效運用和發展金融風險管理工具，放開電力、石油、天然氣、交通運輸、電信等領域競爭性環節價格，以管資本為主加強國有資產管理，加大傳統村落民居和歷史文化名村名鎮保護力度，把增強學生社會責任感、創新精神、實踐能力作為重點任務貫徹到國民教育全過程，加快推進國防和軍隊改革，推進交通運輸低碳發展，加快從貿易大國走向貿易強國，提高公共服務共建能力和共享水平，創新公共服務提供方式（能夠買的不直接承辦，能合作提供的吸收社會資本參與），分類扶持貧困家庭，出臺漸進式延遲退休年齡政策等等。這些新舉措都要經過政府規劃進入實施，在實施中又要進一步探索、創新和完善。

二是戰略工程新舉措。即已經敲定和籌劃的具有全局影響力的重大工程事項，其特點是覆蓋面較廣、規模較大、作用較突出，且需動員各方力量協同推進。如網絡強國戰略和國家大數據戰略，實施工業強基工程，實施智能制造工程，實施哲學社會科學創新工程和建設中國特色新型智庫，實施網絡內容建設工程，實行瀕危野生動植物搶救性保護工程，實施近零碳排放區示范工程，實施山水林田湖生態保護和修復工程，實施食品安全戰略，實施精準扶貧、精準脫貧等等。戰略工程新舉措可直接進入政府規劃，以行政力量綜合協調推進，并要確保質量和效益。

三是計劃項目新舉措。即已經設計或即將要設計實施的各領域、行業、環節的重要建設事項，雖不屬于全局性決策，但就具體領域、行業、環節來說都是關鍵性的。如實施“互聯網+”行動計劃，實施《中國制造二○二五》，開展降低實體經濟企業成本行動，主動參與2030年可持續發展議程，打造一批軍民融合創新示范區，設立統一規范的國家生態文明實驗區，實行綠色規劃、設計、施工標準，設立綠色發展基金，實施新能源汽車推廣計劃，實施全民節能行動計劃，推行合同能源管理和合同節水管理，深入開展反過度包裝、反食品浪費、反過度消費行動，實行聯防聯控和流域共治，推進基礎設施互聯互通和國際大通道建設，推進亞太自由貿易區建設，普及高中階段教育，建設若干達到或接近世界一流水平的高校和一批學科，積極開展應對人口老齡化行動等等。這些新舉措的分量和價值，關鍵就在于具體落實和保質保量保時保成效。

四是制度機制新舉措。即有關具體制度、機制、法規的改革創新和建立健全安排，主要是關系政府職能、經濟管理、社會治理的改革事項。如建立稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效的稅收制度，建立全面規范、公開透明的預算制度，建立規范的地方政府舉債融資制度，探索建立保險資產交易機制，建立風險識別和預警機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，建立領導干部自然資源資產離任審計體系，實行最嚴格的水資源管理制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，外匯管理和使用方式從正面清單轉變為負面清單，構建海外利益保護體系，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度，對貧困縣重點考核脫貧成效，實施居住證制度，推廣專業技術職稱、技能等級等同大城市落戶掛鉤做法，加快建立綜合和分類相結合的個人所得稅制，劃撥部分國有資本充實社保基金，全面實施城鄉居民大病保險制度，建立符合醫療行業特點的人事薪酬制度，全面放開養老服務市場等等。制度機制新舉措主要是由政府來擔當實施的，實施過程及效果將牽動各行業單位甚至千家萬戶，講究科學、規范和法治是其必然要求。

到目前，有關新舉措的研究討論有很多，提出的觀點、材料和分析也不少，具體的方案也正在緊鑼密鼓制定和陸續出臺，我們的理解把握也應隨之深化。比如供給側改革，目前應說三句話：一句是凡有利于五大發展的辦法都可以使用。供給側改革聚焦生產什么、怎么生產、生產多少的問題，直指目前突出的結構性問題和產能過剩，說它是“新計劃經濟”也可以，單刀直入強力推進，就可以闖出新路子。另一句是供給側改革不要排斥需求側改革，刺激需求起過重大作用并且還會起大的作用，這也是建議的精神。什么事情都要防止走極端，這是哲學思維也是歷史經驗。再一句是供給側改革應時時關注實際效果，包括眼前效果和長遠效果。真能解決問題就大力推廣推進，出現新問題及副作用就調整完善，一切以實踐標準來取舍。再比如劃撥部分國有資本充實社保資金，這在當前肯定是針對著突出問題。據有關統計，2014年我國社保資金缺口已有3000億元，“十三五”期間還會加重，出臺漸進式延長退休年齡政策和全面放開二孩生育政策會有積極作用，但這“遠水解不了近渴”。社會保障與社會制度性質緊緊相連，作為中國特色社會主義一定要做好，要有充分保障，以后還要超過西方發達國家。在當前資金缺口嚴重的情況下，完全可以各種舉措辦法并用，不應有過多顧慮和限制。落實共享發展的要求，甚至可以設想，反腐敗收繳贓款（2014年已有201億元）也可以用之社保和脫貧，把權力腐敗尋租再還之于民，同時懲戒腐敗、亮明決心。像有的國家可以政府拿錢發給國民，我國的社保資金缺口由部分國有資本填充更是天經地義。當然要精細籌劃和設計，預見到連鎖后果并有配套措施和手段，同時加強社保資金的法治化管理。又比如科研體制和分配機制的改革，這一條針對了當前科研領域的問題和癥結，科技界反響熱烈。當前的問題和癥結是：一方面科研院所、高校等行政化積弊嚴重，加之以往官本位膨脹，體制機制滯后，科研項目工程帶頭人人財物支配權過小，創新主體性、積極性不高；另一方面在反腐正風高壓態勢下，行政部門及人員的不作為和新常態下的體制機制尚未建立健全，導致舊的僵化簡單化管理嚴重復歸，各種掣肘梗阻空耗科研人員大量精力和時間，這已成為普遍現象。可以說，這一制度機制的改革創新已迫在眉睫，需要通過大刀闊斧的改革突圍躍遷到新境界。

所有以上行動新舉措，都處在改革發展的最前沿，與體制機制、部門行業、群眾生產生活和具體實際情況息息相關，都要求以改革的銳氣、創新的精神、求實的作風去開拓進取、積極作為、干事成事，力爭最佳進展和成效。唯如此，科學決策才能落地生根結果，美好目標才能接地實施兌現，中國夢才能越來越近越真實。習近平同志強調過：“一分部署、九分落實”。當前在抓落實上，要力戒毛澤東同志批評過的：“有些同志則僅僅把箭拿在手里搓來搓去，連聲贊曰：‘好箭！好箭！卻老是不愿意放出去。” 〔4 〕819-820今后五年發展的前途和關鍵，就聚焦在建議精神的真正落地執行上。

參考文獻：

〔1〕資本論：第1卷〔M〕. 北京：人民出版社，2004.

〔2〕張維為.中國震撼〔M〕.上海：上海人民出版社，2011.

〔3〕鄧小平年譜（1975-1997）〔M〕.北京：中央文獻出版社，2004.

〔4〕毛澤東選集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.

（作者系中共山西省委黨校原副校長、研究員，國務院政府特殊津貼專家）

責任編輯 王瑞娟