提高應急管理的臨機決策效率

陳璐 陳安

〔摘要〕 現代社會非常規突發事件頻發，在情景不斷變化的災情面前如何科學高效地作出臨機決策成為現代應急管理面臨的一個基本問題。應急管理中提高臨機決策效率，需要決策者對自身臨機決策能力進行挖掘，思想上樹立“兵貴神速”理念，行為上快速調動和重組自身的知識、經驗；發揮智能化信息系統的強大優勢，實現靜態信息儲存、動態信息搜索、決策效果的動態反饋；促進多部門之間的合作，達到預案協同、信息協同及資源協同。

〔關鍵詞〕 應急管理，臨機決策， 決策能力，信息系統，部門協同

〔中圖分類號〕C939 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）01-0080-05

繼2015年“6·1”東方之星沉船事件之后，“8·12”天津危化品爆炸事件又一次牽動著全國人民的心，相應的是政府突發事件應急處置能力又一次得到高度關注。應急處置的關鍵在于決策，決策是否恰當將影響著整個突發事件的后續發展，正確的決策有利于控制事態發展、降低災害損失，而一旦決策失誤，事件將會進一步擴大或將引發次生災害。在非常規突發事件面前，常規化的處置程序、應急預案往往不能發揮應有的作用 〔1 〕，非程序化或非常規化的決策顯得極其重要。如何提高臨機決策效率以快速有效地應對災害情景首次出現的、沒有預案或規范可遵循的突發事件，從而減少災害及次生衍生災害造成的損失，是現代應急管理亟需解決的問題。“8·12”天津危化品爆炸事件的處置體現了臨機決策的優勢，具有一定的實踐意義。2015年8月12日23：30左右，天津港區一危險品倉庫發生火災，在消防隊員滅火過程中，現場發生爆炸。截至2015年9月11日，天津港爆炸事件共造成165人遇難。本次事件的應急處置可劃分為三個階段，分別是先期處置階段、戰術轉換階段、事態減緩階段，每個階段都需要作出對其有著關鍵影響的臨機決策，每個臨機決策都對事件的發展、演化及終結有著至關重要的作用。為此，筆者擬從臨機決策視角分析天津危化品爆炸事件的應對管理，結合臨機決策流程，提出臨機決策效率的提高途徑，以為非常規突發事件臨機決策提供參考。

一、挖掘決策者臨機決策能力，實現由無形到有形的釋放

決策者對自身臨機決策能力的挖掘是提高臨機決策效率的重要途徑。俗話說：“千軍易得，一將難求。”例如，在火災事故中，指揮員是滅火救援戰斗的核心，其決策指揮的正確與否直接決定著戰斗的成敗。因此，面對災情環境瞬息萬變的大型火災等現代非常規突發事件，決策人員必須具備良好的臨機處置能力。臨機決策能力主要包括以下幾種：其一是決策主體的判斷能力。這種判斷能力不僅要求決策者在決策過程中能夠保持冷靜、理性，還要求決策者在復雜的形勢面前作出事態評估，基于有限的信息對目前突發事件的狀態、影響范圍、亟需采取的措施、未來的發展趨勢等作出科學的判斷。其二是決策主體的行動能力。在基于判斷而擬定出一個臨機決策方案后，接下來就是方案貫徹實施的過程。通過對比不同的突發事件應急處置案例，不難發現，即便是面對情景極為相似的突發事件，不同的決策主體所采取的具體措施往往也有著很大不同，這主要緣于突發事件處置過程中大量問題的非結構化，這給決策者帶來了挑戰。其三是決策主體的組織動員能力。臨機決策包含了對一切資源的有效調度，組織動員能力主要體現在決策過程中能夠充分利用特定時空條件下的有限資源。首先是對內部進行任務的科學分配，其次是實現對各種外部力量的合理調度。近年來各類非常規突發事件的頻發，使社會力量在突發事件應急處置中發揮著越來越大的作用，因此，決策者要依據客觀情形積極動員這類資源，從而推動應急管理體系由傳統的單項管理向現代的綜合管理轉變。其四是決策主體的控制能力。控制能力對達到整個決策方案的預期效果有著極其重要的作用。一方面是決策主體對自身的控制。決策主體所面臨的是復雜事態，事件情景往往挑戰其心理素質，一旦不能保持清醒頭腦也就容易影響對事態的評估和研判。另一方面是對決策方案的控制。事件情景往往隨著時間的推移發生著變化，這時候決策方案也需要跟著作出相應的調整以滿足突發事件應急處置的客觀需求。

實踐表明，決策者的臨機決策能力對非常規突發事件應急處置方案的制定有著重要影響，那些多次參與救災的決策者以及具有豐富知識積累的相關領域專家，往往能在復雜的形勢面前作出高質量的決策。然而在實際的應急處置過程中，決策經驗豐富、綜合素質較高的決策者相對比較少，無法滿足現代社會日益增多的、災情環境復雜的非常規突發事件應急決策的需求。特別是對以往從未出現過的突發事件情景，經驗缺乏的決策者往往難以擔負起決策重任。例如，2010年大連輸油管道爆炸事件就是一起決策成功的典型案例。面對有可能造成大連全城陷入死亡的嚴峻形勢，決策者能夠保持冷靜，作出科學決策，實屬難能可貴，在先期處置設備、人員不足的情況下先撲滅流淌火，為后續增援爭取了時間，“先控制、后撲滅”的戰術使得大火在經過15小時的連續奮戰后被成功撲滅。當然，在決策中失誤的例子也比比皆是，例如，2013年吉林省八寶煤礦發生的瓦斯爆炸事故，在該事故應急處置過程當中，擔負救援指揮的領導由于缺乏相關的應急知識作出違章指揮，最終導致事態的進一步擴大。現代風險社會中發生的突發事件遠遠超過人們的預見能力和應對能力，在面對諸如四川汶川特大地震、全球金融海嘯等一系列極端環境條件、時間和資源緊張、信息匱乏、結構復雜變化的非常規突發事件時，決策者很難了解事件發展、演化機理，對于出現什么樣的事件狀態、出現這些狀態的可能性以及造成的危害程度等缺乏足夠的認知，從而很難作出科學有效的決策。綜合以上分析，挖掘決策者的臨機決策能力要從思想上和行動上著力。

其一，思想上要樹立“兵貴神速”理念。一般來說，決策應盡量做到縝密周全，決策方案的生成大致分為三個階段：一是事態初步研判。在突發事件發生后，決策者首先需要對現場的事件狀態作出判斷，包括事件類型、影響范圍、嚴重程度等，在此基礎上，對突發事件的發展趨勢作出預測，為決策方案的制定提供參考，可依據現場災情的嚴重程度及決策者對信息的掌握程度確定決策目標。二是方案選取及實施。這一階段是對決策者知識經驗的考驗，在這一過程中，決策者要充分運用自身的知識經驗積累，找出已有的應急預案或先前的突發事件處置案例中是否有可借鑒的部分，擬定出備選方案，然后再對一系列備選方案進行分析和篩選，最后選擇一個最佳的應對方案進行實施。三是方案的動態調整。在方案實施過程中，隨著事件的發展及信息掌握量的變化，得到先前決策方案的反饋結果，這一結果將輔助決策者對事件狀態進行重新鑒定，要么繼續實施原有的方案，要么及時修正先前對事件的判斷及界定，制定出符合當前突發事件態勢的決策方案并加以實施，如此循環直至突發事件得到有效控制 〔2 〕249-255。但與常規決策不同的是，臨機決策面臨的是非常規突發事件，災情瞬息萬變，機會稍縱即逝，事件的突然性和信息高度缺失性特征使得應對時間對于挽救損失而言具有極其重要的作用。因此，臨機決策對于時間會有較高要求。它不允許決策者只考慮決策效果而忽略時間約束。在緊急情況下，兵貴神速，如果不能及時作出部署，就會喪失很多寶貴的機會，這時即使決策再正確，決策質量再高，也是無意義的。實際上決策速度本身就是衡量決策質量的一個重要因素。在臨機決策中，這種重要性更是被提到了首要的地位。因此，決策者在思想上要樹立“兵貴神速”理念，這樣才有可能在第一時間控制事態發展，減輕災害損失。

其二，行為上要快速調動和重組自身的知識、經驗。臨機決策發生于應急處置過程中，是指在沒有完全適合的應急預案或沒有相似案例處置經驗的情況下，決策者在較短的時間內依靠自身的知識經驗積累對突發事件的態勢作出判斷，并采用新方法制定出決策方案，從而達到化解危機的目的。或者說，臨機決策是決策者對自身知識、經驗、潛力的一個重組和挖掘，在危機環境下，通過決策者自身的綜合素質醞釀出適應當時災害情景需求的決策方案。常用的非常規突發事件應急決策方法主要有：基于應急預案的應急決策方法、基于范例推理的應急決策方法和基于智能規劃的應急決策方法 〔3 〕。知識的掌握是臨機決策的基礎 〔4 〕，例如，在指揮火災撲救時，指揮員如果沒有估算泡沫滅火劑方法的相關知識，在火災救援現場就不會了解滅火設備的供給強度，也就不能根據現場消防裝備的力量和泡沫滅火劑的數量實施科學的指揮 〔5 〕。決策者的實踐經驗在決策過程中也發揮著重大作用，能力的提升可以通過應急能力評價實現 〔6 〕，也可以從應急演練或者多次的突發事件應急處置實踐經驗中獲得。例如，消防實踐能力演練主要包括基本技能訓練和對消防裝備技術性能的掌握。指揮員通過多次參與實踐訓練能夠了解到整個部隊的作戰能力，以及隊員之間的相互配合能力，從而便于在臨機處置中快速合理地部署兵力，發揮戰隊的最佳效能。但知識和經驗并非等同于決策能力，它們是形成決策思維的重要輔助因素，必須通過決策者的有效思維活動才能轉化為具體的應對策略。所謂有效思維活動，是指有效的邏輯思維和發散性思維。它是在掌握現實情況的基礎上，運用已有的知識和經驗，進行一系列假設、歸納、演繹、推導并全方位探索新判斷、新見解，預測新進展和可能結論的過程，而不是保守地重復固有事實，或機械套用他人的經驗法則。非常規突發事件的應急處置對現場應急決策人員有著很高的要求，通常需要決策人員根據現場情況臨機應變。如在天津爆炸事件的先期處置階段，在一次采訪過程中，有消防隊員向媒體說明了他們在第一時間趕赴現場滅火時并不知道起火原因這一事實，并且在爆炸前長達半小時的時間內，他們一直采用水和泡沫進行滅火。直到兩次爆炸發生后，天津消防總隊才開始增援，這是否意味著在接警后至爆炸前的一段時間內，現場救災人員一心撲火，并沒有對起火原因進行相應的溝通了解及勘察？或者說是處于指揮缺失的狀態？此處還有一個問題，危化品著火有可能引發爆炸應該是一個常識性問題，從接警到爆炸長達40分鐘的時間里，為什么就沒有專門人員通知附近的居民疏散撤離？據此，我們可以判斷此次事故先期處置穩妥性是有待考證的，不論是歸咎于年輕消防官兵的自身素質、經驗不足，抑或是歸咎于指揮缺失、決策失誤，慘重后果已經釀成。因此，在局勢緊張、災情環境復雜的非常規突發事件面前，考驗的不僅僅是決策者本身的知識、經驗，更是決策者利用發散性思維對自身知識、經驗的一個創新性運用。

二、發揮智能化信息系統的強大優勢，實現靜態信息儲存、動態信息搜索及決策效果的動態反饋

智能化信息系統建設是提高臨機決策效率的客觀需求。在突發事件應急處置過程中，信息的獲取對整個臨機決策起著至關重要的作用，突發事件能否有效處置主要取決于決策者對于信息的掌握度。然而在應急處置實踐中，臨機決策所面臨的重要問題有以下兩點：一是時間有限。有時間限制的決策更能體現出一個人的綜合素質，突發事件的應急處置都有明顯的時間約束，如果在約束時限內還沒有作出決策，就會喪失最佳的應急處置時間，這時候即便所作出的決策是正確的，對突發事件應急處置也是無價值的。二是信息不完備。信息是進行決策的前提和依據，整個臨機決策過程也可以看作是對信息的搜集、分析、運用的過程，以往突發事件應急處置案例、應急預案庫、事件現場信息等都是進行臨機決策的信息來源。顯然，在災情環境下，決策者所掌握的這些信息越全面，就越有利于作出科學有效的決策方案。然而非常規突發事件的發展演化往往瞬息萬變，災情環境復雜，決策者很難在第一時間對事件的態勢作出準確判斷，這無疑影響了臨機決策的速度和科學性。鑒于此，本文提出了集信息搜集、分析、儲存于一體的智能化信息系統，它可以被理解為一個實時動態更新的強大數據庫，該系統以大數據為支撐。目前，大數據在政府決策中發揮著越來越重要的作用，因此，將大數據應用于突發事件臨機決策也將是現代應急管理的一個進步。雖然政府掌握著最大量的與突發事件有關的數據，但這些數據大多以原始數據的形態零散地分布在各不同級別、不同職能部門中，這些數據沒有得到有效整合，也就無法在突發事件應急處置中共享以充分發揮其價值。大數據的出現，能夠將這些刻板的數據轉化為為決策者所用的信息，從而為政府臨機決策提供科學依據。智能化信息系統主要實現以下功能：

（一）實現靜態信息儲存功能。靜態信息儲存主要是常態下的信息儲存，應急管理各相關部門都存儲有大量數據，比如地理信息，交通信息、突發事件處置案例等等，這些信息涉及面廣，在應急決策時，這些都成為必不可少的信息支撐。我們要做的就是將這些零散的信息有效地集成、匯總并針對決策環境進行綜合利用。憑借大數據無處不在的信息感知和智能分析，可以逐漸構建起一個與物質時間相應射的數據世界，地理信息、網絡信息等都能成為臨機決策的相關數據來源。常態化的信息儲存需要實現以下功能：在突發事件發生時，輸入一個或多個變量，就會出現相應的輸出結果。以這次天津爆炸事件為例，當輸入突發事件發生地點時，相應的輸出結果則是該地區的區域分布圖及企業相關信息（包括經營范圍，危化品儲存等等），這些信息將為臨機決策提供足夠的支撐。

（二）實現動態信息搜索功能。動態信息搜索服務于突發事件應急處置過程，在處置過程中往往面臨著情景變化，這時候就需要搜集事件發生發展信息，以為決策提供支持，使政府決策行為從“謀而后動”轉向“隨動而謀”。例如，在天津爆炸事件的應急處置過程中，也就是戰術轉換階段，由于先期信息不足，危化品位置存放不明，這無疑增加了救援方案制定的難度。鑒于此，國務院事故調查組作出決策，暫緩滅火，由防化團接管接下來的現場處置工作。隨著時間的推移，掌握的信息也逐漸增多，現場指揮部經過多方溝通，最終掌握了危化品儲存的相關信息，包括物品數量及位置分布等。根據這些信息，結合火情變化，指揮部制定出救援方案。在方案制定出后，公安部又調集部分消防力量增援決戰，明火于事發后的第三天下午被撲滅，至此宣告救援工作取得階段性勝利。國家作出由防化部隊替換消防部隊的決定，主要原因是由于防化團在處理危險化學品方面更為專業，經驗也更為豐富，事實證明這一決策是非常正確的。

大數據所具備的強大的空間分析能力、數據集成能力等對處理情景不斷變化的突發事件具有很大優勢。通過移動終端、攝像頭、感應裝置等可以實時不間斷地采集突發事件信息數據，利用大數據處理技術建立大數據分析平臺，將這些復雜抽象的數據轉換成能夠為決策者利用的信息，并通過平臺將這些信息供各決策主體共享。隨著信息量掌控的增加，輸入變量隨之增加，這時候就會得到更加確切有效的輸出信息。以此次天津爆炸事故為例，隨著處置過程的推移，更多的災情信息被獲取，這時輸入變量事故地點、事故企業等信息，則相應的輸出結果就會是危化品種類及儲存位置，以及不同種類危化品處置建議或相似處置案例，從而提高了臨機決策效率。

（三）實現決策效果的動態反饋。在決策方案執行過程中，突發事件情景是不斷變化的，而且在執行過程中會受到各種因素的干擾，要使決策方案完全按照預設的軌跡運行著實困難，決策方案無效的情形同樣會發生，這就需要利用智能化信息系統的實時性和交互性對方案的執行情況進行動態反饋。政府通過統一的突發事件大數據中心，可以實時獲取突發事件發展態勢流數據和應急決策效果監控流數據，抽取出關鍵數據并對其進行智能化分析，從而判斷決策的有效性。隨著突發事件發展態勢由模糊變得清晰，可通過大數據關聯分析構建突發事件拼圖，為決策主體提供可視性依據，一旦執行過程與決策目標發生偏離，能夠進行及時矯正，不斷完善和調整決策方案，從而有效防止決策扭曲或執行不力 〔7 〕。此外，在突發事件處置過程中，將大數據應用于輿情分析，能夠極大地輔助決策反饋。根據從各個網站、媒體、論壇等社交平臺搜集到的海量數據，通過大數據技術對輿情導向進行研究，據此了解突發事件態勢，從而靈活調整臨機決策方案。

三、促進多部門之間的合作，達到預案協同、信息協同及資源協同

多部門之間協同是提高臨機決策效率的根本保障。突發事件發生后，往往會給社會系統造成巨大的破壞和影響，其應急處置工作通常涉及公安、醫療、消防、通信、交通等多個部門，各個部門的職能不同，例如公安消防部門主要負責災害的搶險救援，醫療部門主要負責傷員救護和災區防疫，僅靠任何一方都不能有效地應對突發事件，這就需要各個部門的相互協調溝通，群策群力，在有效時間內作出合理的臨機決策。這種多部門的溝通可以避免獨斷專行情況的出現，有效削弱個體決策的局限性。這些應急主體的互相協同就形成了針對某一突發事件的專業化、智能化和信息化的處置網絡，借助良好的處置網絡，這些決策主體可以實現預案協同、信息協同和資源協同 〔8 〕。

（一） 預案協同。應急預案是為有效應對突發事件提前制定好的行動規劃，組織指揮系統、處置協調流程、保障體系等在應急預案中都有具體說明，預案是否科學、適用直接影響到應急處置的效果。然而在實際情形中，各部門在預案制定過程中往往各自為營，所制定出的應急預案在實際應急處置過程中往往發揮不了效用。因此，在對各類型突發事件進行預案編制時，各相關主體需要在預案制定過程中協同配合，明確界定各部門的職責和目標，體現出應急預案的統一性和整體性。

（二）信息協同。一方面是政府各職能部門信息的協同，由于不同部門的職能不同，其掌握的信息也差別很大，比如交通部門掌握著路況信息，民政部門掌握著人口統計信息等等，在突發事件應急處置過程中，需要將這些信息匯總起來，為決策者提供參考。因此，應急管理機構應為應急決策人員提供一個開放的信息管理平臺，這個平臺不僅匯集了各個職能部門的信息，同時，不同部門的決策人員通過該平臺能夠實時發布、共享最新的災情信息，從而為提高決策效率提供保障。另一方面是政府部門與相關企業、個人等之間的信息協同，如此次天津爆炸事件，由于缺乏涉事企業的相關信息，并且涉事企業沒有在第一時間和決策主體進行有效的信息溝通，這在一定程度上影響了決策的速度和科學性。

（三）資源協同。在應急處置過程中，資源保障了應急管理過程的實現，突發事件的破壞性和復雜性往往超出了單個部門的資源應對能力，因此，需要建立良好的跨部門資源協同機制，通過資源整合和共享，實現各方人力、物力和財力等資源的有效利用。一方面是政府各部門之間的資源協同，不同職能部門所掌控的資源是不同的，例如，民政部門主要負責生活物資，醫療衛生部門主要負責藥品、醫療器械等，消防部門主要儲備消防器材等，由于非常規突發事件的破壞性，往往需要決策者在短時間內調用各方資源參與應對。另一方面是政府資源和社會資源的協同，由于在非常規突發事件應急處置中，政府所儲備的資源往往不能滿足大規模突發事件應急處置需求，這時候就需要動員社會力量參與救災，因此，政府相關部門在常態下就需要匯集社會資源的信息，包括資源類型、資源擁有者及聯系方式等信息，以便在非常態臨機決策時能夠快速掌握資源信息，從而作出科學有效的決策。

臨機決策作為應急管理的重要組成部分越來越多地受到人們的關注，科學有效的臨機決策對于事態減緩及降低災害損失有著重大意義。本文從臨機決策視角分析了“8·12”天津危化品爆炸事件的應急處置過程，從臨機決策能力挖掘、智能化信息系統建設、多部門之間協同三個方面提出了提高臨機決策效率的途徑。其中，臨機決策能力的挖掘是提高臨機決策效率的有效手段，智能化信息系統建設是提高臨機決策效率的客觀需求，多部門之間協同是提高臨機決策效率的根本保障，至于具體如何實現還需要后續的進一步研究。

參考文獻：

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責任編輯 周 榮