全球氣候治理模式轉(zhuǎn)變及中國(guó)的貢獻(xiàn)

莊貴陽(yáng)+周偉鐸

備受矚目的巴黎氣候大會(huì)在經(jīng)歷“加時(shí)賽”后終于成功落下帷幕。巴黎大會(huì)成為氣候談判的歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)，代表著全球氣候治理模式的轉(zhuǎn)變，是人類探索可持續(xù)發(fā)展路徑和治理模式的智慧結(jié)晶。《巴黎協(xié)定》的達(dá)成，體現(xiàn)了世界各國(guó)利益和全球利益的平衡，是全球氣候治理進(jìn)程的里程碑。這項(xiàng)全球氣候變化新協(xié)定將為2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)做出安排。而中國(guó)對(duì)于《巴黎協(xié)定》的成功達(dá)成，起到了巨大的推動(dòng)作用，充分體現(xiàn)了中國(guó)參與全球氣候治理、向生態(tài)文明發(fā)展范式轉(zhuǎn)型的決心，同時(shí)也體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)人類可持續(xù)發(fā)展的重大貢獻(xiàn)。

巴黎氣候協(xié)定的核心要素

《巴黎協(xié)定》是一個(gè)全面、均衡、有效并具有法律約束力的協(xié)定，涵蓋了長(zhǎng)期目標(biāo)、減緩、適應(yīng)、損失損害、資金、技術(shù)、能力建設(shè)、透明度及全球盤點(diǎn)等主要內(nèi)容，體現(xiàn)了“公平、正義、全面、平衡”的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的全面、有效和持續(xù)實(shí)施，為開啟全球綠色和低碳發(fā)展的新征程提供了法律基礎(chǔ)。

《巴黎協(xié)定》體現(xiàn)了減緩和適應(yīng)相平衡、行動(dòng)和支持相匹配、責(zé)任和義務(wù)相符合、力度雄心和發(fā)展空間相協(xié)調(diào)，2020年前提高力度與2020年后加強(qiáng)行動(dòng)相銜接的特色。這份《巴黎協(xié)定》，包含了近20年間氣候政治中各方力求推動(dòng)的諸多共識(shí)，其核心要點(diǎn)主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：第一，旨在達(dá)到凈零排放的“長(zhǎng)期目標(biāo)”;第二，每五年盤點(diǎn)一次的不斷加強(qiáng)的“行動(dòng)力度”;第三，保證實(shí)現(xiàn)氣候承諾的加強(qiáng)“透明度”;第四，幫助發(fā)展中國(guó)家的“氣候資金”;第五，幫助世界最易受氣候變化影響人群的“適應(yīng)（行動(dòng)）”。

在“長(zhǎng)期目標(biāo)”方面，《巴黎協(xié)定》設(shè)定全球氣溫在2100年前平均升幅不得超過(guò)2℃的控溫目標(biāo)，并寫入了1.5℃的努力方向，明確21世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放。根據(jù)協(xié)定，各方將以“國(guó)家自主貢獻(xiàn)（INDCs）”的方式參與全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)。發(fā)達(dá)國(guó)家將繼續(xù)帶頭減排，并加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持，幫助后者減緩和適應(yīng)氣候變化。

在“不斷加強(qiáng)的行動(dòng)力度”方面，《巴黎協(xié)定》以各國(guó)自主決定的貢獻(xiàn)為基礎(chǔ)擴(kuò)大締約方的參與，以全面的全球盤點(diǎn)為核心不斷評(píng)估全球進(jìn)展。協(xié)定指出，從2023年開始，每五年將對(duì)全球行動(dòng)總體進(jìn)展進(jìn)行一次盤點(diǎn)，以幫助各國(guó)提高力度、加強(qiáng)國(guó)際合作，有助于各國(guó)政策的協(xié)調(diào)及同步加強(qiáng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的長(zhǎng)期目標(biāo)。

在“透明度”方面，《巴黎協(xié)定》決定設(shè)立一個(gè)透明度能力建設(shè)倡議，以便在2020年前后建設(shè)體制和技術(shù)能力，從而逐步增強(qiáng)各國(guó)行動(dòng)和支持進(jìn)展報(bào)告的透明性，為增強(qiáng)互信奠定基礎(chǔ)。通過(guò)這一增強(qiáng)透明度的框架，所有國(guó)家都將被要求報(bào)告其排放量，并定期為實(shí)現(xiàn)其國(guó)家自主貢獻(xiàn)而跟蹤進(jìn)度，其中各方提供的信息將受到專家審查和多邊審議。

在“氣候資金”方面，《巴黎協(xié)議》強(qiáng)調(diào)了發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任，明確要求發(fā)達(dá)國(guó)家必須為協(xié)助發(fā)展中國(guó)家締約方減緩和適應(yīng)兩方面提供資金資源，有義務(wù)為發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和能力提升的支持。也希望其他國(guó)家根據(jù)自己的能力，為減緩和適應(yīng)氣候變化提供資金支持。在2025年前，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方會(huì)議將在考慮到發(fā)展中國(guó)家的需要和優(yōu)先事項(xiàng)的情況下，設(shè)定一個(gè)新的、每年最低1000億美元集體定量目標(biāo)。

在應(yīng)對(duì)氣候變化的“適應(yīng)（行動(dòng)）”上，《巴黎協(xié)定》平衡了減緩和適應(yīng)的關(guān)系，協(xié)議第一次明確了發(fā)達(dá)國(guó)家不僅要為“減緩”，也要為“適應(yīng)”提供資金，幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！栋屠鑵f(xié)定》明確建立一個(gè)加強(qiáng)適應(yīng)能力、氣候韌性并減少脆弱性的全球目標(biāo)。

自下而上的氣候治理模式

《巴黎協(xié)定》之所以是一個(gè)重要的里程碑不僅僅因?yàn)槠涫侵匾碾A段性成果，更因?yàn)樗_啟的“自下而上”模式，基于各國(guó)自主決定的貢獻(xiàn)并輔之以五年定期更新和盤點(diǎn)機(jī)制來(lái)構(gòu)建新的國(guó)際氣候治理體系。這一體系的核心是在全面參與的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最大可能的力度，并以動(dòng)態(tài)的更新機(jī)制逐步提高力度并最終實(shí)現(xiàn)全球目標(biāo)。

近二十年前，《京都議定書》以具有法律約束力的方式為發(fā)達(dá)國(guó)家分配了減排目標(biāo)，開啟了“自上而下”的氣候治理方式。自上而下模式往往法律約束力強(qiáng)，伴有較為嚴(yán)格的遵約機(jī)制，核算規(guī)則統(tǒng)一，且設(shè)有嚴(yán)格的測(cè)量、匯報(bào)、核證規(guī)則以確保透明度，但是各方達(dá)成行動(dòng)共識(shí)的難度大、進(jìn)度慢，比如美國(guó)國(guó)會(huì)從未核準(zhǔn)該議定書，加拿大也于2011年宣布退出。

受制于主要談判締約方（主要是發(fā)達(dá)國(guó)家）國(guó)內(nèi)政治的制約，尤其伴隨著全球政治經(jīng)濟(jì)與排放格局的發(fā)展，并且受到全球金融危機(jī)的影響，2009年的哥本哈根大會(huì)并未達(dá)成既定成果，自上而下模式的發(fā)展遭遇重大挫折。在上述國(guó)際背景之下，國(guó)際氣候制度的構(gòu)建方式已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯變化，逐漸演進(jìn)為以國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)（INDCs）為特征的“自下而上”模式。

“自下而上”的氣候治理模式充分考慮了各國(guó)的不同國(guó)情，同時(shí)又保證了最廣泛的參與度，體現(xiàn)了《公約》的全面參與原則。從巴黎氣候大會(huì)的情況來(lái)看，《巴黎協(xié)定》在促進(jìn)全面參與方面的成功是空前的，目前已經(jīng)有188個(gè)締約方提交了國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)（INDCs），接近全球排放的100%。《巴黎協(xié)定》能否實(shí)現(xiàn)各國(guó)目標(biāo)的逐步提高從而最終實(shí)現(xiàn)全球目標(biāo)仍然有待觀察，但至少未來(lái)仍有希望。

基于“自下而上”的INDCs目標(biāo)達(dá)成的《巴黎協(xié)定》是國(guó)際氣候治理模式的重大轉(zhuǎn)折，引發(fā)了國(guó)家承諾與行動(dòng)的本質(zhì)變化。綜觀各國(guó)提交的INDCs文件，“自主貢獻(xiàn)”五花八門、標(biāo)準(zhǔn)不一，主要是根據(jù)各國(guó)自身對(duì)其責(zé)任與能力的理解而自主提出的。實(shí)際上已經(jīng)打破了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在公約及其議定書框架下關(guān)于各國(guó)責(zé)任、與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的承諾和行動(dòng)的“防火墻”，是對(duì)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、各自能力原則、各自國(guó)情及其對(duì)應(yīng)的“不對(duì)稱承諾”在公約框架之下的新的再平衡。

從大國(guó)博弈到合作共贏

各國(guó)采取國(guó)內(nèi)氣候行動(dòng)和參與國(guó)際氣候治理的動(dòng)機(jī)，幾乎都與氣候變化背景之下各國(guó)國(guó)家利益有關(guān)。國(guó)際社會(huì)需要攜手應(yīng)對(duì)氣候變化的邏輯就在于，氣候變化對(duì)全球及各國(guó)的利益均會(huì)造成重大影響，全球共同應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)總體而言利大于弊。采取國(guó)際合作應(yīng)對(duì)氣候變化，最終會(huì)實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期內(nèi)各國(guó)福利水平的共同改善，其結(jié)果要遠(yuǎn)好于延誤行動(dòng)或者行動(dòng)不力而導(dǎo)致全球俱損，也好于僅有部分國(guó)家采取行動(dòng)時(shí)全球行動(dòng)力度仍然不足且利益分配格局可能出現(xiàn)重大偏頗的后果。從時(shí)間維度來(lái)看，巴黎氣候大會(huì)的成功，關(guān)鍵在于其在三個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題上達(dá)成了基本共識(shí)。

首先，在長(zhǎng)期氣候目標(biāo)上達(dá)成了基本共識(shí)，維護(hù)了各方的政治底線。巴黎協(xié)定中最終達(dá)成的2℃溫控目標(biāo)和1.5℃的努力方向，是小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家及發(fā)達(dá)國(guó)家與新興發(fā)展中國(guó)家之間的一種均衡。小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家希望將通過(guò)1.5℃溫控目標(biāo)來(lái)降低自身遭受的損害，而新興經(jīng)濟(jì)體則希望通過(guò)2℃升溫目標(biāo)來(lái)爭(zhēng)取更多的發(fā)展空間，而發(fā)達(dá)國(guó)家則希望通過(guò)推動(dòng)更有雄心的溫控目標(biāo)來(lái)輸出低碳技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境署發(fā)布《2015年排放差距報(bào)告》，如果（截至2015年?10?月前）各國(guó)提交的119?份“國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)”減排方案能夠全部得以實(shí)施，在2030?年產(chǎn)生的排放水平將把2100?年的升溫控制在約3.5℃。到2030?年與實(shí)現(xiàn)2℃溫控目標(biāo)排放量的差距為140?億噸，到2025?年的差距為70?億噸。顯然2℃升溫目標(biāo)在目前來(lái)看，就已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)，1.5℃目標(biāo)就更加具有挑戰(zhàn)性。但在《巴黎協(xié)定》中將1.5℃作為努力方向提出來(lái)，照顧了小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的政治紅線，也為未來(lái)探索更加有效的減排方式提供了可能。

其次，在氣候援助資金數(shù)量上達(dá)成了基本共識(shí)，體現(xiàn)了各大國(guó)的道義擔(dān)當(dāng)。資金問(wèn)題是近年來(lái)氣候變化大會(huì)爭(zhēng)論的核心議題之一。發(fā)達(dá)國(guó)家為發(fā)展中國(guó)家的減緩與適應(yīng)行動(dòng)提供資金支持是發(fā)達(dá)國(guó)家在《公約》下應(yīng)盡的義務(wù)。2009年在哥本哈根，為了推動(dòng)《哥本哈根協(xié)定》的達(dá)成，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家承諾提高氣候出資的數(shù)量，在2020年達(dá)到年均1000億美元的水平。但由于各國(guó)對(duì)氣候出資的定義、范圍和計(jì)算方法并無(wú)共識(shí)，氣候出資的進(jìn)展一直頗具爭(zhēng)議。發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家僅是將原來(lái)的官方發(fā)展援助打上了氣候變化的標(biāo)簽重新包裝，并沒有為發(fā)展中國(guó)家提供新的、額外的資金支持。特別是近年來(lái)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體陷入衰退，受到金融危機(jī)的影響難以提出進(jìn)一步的資金承諾目標(biāo)，在中國(guó)承諾南南氣候合作基金后，部分發(fā)達(dá)國(guó)家甚至一些發(fā)展中國(guó)家都想將南南合作納入公約體系，進(jìn)行相應(yīng)的管理、報(bào)告和核證。而在巴黎，由于發(fā)達(dá)國(guó)家在氣候融資上不能提出任何量化的資金目標(biāo)，只能一味向發(fā)展中大國(guó)施壓，以動(dòng)員更多資金參與為由力圖轉(zhuǎn)移注意力。最后各方在巴黎并未達(dá)成2020年后的氣候出資目標(biāo)，僅就發(fā)達(dá)國(guó)家氣候出資的透明度問(wèn)題取得部分進(jìn)展，并決定在2020年就2025年發(fā)達(dá)國(guó)家出資目標(biāo)以1000億美元為起點(diǎn)進(jìn)行討論。

最后，在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則（簡(jiǎn)稱“共區(qū)原則”）問(wèn)題上，各國(guó)通過(guò)發(fā)揮政治智慧，堅(jiān)持了“共區(qū)原則”，體現(xiàn)了《巴黎協(xié)定》的公平性。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家身份的區(qū)分問(wèn)題，其政治意義遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)實(shí)意義，不提“共區(qū)原則”，對(duì)發(fā)展中國(guó)家尤其是新興經(jīng)濟(jì)體政治上無(wú)法交代。中國(guó)雖然依自身可持續(xù)發(fā)展需要已經(jīng)提出了2030年左右碳排放達(dá)峰的減排目標(biāo)，也對(duì)外做出了出資200億人民幣建立南南氣候變化合作基金的承諾，但“共區(qū)原則”的維護(hù)與延續(xù)維持了中國(guó)發(fā)展中國(guó)家的定位在未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)變化，為中國(guó)在氣候變化問(wèn)題上贏得了更多的騰挪空間，也鞏固了發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)的團(tuán)結(jié)和中國(guó)在此問(wèn)題上的領(lǐng)導(dǎo)力?？梢哉f(shuō)“共區(qū)原則”在《巴黎協(xié)定》中得到了較好體現(xiàn)的是發(fā)展中國(guó)家支持《巴黎協(xié)定》的主要原因，而中方在促成此問(wèn)題上的貢獻(xiàn)無(wú)出其右。

協(xié)定的背后，是國(guó)際社會(huì)為最終達(dá)成一項(xiàng)全球性多邊氣候變化協(xié)定付出的多年心血。在科學(xué)界、企業(yè)界、決策者和社會(huì)公眾的大力推動(dòng)下，各談判大國(guó)順應(yīng)了歷史的趨勢(shì)，做出了準(zhǔn)確的選擇，至少在紙面上已經(jīng)認(rèn)同上述邏輯。這樣的認(rèn)識(shí)，不僅基于各國(guó)對(duì)于自身國(guó)家利益得失的判斷，也基于各國(guó)就氣候責(zé)任的道義擔(dān)當(dāng)。

中國(guó)對(duì)于全球氣候治理的貢獻(xiàn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的談判屢屢受挫，聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)氣候治理的權(quán)威受到質(zhì)疑。一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家主張拋開聯(lián)合國(guó)現(xiàn)有的機(jī)制，另起爐灶。中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)之一，一直以來(lái)都堅(jiān)定支持聯(lián)合國(guó)作為全球氣候治理的主渠道地位，捍衛(wèi)公約作為氣候談判的基礎(chǔ)框架。巴黎氣候變化大會(huì)前，中國(guó)與美國(guó)、法國(guó)、印度、巴西等主要經(jīng)濟(jì)體分別發(fā)表了應(yīng)對(duì)氣候變化的多個(gè)聯(lián)合聲明，氣候談判中的法律約束力、資金、力度等焦點(diǎn)分歧在這些聯(lián)合聲明中都有描述，這為巴黎氣候變化大會(huì)的成功提前凝聚了共識(shí)。

第一，中國(guó)努力促成了大會(huì)達(dá)成一個(gè)有法律效力的協(xié)定，為探索全球治理新機(jī)制提供了參考。中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，在談判過(guò)程中充分協(xié)商、溝通交流，化解各方的爭(zhēng)議，同時(shí)又堅(jiān)持了自身的原則，在發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間起到了溝通橋梁的作用。在本屆氣候大會(huì)舉行前夕，中國(guó)便提出四點(diǎn)期待：一要堅(jiān)持原則，二要全面均衡，三要引領(lǐng)方向，四要提供保障。中國(guó)的這四點(diǎn)期待不僅為氣候大會(huì)各參與國(guó)順利展開最終談判奠定了必要的基調(diào)，也是代表廣大發(fā)展中國(guó)家發(fā)聲，在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的博弈中找到了關(guān)鍵的平衡點(diǎn)。中國(guó)作為目前全球最大的碳排放國(guó)家，非常重視巴黎氣候談判，積極為大會(huì)進(jìn)行前期準(zhǔn)備。2014年中美兩國(guó)簽訂《中美氣候變化聯(lián)合公報(bào)》，中國(guó)首次提出2030年達(dá)峰目標(biāo)，并與美國(guó)在具體問(wèn)題上進(jìn)行了溝通和協(xié)商，希望為巴黎氣候大會(huì)做出積極準(zhǔn)備。2015年中美兩國(guó)再次發(fā)布聯(lián)合公報(bào)，世界上兩個(gè)最大的溫室氣體排放國(guó)聯(lián)合行動(dòng)，為巴黎氣候大會(huì)達(dá)成協(xié)議提供政治支持。此外，中國(guó)還同法國(guó)、歐盟、英國(guó)、南非、印度和巴西等國(guó)家和地區(qū)等達(dá)成了重要的雙邊氣候變化聯(lián)合聲明。比較《巴黎協(xié)定》相關(guān)段落與中美及中法氣候變化聯(lián)合聲明，在透明度和資金上的區(qū)分基本體現(xiàn)了中美及中法氣候變化聯(lián)合聲明中的共識(shí)。

第二，中國(guó)努力為第三世界國(guó)家爭(zhēng)取應(yīng)對(duì)氣候變化資金支持，幫助發(fā)展中國(guó)家向可持續(xù)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)一直致力于促進(jìn)南方國(guó)家之間的合作。在中國(guó)同其他發(fā)展中國(guó)家的合作中，中國(guó)政府更加重視向可持續(xù)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，這也體現(xiàn)在南南合作項(xiàng)目中。2011—2013?年，中國(guó)政府每年通過(guò)南南合作計(jì)劃，向非洲國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家以及小島嶼國(guó)家提供1000?萬(wàn)美元的特別資金，幫助它們適應(yīng)氣候變化。2015?年9?月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平宣布將提供200?億人民幣建立中國(guó)氣候變化南南合作基金，以幫助發(fā)展中國(guó)家向綠色、低碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。此舉贏得國(guó)際社會(huì)廣泛贊譽(yù)。在巴黎氣候大會(huì)上，習(xí)近平主席又宣布2016?年將在發(fā)展中國(guó)家開展10個(gè)低碳示范區(qū)、100個(gè)減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目及1000個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化培訓(xùn)名額的合作項(xiàng)目。2011年以來(lái)，中國(guó)累計(jì)向南南氣候合作項(xiàng)目投資了約4.4?億美元。此外，在本次大會(huì)上，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的代表，在堅(jiān)持“共區(qū)原則”和爭(zhēng)取資金支持方面，立場(chǎng)堅(jiān)定，使發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金支持目標(biāo)更加具體，為今后氣候資金落實(shí)問(wèn)題提供了談判基礎(chǔ)。

正如習(xí)近平引用雨果的?“最大的決心會(huì)產(chǎn)生最高的智慧”?那樣，本次氣候大會(huì)不僅凝聚了世界各國(guó)的共識(shí)和決心，還為世界各國(guó)指明了發(fā)展方向，引領(lǐng)各國(guó)向一個(gè)更加綠色、低碳的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。巴黎氣候變化大會(huì)是氣候變化國(guó)際合作新起點(diǎn)。中國(guó)本著負(fù)責(zé)任、合作精神和建設(shè)性態(tài)度參與談判，為促成巴黎氣候變化大會(huì)達(dá)成協(xié)議做出了重要貢獻(xiàn)。中國(guó)的決心和貢獻(xiàn)得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，也體現(xiàn)了中國(guó)作為全球大國(guó)的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

（第一作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究智庫(kù)秘書長(zhǎng);第二作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）