土地財政研究述評、啟示及展望

摘要：梳理近年以“土地財政”為題的學術文獻，以土地財政成因、正負影響、區域差異及改革轉型為主線進行綜述與評價。現有研究闡述分稅制、政績評價體系、農地產權及征收補償制度、經濟社會發展背景與土地產權“央地”政府“委托-代理”關系是土地財政形成動因。土地財政負影響主要有扭曲城鎮化發展、降低公共品供給與經濟增長質量、加劇環境污染、潛藏金融風險并激發地方政府破壞式行為策略;正向影響主要是推動城鎮化進程與經濟增長。區域差異方面多數是將全國土地財政情況劃分為東部、中部、西部。改革轉型主要是從成因入手構建政策方案。借鑒國外土地財稅研究經驗，展望未來土地財政研究方向包括：（1）在城鎮化與工業化經濟社會背景下系統分析形成動因作用機理及定量關系;（2）替代融資機制及風險規避方案;（3）驅動農村建設用地入市作用機理及調控政策;（4）地市為單元的區域差異及轉型政策;（5）“后土地財政時期”經濟社會發展特征及轉型方案。

關鍵詞：土地財政; 正負影響; 區域差異; 改革轉型

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）01-0044-08

土地財政是指以地方政府為主體、高度依賴其行政區內土地資源所進行的財政收入（土地租、稅、費及抵押融資）與支出活動及利益分配關系，其中土地出讓金是土地財政的主體[1，2]。土地財政自形成以來已介入國民經濟社會發展的各環節，尤其是對城鎮化發展及經濟增長起到重要的支撐與推動作用，與此同時也產生了諸多弊端。國內已有研究多集中在土地財政的形成動因、正負功效及改革轉型等方面，取得了大量具有重要價值的學術成果。

一、土地財政形成驅動因素

1.分稅財政體制是直接經濟驅動因素。國家1994年推行以分稅制改革為主要內容的財政分權，目的在于提高中央財政在國家財政總收入中的比例，但是經濟社會發展中的公共支出卻逐層發包下放，形成地方政府財權和事權不匹配。為彌補財力缺口，地方政府作為土地一級市場壟斷供給者，普遍采用土地收儲和批租的預算外融資策略支撐公共建設[3]。王根賢、唐鵬認為分稅制改革后土地出讓金及房地產業、建筑業的營業稅是地方政府可以獨享的，并成為地方政府解決財政資金不足的“有效”策略，且地方政府存在推高土地出讓收入和房價的經濟激勵[4，5]。郭貫成認為財政分權造成地方財政赤字擴大化，驅動地方政府通過預算外的土地性收入實現財政增收，并且采用省際面板數據驗證了財政分權、地方財政赤字對土地財政的驅動作用[6]。

2.政績考核體系及晉升激勵是政治驅動因素。李勇剛研究證實政治晉升激勵是導致土地財政規模持續擴大和經濟增長的制度性因素，土地財政作為連結地方官員晉升與經濟增長的中間變量，強化了官員晉升行為對經濟增長的促進作用[7]。唐鵬闡述為中央政府設立“GDP 標桿”與開展晉升競標賽成功激發地方政府的積極性，由此各級政府表現為“競爭性政府”，而土地財政為地方政府參與競爭提供關鍵的支撐力量[8]。

3.土（農）地產權及征收補償流轉制度是保障因素。陳國富指出“土地產權、征地、補償、批租”制度使得地方政府在農地征收中存在財政幻覺，助長擴大“征地、批租”規模動力[9]。郭貫成指出城鄉二元土地市場結構缺陷、土地行政管理體制弊端、金融體制支持缺陷是土地財政所依賴的制度缺口[10]。胡小杰認為“土（農）地產權及征收補償流轉”制度為地方政府獲得土地財政收入在法理上提供有力支持[11]。陳多長認為現行土地制度結構下，只要地方政府可以直接操作土地出讓，土地財政就不會自動徹底地消失，且土地財政依賴將會長期存在[12]。

4.經濟發展背景及土地“委托——代理”關系是社會驅動因素。王劍鋒認為土地財政內生于趕超型體制下的財政膨脹壓力，雖然在不同條件下的具體模式出現了變化，但其擴張屬性及對產業結構的影響并沒有發生根本的改變[13]。邵學峰認為財政分權體制下“央地”政府“委托——代理”激勵相容缺失，委托方約束有余而激勵不足，代理方無法做到“節流”而選擇土地財源[14]。

簡要評述：已有研究關于土地財政形成國家制度層面動因及實證研究已經非常全面、細致;與此同時，土地財政形成的動因還包括：（1）土地財政是隨著中國城鎮化、工業化的不斷推進而實現的，以上因素切實加速了土地財政形成與規模的壯大;（2）中央與地方政府 “委托-代理”之間的博弈關系及信息不對稱，加之轉型期國家致力于經濟發展，致使地方政府行為具有顯著“經濟人競爭”特點;（3）不同轄區地方政府資本競爭與第二、三產業的發展會顯著增強地方政府對土地財政模式的倚重，也是土地財政形成的動因;（4）地方政府預算外資金與非預算資金征收和使用權限的管理上缺少可依據的法律制度性因素。同時，缺少約束地方政府土地儲備抵押融資法律法規。在此基礎上，土地財政形成動因系統構成及其相互間的作用機制同樣需進一步深入研究，包括理論與實證研究分析。

二、土地財政對經濟社會發展的影響

（一）負向影響

土地財政作為地方政府發展經濟的一種工具，可謂利弊互見，應該說對其負向影響評判遠多于正向影響，因此，“土地財政”一詞更具貶義色彩，負向影響包括城市無序擴張、被征地農民利益受損、房價高企、潛藏財政金融風險等等，現有研究也多集中于此。

1.對于城市化（工業化）與生態環境方面。易毅認為城市化依賴土地財政籌措資金，類似于工業化在工農業產品剪刀差中完成原始資本積累[15]，耕地大量被城市建設占用[16]，侵占被征地農民利益，加大城鄉居民貧富差距[17，18]。崔軍認為土地財政對空間城鎮化的推動作用遠大于對人口城鎮化推動作用，對城鎮人口密度有顯著負向影響，是導致城鎮化扭曲的不可忽視的因素[19]。鄧博文研究發現土地財政有效促進工商企業規模擴張中的數量效應，但是缺少或沒有質量效應，土地財政還制約著工商企業技術效應的發揮[20]。李斌采用2000—2011年省際面板數據，計量證實土地財政規模擴張直接加劇了環境污染;低水平環境規制會刺激土地財政規模擴張而加劇污染效應[21]。

2.對于公共品供給與經濟增長質量方面。王根賢認為在土地出讓收入、房價經濟激勵與現行的財政分權制度安排下，地方政府對于保障房建設產生抵觸博弈[4]。田傳浩以286個地級市面板數據證實：土地財政顯著增加了經濟性公共品（城市基礎設施）供給，卻對非經濟性公共品（醫療、教育、住房）供給不顯著，甚至顯著降低部分公共品增速[22]。李勇剛分析出土地財政降低了經濟增長績效，而官員晉升激勵通過土地財政的傳導作用，抑制了經濟增長績效的提高[23]。蔣震認為地方政府以（出售）土地性資產的收入來補貼城市基礎設施建設及招商引資，扭曲了房地產投資和實體投資的收益結構，不利于增強實體投資市場活力[24]。

3.未來可能產生的負效應及社會風險。王玉波提出受房地產市場調控政策影響及土地資源（耕地）瓶頸約束，“后土地財政時期”已經開始，地方政府無法繼續依靠土地性收入維持地方支出[25]。張平研究認為“后土地財政時期”地方債務風險進一步向中央財政轉移[26]。王玉波認為在路徑依賴作用下，地方政府可能會以土地違法、風險與破壞行為方式獲取財政增收，威脅生態環境與資源承載力及糧食安全[27]。

簡要評述：無論是在經濟社會發展中還是城市化進程中，已有研究對土地財政已經產生的負向影響梳理與總結得非常全面。土地財政融資及不可持續屬性的負向影響還有：（1）與土地出讓收入相伴相生的是地方政府債務收入，二者對于扭曲城鎮化發展、降低經濟增長質量、推高房地產價格共同起作用，但是關于與土地出讓收入相關聯的地方債務對于經濟社會發展的負向影響還很少見;（2）進入“后土地財政時期”，由此對于高成本的新型城鎮化所需資源與資金負向影響的研究還比較缺少;（3）國家致力于城鄉統一建設用地市場、不動產登記與稅收、系列房地產市場調控政策，勢必影響到地方政府、房地產企業及利益部門（個人）收益，由此引發的負向影響的研究還比較缺少。

（二）正向影響

土地財政作為地方政府在我國經濟發展特定制度背景下的一種行為模式，其選擇有現實的合理性。土地財政正向影響研究主要是土地財政對于城市化與經濟增長的貢獻。已有研究對于土地財政與城市化、經濟增長連接框架及各環節是認同的，主要有如下幾個方面：

1.對于推動城市化進程方面。劉玉萍認為快速城市化對土地財政依賴具有正向的拉動作用[28]，形成以“土地資本化”為主要原動力的城市化發展[29]。余麗生、唐在富認為地方政府利用土地的資本化來擴大財政空間，增加政府可支配的財政資源與財政調控能力[30]，且地方政府壟斷城鎮土地市場，為其低成本擴張提供條件[31]。關于土地財政推動城市化運作方式，呂煒、晁恒闡述為地方政府通過土地抵押融資獲取巨額資金，支撐城市基礎設施投資，推動城市化發展[32，33]。所以，土地財政是中國城市化啟動的關鍵制度，對于城市化原始資本積累起到重要作用[17]。

2.對于推動經濟增長方面。葛楊采用經濟數據回歸證實，土地出讓收入每增加1%，對地方經濟增長就有0173%的推動作用，且還在擴大[34]。劉立峰認為土地財政是地方政府融資體系的重要引擎，拓展了地方政府融資制度和政策空間[35]。夏方舟研究證實土地財政通過促進產業結構調整進而推動經濟增長，但以廉價土地為招商引資條件并未取得預期經濟效益，而是土地相關稅收對經濟高質量增長具有重要影響并對產業升級具有顯著作用[36]。由此，劉明慧進一步指出短期內土地財政收益，特別是土地出讓收入對地方政府財力仍具有很強的支撐作用[37]。

簡要評述：已有研究認識到土地財政加速城市化進程、推動經濟增長的正向功效，并且城市化發展與經濟增長對于土地財政也同樣有拉動的功效。土地財政與二者之間連接環節與架構關系的理論都是認同的，同時也從實證方面進行了驗證。新型城鎮化進程中的所需土地不可能完全來源于農地，所需資金也不可能完全來源于第二三產業與城鎮居民。因此，土地（耕地）資源瓶頸約束與國家宏觀政策影響，未來時期的新型城鎮化如何發揮土地財政正向歷史功效、尋找替代耕地成為土地財政新原料供給的研究還比較缺少。

三、土地財政區域差異

中國幅員遼闊，經濟社會發展、土地資源稟賦及土地財政情況存在較大的區域差異[38]。朱道林研究發現財產性土地財政貢獻度演變趨勢西部高、東部低，稅收性土地財政貢獻度則相反[39]。鄒秀清研究發現全國東、中、西部區域，土地財政指標與經濟增長之間的關系雖然呈現出不同的曲線形態，但三大區域的土地財政指標在經濟增長過程中都呈上揚之勢[40]。李郇研究指出不同區域土地財政收入差異源于地方土地融資水平，由此進一步導致經濟發展水平差異[41]。李勇剛研究證實晉升激勵效應和土地財政對經濟增長的作用對中西部區域影響大于東部[42];在公共品供給方面，土地財政增加了東部區域公共品供給，卻減少了中西部區域公共品供給[43]。

龍開勝研究證實土地出讓金對中、西部區域土地違法產生顯著正向作用，土地稅對土地違法產生顯著負向作用;東部區域土地出讓金和土地稅對土地違法的作用不顯著[44]。劉瓊研究證實全國及東部、西部區域土地出讓金增長會顯著推動城市土地擴張，目前5種土地稅均未遏制，建議率先在東部區域開征物業稅[45]。王猛研究證實東部區域土地財政與房價波動間的雙向促進作用顯著強于中、西部區域，東部區域土地財政對城鄉消費差距影響弱于中、西部區域[46]。王喬研究證實全國東、中、西部“招拍掛”方式出讓土地都追求出讓收入和價格的雙增漲;“協議”方式出讓土地引資壓低價格現象出現在中部區域，東、西部城市并沒有采用類似策略[47]。

以上研究將全國土地財政情況分為了東部、中部、西部3個區域。吳冠岑把31省（市）土地財政規模聚類為6個區域，指出大部分區域較依賴土地財政，個別城市化發展較快和城市化剛起步區域對土地財政依賴水平較低[48]。王玉波采用1999—2010年土地財政總規模及其對地方財政貢獻率數據，將全國土地財政劃分為5個區域，并得出經濟社會發展與土地財政總規模呈現出趨同的地域規律[49]，進一步論述“后土地財政時期”不同地域可能出現的負效應，并提出有效過渡對策方案[27]。

簡要評述：以上關于土地財政區域差異的研究成果對于土地財政繼續深入研究提供了新的視角;為制定差別化的土地財政轉型政策奠定了理論基礎與方法依據。現有關于土地財政差異的研究多是以31省（市）為研究單元并劃分為東、中、西部3大區域。土地財政不只是31省（市）之間存在差異，即使是同一省份中的不同地市間也存在較大差異，一般體現在省會城市、計劃單列市與普通地市之間的差異，目前以全國288個地市土地財政為單元的研究還比較缺少，在此基礎上構建轉型政策方案的研究更是罕見。

四、土地財政改革轉型

關于土地財政改革與轉型的措施，主要包括建立財權與事權相匹配的財政體制[50]、構建以“民生服務”為“標尺”的考核體系[51]、關注經濟增長質量[6]、建立與城市國有土地產權平等的農村集體土地產權制度[52]、改革征地補償能容及標準[53]、建立規范化的財政轉移支付制度[54]、監管與約束地方政府融資行為[55]。目前，多數學者認為保有環節的房地產稅是推動土地財政轉型有效措施[56，57]，夏方舟建議以提高土地稅收收入地位為基本出發點，推動土地財政與產業結構聯合互促[36]。王劍鋒建議將主要稅基逐漸從生產環節向收入、消費及財產形成環節轉移，增強稅收制度的“消費性”特征[13]。

簡要評述：已有關于土地財政改革與轉型措施，從國家制度層面來看，已經是非常全面，且具有重要的應用與學術價值。現有研究認識到土地財政短期內不可能完全摒棄，制定的轉型政策注重化解地方政府對于土地財政的依賴程度，多數研究建議征收保有環節的房地產稅是重要舉措。已有研究認識到現行土地財政模式的不可持續性，而新型城鎮化進程中土地財政還需發揮一定正向歷史功效，如何尋找不同區域替代耕地的新供給源繼續推行新型土地財政模式運行的研究還非常少見。

五、國外土地財稅研究經驗借鑒與啟示

土地私有特別是市場經濟較為發達的國家，土地交易的主體與范圍是私人經濟主體之間，因此，沒有“土地財政”稱謂，與之相似的是“土地財稅”，即土地相關的收入主要來源于土地稅收。國外城市化進程中大都經歷了利用土地資源獲得財政收入的階段，所不同的是土地相關的保有與流轉環節稅收在財政收入中均占主導地位。相關研究主要有如下幾個方面：

美國政府主要依靠土地稅收調解市場和增加地方政府財政收入，并促進土地的節約集約利用。Miceli論述美國土地稅收屬于地方政府，目的是為地方城市化進程中公共服務設施建設籌集資金，是地方政府持續的財稅來源;同時，國家法律要求政府征收私人土地財產必須按市場價格進行補償[58]。

土地保有稅（即房地產稅等）是政府公共財政主要收入來源，且能夠有效引導與控制房地產市場健康、有序發展。Wheaton對財產稅與土地價格關系的研究均表明財產稅降低了土地及不動產價格[59]。Osullivan則立足于需求引致的視角下分析地價與房價的相互關系，得出房價的高企是由地價上漲引發的[60]。Kim通過實證研究發現，土地的異質性和價格的溢出是房價居高不下的幕后推手[61]。Banzhaf認為土地財稅政策對土地利用具有很強的影響力，被視為控制城市蔓延與無序擴張、提升城市土地利用集約度的重要手段[62]。Coulson研究發現很多不動產持有者都存在一定投機心理，因而土地稅增加了不動產持有者成本，減少不動產持有數量，間接遏制了城市蔓延[63]。

政府都有獲取更多財稅收入的內在激勵，并采取相應的政策措施。Green R K研究認為土地利用規劃通過限制城市土地的供給，從而提高了城市土地價格[64]。Mathur認為通過土地整理獲得的土地增值收益歸為地方政府所有，可以籌集城市化進程中各種基礎設施建設所需資金，從而優化城市投資環境、提升土地資產價值[65]。然后，土地價格的提高意味著不動產價格的提升，隨之而來的是稅收的增加。

在土地流轉方面國內外政府職能是完全不同的。Lichtenberg 和 Ding認為隨著城市化水平提升，地方政府預算內收入和城市土地價值在增長，但前者更為顯著，地方政府在農地轉用時傾向于以土地吸引投資，發展城市經濟并帶來政績收益[66]。Jensen認為土地產權私有制國家，土地流轉是所有者與使用者之間自由交易，政府的職能則是通過完善的法律和稅收制度來保障市場機制順利運行[67]。Jude Wallace從政府行政角度和法制法規角度講述了如何建立并規范土地市場及進行動態監管[68]。

經營性土地供給制度缺陷也部分推高了地價，提升了城市化成本。H Sait通過對美國和日本房地產市場的比較，認為日本土地供給緊缺致使地價飆漲（1950-1990年），推動了日本房價上漲，是日本出現泡沫經濟重要原因之一[69]。Wang et al對中國城市住房供給彈性研究均表明，土地市場雖然是壟斷，但如果對供給有清晰的預計，那么房地產價格就會呈現經濟學上的均衡，相反，往往就會推高市場對價格的預期[70]。

國外土地財稅研究與管理實踐經驗借鑒：（1） 通過對存量土地房屋征收保有環節的物業稅、房產稅，形成一套成熟的土地房屋財稅制度，創造持續的政府稅收財政來源;（2）注重采用財稅手段對土地房產市場調控，土地流轉各環節稅負比較均衡（我國土地稅負流轉環節重、保有環節輕）;（3）物業稅、房產稅能夠有效調節房地產市場，抑制投機、投資行為，并且能夠有效抑制城市蔓延，提高土地資源使用效率;（4）在持續財稅收入激勵下，地方政府通過有效公共政策（土地規劃）優化城市投資環境，提升土地資產價值;（5）在土地流轉方面，政府職能是制定完善的政策法規來保障市場機制運行，而非“經濟人”角色;（6）明晰供地計劃，使城市化進程中經營性土地價格處于供給與需求均衡點上。

六、土地財政研究結論與展望

（一）土地財政研究結論

1.成因方面。在現有土地財政形成制度動因與社會發展背景的基礎上，城鎮化快速發展、“央地”政府之間“委托——代理”關系及信息不對稱、地方政府“經濟人”及競爭行為、地方政府財政預算外資金管理和土地融資缺少法律規制也是土地財政形成的動因。

2.負效應方面。土地財政引發地方債務，二者共同對經濟社會發展產生負影響;土地財政不可持續及國家深化改革政策，將影響新型城鎮化所需“地”與“錢”及地方政府利益。

3.正效應及改革轉型。新型城鎮化還需發揮土地財政正向歷史功效，國家致力于城鄉統一建設用地市場，那么，農村建設用地將替代耕地、成為土地財政的新供給源。

4.區域差異方面。土地財政的區域差異不只是全國東、中、西部及各省（市）之間，省會城市、計劃單列市與普通地市之間也存在較大差異。

5.國外經驗借鑒方面。保有環節的房產稅供給持續財政來源、財稅手段能有效調節房地產市場并抑制城市蔓延、土地流轉中政府公共服務只能和科學有效的公共政策能夠使土地供需平衡并使土地資產快速升值。

（二）土地財政研究展望

為使土地財政在新型城鎮化進程中繼續發揮正向功效，研究展望與方向如下：

1.以城鎮化、工業化經社會背景為切入點，系統分析土地財政與形成驅動因素（國家財政分權、政績考核體系及地方政府橫向競爭、土地產權“央地”政府“委托——代理”關系、土地征收補償制度）間的相互影響關系及作用機理，并進一步實證分析其間的定量關系。

2.土地（出讓金）財政實質是一次性出售土地未來若干年收益，即該收益是融資，從土地財政融資本質出發，構建替代融資機制政策方案是新的研究方向。土地財政與土地金融（融資）以及二者的耦合是我國一種特殊的經濟現象，有效規避其風險也是新課題。

3.新型城鎮化還需土地財政發揮正向功效，在農村建設用地閑置低效利用與隱形入市（小產權房）及國家致力于城鄉統一建設用地市場政策背景下，土地財政必然驅動農村建設用地入市，因此，二者作用機理及興利除弊的調控政策也將成為新的研究方向。

4.土地財政區域差異方面以地市為研究單元，同時考慮土地財政規模及對地方財政的貢獻程度、土地出讓方式面積比例、土地出讓價格因素，探明其時間與空間的演化及存在的區域規律，以此為基礎構建不同區域土地財政改革與轉型的政策方案。

5.土地財政的不可持續性的后續負向影響，將從對地方經濟發展影響、土地儲備抵押風險及運營償債能力評估、地方政府破壞式增收行為策略、承載城鎮化空間拓展的土地資源及支撐來源等方面展開研究，構建不同區域“后土地財政時期”轉型方案。

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Literature Review of Land Finance： Enlightening and Future Research Trend Forecasting

WANG Yubo

（School of Humanities and Law， Northeast University， Shenyang 110819， China）

Abstract：To clarify literatures about land finance， this literature review submits and evaluates current articles from the following aspects： causes of land finance， positive and negative infects， regional disparity and reform pattern. Causes of land finance include revenue sharing scheme， rural land ownership， acquisition and compensation institute， socialeconomic background and agent relationship between central and local governments. Negative impacts of land finance mainly include distorting urbanization development， reducing supply of public goods， economy development quantity， aggravating environment pollution， potential financial risks and simulating disruptive behavior of local governments. Positive impacts mainly include prompting urbanization and economic development. Regional disparities are mainly cluster into three parts： northern part， central part and eastern part. Countermeasures proposed according to land finance causes are main focus points of reform research. Consulting international land finance research， future researches about land finance in China should include： systematically analyzing driving forces and their quality relationship; finance substituting mechanism and riskavoiding plan; driving mechanism and regulation policy for marketing of rural construction land; analysis about regional disparity and transformation policies at city level; socialeconomic development characters and transformation plan for post land finance period.

Key words： land finance; positive and negative impacts; area differentiation;reform and transformation